如何构建统筹城乡发展的行政管理新体制，本文主要内容关键词为：城乡论文,行政管理论文,新体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从2003年开始，成都市在统筹城乡发展、推进城乡一体化总体战略的指导下，主要围绕着以转变政府职能为核心，全面推进规范化服务型政府建设；以建立统筹城乡发展的管理体制为目标，稳步推进行政管理体制改革；以构建统筹城乡发展的公共财政框架为目标，积极推进县乡财政管理体制改革；实施乡镇综合配套改革等四个方面，积极展开政府改革，初步形成了城乡一体、高效规范的管理体制，有力推动了城乡同发展、共繁荣。①2007年，成都又被国家确立为全国统筹城乡综合配套改革试验区，面临着实现更好更快发展的难得历史机遇。
按照胡锦涛总书记在中共十七大上提出的“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”②要求，构建适应统筹城乡发展的行政管理新体制，就成为成都市扎实做好统筹城乡综合配套改革试验区建设的重要内容。本文拟就这一问题，作一点探索，以求教于各界人士。
一、切实转变政府职能，深化规范化服务型政府建设
政府职能转变是行政管理体制改革的核心，要按照适应市场经济发展的原则，进一步推进政企分开、政事分开、政资分开、政社分开，更好发挥市场的配置功能和调节作用，把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业，把市场能够解决的问题全部交给市场，把社会可以自我管理的事务交给社会，使政府职能切实转到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。为此，成都市大力推进规范化服务型政府建设，进一步转变政府经济调节和市场监管的方式，健全高效便民的服务体系，创造良好的发展环境。[1]
（一）切实转变政府职能
一方面，对市级机关的组织机构体系、职责分工情况进行全面评估，重点加强负责宏观调控、社会管理、市场监管、公共服务的机构，精简或弱化直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构。另一方面，各区（市）县应根据“执行上级决策、加强市场监管、强化社会管理、保障公共服务”的职责定位，重新清理各部门的职责，弱化宏观调控、决策、政策制定等部门，加强以社会管理、市场监管、公共服务为主要职责的部门，不必强求上下对口。
（二）深化行政审批制度改革
按照合法、合理、效能、责任的原则，坚决取消和废止“越位”审批事项，调整和归并“错位”审批事项，规范和完善“缺位”审批程序和制度。同时，严格推行审批事项与结果两公开、部门内部审批与外部监督两分离、审批行为与责任追究两挂钩等制度。
（三）逐步实现从经济调适型向社会回应型政府的转变
综观改革开放以来五次大规律的行政管理体制改革，其目标模式主要为经济调适型，即以转变政府管理经济的方式，适应经济体制改革的需要为行政改革的目标。这一传统改革的目标模式有力地推动了我国的经济转型，尤其在改革开放的初期，以经济调适为中心的改革思路也比较切合当时的实际需要。但是，经济转型所带来的社会变革对行政管理体制的要求在后续的改革中没有得到充分肯定、公共服务功能没有充分显现出来。
因此，在改革的目标模式上，应当从经济调适型转向社会回应型。这就要求在行政管理体制的设计上，除了要考虑满足经济改革的需要外，还要考虑社会、文化、技术变革和民主政治发展等多层面因素，来全面回应经济转型所带来的社会多方面的要求。当然，这方面的改革不可能一步到位，将是一个长期的过程，应按照社会的承受能力，分步骤分阶段地渐次推进，从而实现“全能政府”向“有限政府”、“管理型政府”向“服务型政府”的彻底转变。
二、深化政府组织结构变革，构建适应统筹城乡发展的行政管理新体制
职能的变革需要结构变革的保障，如果结构没有得到切实的改变，职能转换就缺少坚实的依托，最终无法真正落实。因此，在组织结构变革上，成都市要牢牢树立统筹城乡发展的观念，按照推进城乡一体化的要求，构建适应统筹城乡发展的行政管理新体制。科学设计政府的组织结构主要涉及三个转变：一是公共服务体制由小部制、决策执行一体化向大部制、决策执行相区分的体制转变；二是由内部功能导向组织结构向外部服务导向组织结构转变；三是由垂直型的组织体制向扁平型的组织体制转变。[2]
（一）进一步深化市、县政府机构改革
根据城乡统筹的需要，进一步整合机构，优化职能配置，理顺条块关系，形成科学合理、统筹发展的城乡管理体制。在按照“一项职能由一个部门主要负责”的原则，以推进城乡一体化为主线，采取拆并、重组等办法，先后实施了规划、农业、交通、水务、林业和园林等涉及30多个部门的行政管理体制改革③的基础上，成都市按照中共十七大报告中提出的“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”方针，尝试组建大经济、大交通、大文化、大教育、大卫生等职能部门，进一步健全城乡一体、高效规范的管理体制，最终实现公共管理、公共服务向农村的全面覆盖。
