从政府和市场的关系谈我国城市规划改革，本文主要内容关键词为：城市规划论文,关系论文,我国论文,政府论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 问题的提出
80年代以来的经济体制改革和城市土地使用制度改革给我国城市规划和城市建设带来了深刻的影响。随着市场经济的进一步深化，城市规划所面临的问题也日渐突出。尽管土地使用制度已朝着市场化迈出了一大步，但城市规划的市场机制还远未形成。虽然一再强调城市规划对城市社会经济发展的调控作用，但在理性投资者对个体利益的极大追求和政府强烈的行政干预面前，这样的以法律形式确定下来的宏观调控似乎也显得无能为力。
另一方面，经过长期的计划经济，城市规划在人们的思想中已经形成了“龙头作用”的概念，自然地被认为是城市发展的“蓝图”，但人们却很少甚至没有考虑或研究所做的规划是不是真正的科学合理，是不是真正具备使规划产生“龙头作用”的有效手段，很少考虑或研究如何实现这个“蓝图”的合理机制。不可否认，城市规划在城市开发建设中所起的作用，但也不能不看到传统规划体制确实存在问题：政府行为强烈地影响着城市规划的编制和实施，干扰着规划的合理性；自上而下的行政管理体制缺乏反馈和调节，使规划难以适应市场千变万化的需求；政府的特殊地位又使规划管理者具有很大的权力，容易导致管理效率低下，政府寻租行为和腐败现象的产生。这些已经被事实所证实。
现在的目标是实现社会主义市场经济，使市场在资源配置中起基础性作用。竞争机制是市场经济中不可或缺的动力，可以看到，在一些产业领域，市场竞争在合理配置资源方面的确起到了重要作用，然而城市规划似乎仍是一种纯粹的政府行为。政府部门制定城市规划，政府部门用法律的形式加以确认，不管规划到底有多大的合理性，城市开发建设必须以此为“蓝图”。从规划管理部门来说，则表现出更大的主观随意性。他们利用所拥有的权力，可以无须任何社会协调和监督，对既定规划进行随意修改。虽然他们在观念上也许已经进入市场经济，但他们的观念和行为并非都是崇高的，加之再受到政府部门“优越条件”的影响，使得规划并不能完全代表社会的整体利益，所以也就很难实现城市资源的合理配置。那么，如何在城市规划中引入市场机制，便成为我国现代城市规划理论的一个基础问题，但这种引入绝不是简单地在城市规划中加进市场调节，这里先得弄清楚政府经济行为和市场到底应该是一种什么样的关系。
2 政府经济行为和市场的关系
由于传统的经济体制所形成的政府的特殊地位，我国目前改革的每一项重大举措，本质上都是针对政府行为的。这是因为，政府高度集权，可以“为所欲为”，但政府行为又不是随意规定的，而是由特定的社会经济关系所决定。城市规划作为一种政府经济行为，自然也不能随意制定，也必须和特定的社会经济关系相适应，它最初之所以能够产生并发展至今，是由于社会发展到一定历史阶段而产生的特定需要，社会的需要决定了它的存在，而如果失去了社会需要，城市规划也就失去了存在的价值。政府经济行为的这种状况与国家的起源有着密切的关系。国家是为了使社会中经济利益相互冲突的阶级不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭而出现的驾于社会之上的力量，这种力量来源于社会，社会成员共同需要这种力量来缓和冲突，协调矛盾。因此，代表国家执行国家职能的政府及其行为（包括政府经济行为）也可以认为是社会经济运行中各种矛盾不可调和的产物，但它是源于国家的产生的。这说明政府及其行为最初就是为使人类社会得以正常运行而产生的，是把社会运行中所产生的冲突保持在“秩序”范围以内，以保证整个社会的效率和公平（这也是西方社会所提倡的自由和平等）。
人类社会在经济运行和经济发展中面对的基本问题是资源配置问题，也就是说，稀缺的资源如何实现合理配置以最大限度地满足人们的需要。在市场经济条件下，市场对资源配置起基础性作用，但市场不是万能的，并不是处处都能获得高效率，或者说市场是有缺陷的。人们在市场中追求自身利益和高效率的时候，往往会忽视对社会的公平公正应尽的义务。而政府在倡导人们对社会的公平公正应尽义务的同时，又不得不面对市场经济条件下人的理性要求（理性在这里是指人们在面临特定市场约束条件下总是想最大化自己的偏好）。这是一个必然的矛盾，要解决这个矛盾，就必须利用政府的优势克服市场缺陷，利用市场优势克服政府失灵，最终使双方达到均衡状态。就整个市场经济社会来看，市场应处于基础地位，但同时又不能忽视政府和市场共同对经济运行和经济发展起作用这一现代市场经济的基本事实。
3 我国城市规划的改革方向
城市规划是政府为了合理配置城市资源，给社会创造良好的经济运行空间而采取的行为，但这个行为并没有也不可能排除城市规划本身的失灵或缺陷，与克服市场中的不经济一样，城市规划的这种失灵或缺陷在很大程度上要靠引入有效的市场机制或某种社会化机制来克服。但也不能放弃城市规划，就像市场虽然有缺陷但人们不可能没有市场一样，重要的是要克服两者的缺陷而发挥各自的优势。
从前面论述的政府经济行为和市场的关系来看，我国整个社会经济的运行也应以市场为主，在此基础上引入适度的国家干预和计划指导（也可以说成政府行为）而不应该是以政府计划为基础引入市场调节。目前城市规划的编制和管理仍是政府的“一言堂”，没有研究市场或很少研究，这就难怪会出现“规划的编制和实施严重脱节”的问题了。以前的计划经济也许不会有这样的问题，但现在随着市场和城市建设投资主体多元化的发展，当规划不能满足投资者投资利益的时候，他们或想方设法突破既定规划，或选择别的去投资，影响了既定规划目标的实现，虽然这个规划目标可能不是最优的。
城市规划改革，根本的出发点是先要明确规划和市场的关系。作为一种政府经济行为，规划应是服务于市场的，而不应当凌驾于市场之上，采用国家力量强迫市场服从，这样反而会阻碍市场机制的发挥和城市经济的发展。我国有句古话叫做“皮之不存，毛将焉附”。市场经济社会中规划和市场的关系就好像“毛”和“皮”，规划是以市场为基础的，同时规划对市场又具有保护和促进作用。在此基础上，对于城市规划的编制，应当向市场开放，不仅向国内市场甚至向国际市场。像其他产业一样，引入诸如招投标的市场竞争机制。政府在确定好宏观调控的一系列规划要求和投标注意事项后，就城市的某个规划（如总体规划、分区规划、控制性详细规划等），公开向社会发出招标公告，作为市场主体的规划企业或设计事务所在规定的时间内拿出方案进行投标。政府在有效的监督机制下对投标单位的规划方案进行评议，选出最优方案，并广泛向社会各界征询意见，再由规划企业综合合理意见后对方案进行修改，最后政府以法律形式加以确定。政府作为管理者和监督者，在确定出理想的规划方案之后，必须强化监督管理，建立起有效的实施机制，以确保规划的实现。这种做法的优越性体现在以下几个方面：
3.1 通过市场竞争迫使企业不断提高自身素质， 同时也促进了城市规划的发展。市场经济是讲效率的，有自主行为的规划企业或设计事务所出于对个体利益的追求，势必将高质高效地拿出规划方案进行投标，改变了以往规划的编制中政府垄断所产生的低效率和官僚主义。
3.2 企业为赢得投标， 必定会认真考察城市的自然和社会经济状况，分析市场规律，研究各类投资主体在既定规划条件下的兴趣爱好和行为选择等，并将这些信息在制定规划方案时加以考虑，这样就为规划的顺利实现奠定了良好的基础。
3.3 参与投标的企业不止一个，这便于更多方案的综合择优， 使规划更符合市场，避免了单纯由政府编制规划所带来的弊端，如拖长编制时间、信息收集不全面和分析整理不及时、规划方案少等。
3.4 对于投资者来说，具体到某个地段的开发， 他也要先做规划。在社会上众多的规划企业或设计事务所中，投资者选择的余地会更大。在保证高效率的同时，这些专业机构非常了解政府的意图和相关的法律法规，使规划在满足市场需要的同时也能符合政府的要求，这将更有力地保证规划目标的顺利实现。
目前我国的每个城市不可能都具备这种改革的条件，但可先在一些市场体制比较健全的发达城市进行试点，积累经验，随着市场经济的进一步发展逐步向全国扩展。
1998—11