（二）科学界定市与区（市）县、乡镇的职责权限
通过理顺市、县、乡之间的职能关系，从职能设计上确保政府履职不交叉、不缺位。要按照权责一致的原则，进一步理顺市、区（市）县和乡镇之间的职责和工作关系，合理划分各级事权，理顺条块以及行政层级之间的关系，减少交叉扯皮。一方面，将宏观调控、决策、政策制定等职责上移和集中到市级部门；另一方面，把服务、监管等职责下移到区（市）县及乡镇，并逐步减少或取消乡镇（街道办事处）直接参与经济建设的考核要求，将其角色和职责真正转变到社会管理和公共服务上来。
（三）扩大区（市）县的经济社会管理权限
要适应统筹城乡发展的需要，积极探索简政放权的思路和途径，完善市域范围内行政区划，积极推进撤县（市）建区工作。一方面，按照“能放则放、能扩则扩”的原则，将市级经济社会管理权限尽可能下放给区（市）县。除国家法律法规有明确规定外，对原需市审批或管理的经济社会事项，原则上改由区（市）县审批或管理，报市备案；原需市审核、报省审批的，原则上改由区（市）县审核，经市转报省审批。对国务院、省政府有关部门规定需市审核、审批的事项，由市政府委托和授权区（市）县办理。今后国家和省赋予成都市的经济社会管理权限，除国家法律法规有明确规定外，各区（市）县可直接享有。
另一方面，各区（市）县应依据“责权统一”的要求，进一步增强责任意识，按照“谁审批、谁负责”的原则，切实承担起与管理权限对等的责任，慎用权力，用好政策，切实把经济社会发展转到科学发展的轨道上来，促进地方经济社会又好又快发展。同时，各区（市）县也要在依法合规的前提下，研究向重点镇和优先发展重点镇下放部分管理权限的具体办法，支持重点镇和优先发展重点镇加快发展。④
（四）深化乡镇和村组管理体制改革
要深化乡镇、农村综合改革，适时进行乡镇区划调整和撤乡镇建街道办事处工作。⑤首先，在现有乡镇机构改革基础上，各乡镇应按照职责定位，合理划分权责，精简乡镇职能转变后弱化的机构，推进乡镇公共产品和公共服务的社会化供给，将“花钱养人办事”的模式转变为“花钱雇人办事”的模式，降低行政成本，提高公共产品和公共服务的质量。其次，将县级部门管理重心下移，积极探索通过将部分县级行政管理职能、经济社会管理权限、行政执法职能向乡镇延伸等有效方式，促进管理服务向农村延伸，进而探索将乡镇政府的工作部门变成县级政府相关职能部门的派出机构，真正建立城乡一体的管理体制。再次，适时进行村组合并和撤村建社区工作，并大力倡导农民成立农民协会和专业协会，保障农民的经营自主权，并按市场规律调整农业结构，解除对土地使用、农用生产资料、金融服务等不合理管制，从而不断强化农村、农民的自我管理和自我服务能力，逐步建立健全农村社会化服务体系和新型社区。
三、健全行政运行机制，推进行政管理体制的城乡一体化
根据中共十七大提出的“坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的方针，成都市按照决策、执行与监督相协调的要求，调整机构内部分工，相对集中行政决策、执行和监督的权力。这既有利于政府快速决策，又能减少行政机构之间条块分割造成的职能交叉、机构重叠和责权不明确的问题，还可以减少行政执行中扯皮推诿，从而建立健全权责明确、行为规范、执行有力、监督有效的运行机制，以进一步推进行政管理体制的城乡一体化，提高行政效率。[3]
（一）完善科学民主决策机制
一是完善决策程序，提高行政决策的科学性。各级政府制定涉及全局性、长远性和公众性利益的重大行政事项，都应依据法律、法规和国家政策的要求和规定的权限、程序进行决策。二是加强民主集中制，建立重大问题集体决策制度，加强沟通与协调，提高决策的科学性。三是加强参谋咨询和议事机构，完善行政决策专家咨询制度。四是建立重大决策事项调查制度、公示制度和听证制度，提高行政决策的群众参与度。
（二）实行行政决策与执行适当分开
实行行政决策与执行分开，既可以将一些单纯承担执行性职能的机构，改组为执行机构，也可以将政府部门中执行性职能分离出来，组建为执行机构，从而在体制上进一步规范行政行为。一方面使决策部门摆脱具体执行性事务，集中精力抓方针政策；另一方面让负责执行的机构只管照章办事，不承担政策调整职能，其运行都有明确的标准和程序，比如工商、税务、统计等一大批政府机构就可以逐步改组为执行机构。
（三）健全决策失误责任追究和赔偿制度
首先，按照“谁决策、谁负责”的原则，未经认真调研、充分论证、领导集体讨论，或者超越权限、违反程序作出的决策，或者集体决策失误造成重大损失的，要严肃追究决策人的行政过错责任。个人决策、个人负责；集体决策、集体负责，做到决策权与决策责任的统一。其次，要完善责任追究的程序、健全处罚体系，按照党纪、政纪、法律处罚等不同等级，并根据决策失误导致损失的程度和应负责任的大小，追究相应的责任。再次，在决策问责机制的基础上，还可以考虑进一步建立政府决策失误赔偿机制。
（四）完善协调机制
一是要明确各部门的职责权限，建立责任制，凡属本部门的事务均在内部协调解决，使各部门充分发挥作用；二是建立制度化的协调程序与规则，避免多头协调与重复协调；三是提供协调程序与规则，避免反复。
（五）推行政务公开工作机制
一方面，推行政务公开，方便群众办事和监督。要把政务公开作为各级政府施政的一项基本制度，扩大政务公开的范围和层次。另一方面，推行政务公开的法规化，完善政府信息发布制度。除法律规定的涉及国家机密和依法受到保护的办公内容外，应全部向社会公开。所有行政机关要为公众查阅政府可公开的信息提供便利条件，确保公共权力公开透明运行，加快建设阳光政府。
（六）强化行政监察机制
各级政府应当针对行政职权，建立健全由行政系统内部监督、专门机构监督、社会公众监督、新闻媒体监督等各方面相互结合、相互补充的监督体系，以提高政府的执行力和公信度。要通过监察和制裁，对不认真履行职责、无授权及越权的行为及时制止；对于职责权限不清的行为，建立相应的仲裁程序加以裁决；严格行政纪律，已决定的事情必须坚决执行，做到令行禁止。
（七）健全政府绩效评估机制
首先，从立法上确立绩效评估的地位和权威性，推进政府绩效评估的制度化和法制化，使评估工作有法可依、有章可循，把绩效评估纳入正常发展的轨道。其次，健全合理有效的绩效评估体系，培养多元化的评估主体，逐步实现同体评估与异体评估相结合、公民评估与专业组织评估相结合。再次，按照绩效导向的原则，加强配套制度建设，包括政务公开制度、财政预算制度、组织人事制度、公务员薪酬制度等等。
四、分类推进事业单位改革，完善统筹城乡发展的公共服务体系
成都市通过政府公共服务观念与体制的创新，大力培育发展第三部门，实现公共资源的优化配置，逐步推进政府公共服务的三个转向，即从“运动型服务”转向“制度型服务”，从“歧视性服务”转向“平等无差别服务”，从“单中心治理服务模式”转向“政府与社会合作的多中心治理服务模式”，最终实现政府公共服务的制度化、公共化、均等化和社会化，为整个社会提供基本而有保障的公共产品，使全体居民共享改革发展成果，构建统筹城乡发展的公共服务体系。
（一）积极推动事业单位分类改革，力争有新的突破
事业单位改革的基本思路是：确立科学化的总体布局、推行多样化的分类管理、实行制度化的总量控制。针对现有事业单位所具有的商业经营、公益服务、执法监督等三种不同功能，按照政企分开、事企分开的原则，进行“商业经营者归市场、执法监督者归政府、公益服务者保留”的分类改革。
具体步骤首先是按照政事分开、事企分离的原则，全面清理、规范事业单位机构、编制、职责；其次是研究制定事业单位分类标准和改革的配套政策；再次是在试点的基础上，积极稳妥推进事业单位分类改革，逐步构建公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的事业单位管理体制和运行机制。
（二）推进乡镇事业单位改革，提高农村公共服务水平
根据乡镇政府承担公益性职能的需要和改革的要求，规范事业机构设置、精简事业单位编制、确立事业单位的法人地位，特别是转换事业单位运行机制，逐步推行“以事定费，政府买单，合同管理，农民签单，考核兑现”的市场化运行模式，通过公开招标、委托代理等形式探索政府购买公益服务的新路子。⑥同时，要培育、发展农村社会中介服务组织和专业合作经济组织，充分发挥其在农村公益性服务工作中的作用。[4]
（三）培育和发展第三部门，壮大社会自我管理与自我服务的能力
各级党和政府领导机关首先需要变革观念，调整思维，将政府与第三部门组织两者之间的关系，由领导变为引导，由管理变为服务，由主从变为合作，由限制变为发展，以完善的法规、良好的政策、有效的监管、周到的服务，促进各类非政府组织在我国规范、健康和快速发展，使其为我国社会管理和公共服务的进步，为促进我国社会稳定和社会和谐发挥更大作用。[5]
总之，成都市要扎实做好统筹城乡综合配套改革试验区建设的各项工作，使自己成为统筹城乡科学发展的先行样板、区域协调发展的成功典范、构建和谐社会的示范窗口，并辐射和带动周边地区更好更快发展，为四川省和全国深化改革，实现科学发展与和谐发展发挥示范和带动作用，还面临着十分艰巨的改革任务，需要在今后一个较长时期里不断探索、继续深化与持久推进。
注释：
①中共成都市委政策研究室.成都市统筹城乡发展综合配套改革情况[Z]，2007-01-12.
②胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N].人民日报，2007-10-24.
③中共成都市委成都市政府.成都市加强城乡统筹、推进科学发展的情况[Z]，2007-01-15.
④四川省成都市人民政府.关于印发《扩大区（市）县管理权限目录》的通知[Z].成府发(2007)65号，2007-9-30.
⑤中共成都市委成都市人民政府.关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见[Z].成委发(2007)36号，2007-07-28.
⑥四川省人民政府.关于印发《关于进一步推动乡镇机构改革的意见》的通知[Z].川府发[2007]2号，2007-02-26.
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