政府管理创新视阈中的加拿大公共服务改革，本文主要内容关键词为：加拿大论文,公共服务论文,管理创新论文,政府论文,视阈中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来受到积极推动的加拿大公共服务改革，在很大程度上体现了多方面的政府管理创新，产生了显著的效果。当前，基于科学发展观与和谐社会理念的“服务型政府”已经成为我国政府管理创新的重要战略。但是，我国“服务型政府”的建设仍处于起步阶段，还存在着很多的问题与不足，主要表现在政府公共服务意识欠缺、组织结构混乱、服务机制不健全、服务能力较低以及公众满意度不高等方面。为此，极有必要在政府管理创新视阈中，学习、借鉴加拿大等国的经验，寻求相应的启示。
一、加拿大公共服务改革的历程
任何一个国家的某种优秀制度体系的建立与完善都不会只是一朝一夕之功，而必然是一个循序渐进、持续创新的过程。加拿大的公共服务改革也不例外。
由加拿大政府主导的公共服务改革始于20世纪70年代末。众所周知，源于对20世纪20至30年代世界经济危机反思而建立起的福利国家，到了70年代因为入不敷出、负担过重而导致财政危机，同时又面临着石油危机的冲击、全球化趋势的推动、国家自身管理机制亟待完善等问题，并由此引发了公民信任危机。凡此种种，促使西方各国不得不积极变革以求出路。于是，以“三E”(economy，efficieney and effectiveness)为目标的“新公共管理运动”(new public management，NPM)应运而生。加拿大联邦政府正是在这一情境下，着手进行了全面的包括公共服务在内的行政改革，向公民承诺提供更好的服务，在政府管理和公共服务中引入市场和竞争。虽然执政者的立场、政见多有不同，但自1984年以来，无论是穆罗尼政府、坎贝尔政府还是克里第安政府，在公共服务的改革方向与路径选择方面都是基本一致的，具备较好的连续性。这表现为多项旨在优化公共服务的创议的发起，主要包括：
*从1984年起的6年内，公共服务部门要达到精简15000人的目标。
*从1986年起开始实施一项名为“制定或购买”政策，意在鼓励公共服务实行竞争性供给。
*1988年成立加拿大管理发展中心(CCMD)，目的是为加拿大公共服务部门进行管理培训。
*1989年12月，公布了影响深远、规模宏大的《公共服务2000年创议》(PS2000)，其目的是通过授予公务员适当权力，来消除繁文缛节，以改善面向公众的公共服务。
*1991年，公布了《公共服务2000：加拿大公共服务的更新》白皮书，提出了在公共部门中注重业绩的改革方案。
*1993年，提出制定服务标准的创议，意在鼓励各个部及部门制定和出台一些服务标准。
*1993年6月，对中央政府体制进行持续激进的重组。重组以后，内阁的规模由35个减少到23个，一些部要么被合并，要么被废除。
*1995年2月， 引入一项新的预算管理系统，这使得对以前预算储备的使用变得相当严密。在这项系统管理下，所有新项目达到开发和原有项目的扩展所需资金，必须通过在各部内部财政预算范围内重新分配来解决。中央政府也要置于这套预算增加额核算系统之下。
*1995年6月，质量服务创议得到内阁批准，其目的是提高并测量客户满意程度。
*1996年枢密院秘书处提出一项名为La Releve的创议，目的在于解决加拿大公共服务中存在的所谓“静态危机”(quiet crisis)，这是由于多年来的精简和冻结、批评、不充足的新成员加入，以及有经验的公务员的草率离职所造成的结果。这项创议得到了各部的欢迎。
*1997年《对结果的处理》(Accounting for Results)(作者为1997年财政预算委员会主席)一书出版，这是第一次将各部的管理情况放在一起进行统一的评述。
在上述改革历程中，我们看到的是政府公共服务逐渐趋于社会化、合同化，以及公共管理的日益经济化、平等化，随之而来的是公共部门与私人部门更积极、紧密地竞争与联合，以及公共服务质量的大幅度提升。更有意义的是，政府显示出了十分主动、积极的态度，吸收、借鉴了来自企业、公司等私营部门的管理策略与管理手段，对公共服务的几乎所有环节都进行了不同程度的改革与创新。
二、加拿大公共服务改革的经验
阿米塔奇(A.Armitage)认为，西方福利制度主要包含下列价值观念：“(1)对个人的关心；(2)对人的信任；(3)对民主的信仰；(4)平等和公平；(5)社会公正；(6)共同体。”这一概括较为准确地表达了加拿大公共服务体系中所蕴涵的价值追求。由加拿大政府主导的公共服务改革在保障公共利益、提升公共服务水平等方面取得了令人瞩目的成就。在加拿大公共服务改革进程中，如下几个方面的经验尤其值得关注与借鉴。
(一)创立新的组织机制
政府组织机制的重新调整是推动政府改革最直接的手段。加拿大政府在主导公共服务改革的过程中，进行了多方面的组织机制创新，较具典型意义的有“任务小组”与“特别运作局”。
1.任务小组。
在实行层面，设计并组织于1988年的“任务小组”(task forces)可视为加拿大公共服务改革的第一步。任务小组共10个，每一个小组负责一个相应领域的改革报告设计，小组由副部长、副部长助理、司长、地区高级官员等构成。任务小组成员还负责把各自的部门如何变革、如何获得包括公务员意见在内的社会反馈等信息告知民众。每一个任务小组均需撰写详细报告，阐述其研究成果，为公共服务的未来发展提出建议。任务小组最终提出了300条建议，择其要者，可见于下表。
在任务小组的建议以及相关讨论的基础上，加拿大首相布赖恩·穆罗尼(Brian Mulroney)于1989年12月签发了有关改革计划的白皮书即《公共服务2000年创议》。该创议宣称，改革的目的是“革新加拿大的公共服务”，“使公共服务部门为走向21世纪的加拿大人提供最可能的服务”。枢密院办公室1990年的一份文件也指出，政府改革的目的是“使联邦政府公共服务部门成为顾客导向的组织……保证我们的组织安排、人员录用、任务分配、培训以及激励均向着为公众服务(Service to the Public)。”
2.特别运作机关。
加拿大政府在组织结构方面，采取“市场导向”的途径，设置“特别运作机关”(special operating agencies)执行特定的业务，并将其运作及管理与现行政府的各部门加以区分，其运作的特征如下。
(1)机关独立运作，但仍属于特定部门的一部分，接受相应首长的指挥。首长经过公开竞争程序产生，并签订契约以确定其任职期限，例如三年一任。
(2)机关履行特定的业务，并就运作方式、服务标准、预期绩效订定明确的计划，且就计划及运作绩效向所属部门提出报告。政府的业务可以依性质予以适度分化，同时将政府机关的组织也依业务性质的分工予以分化，不同性质的业务可由不同属性的机关来处理。
(3)机关业务以执行性、服务性为主，政策规划权责仍属于有关政府部门，特别运作机关则专门负责提供服务，达成产出目标。中央政府的主要工作，在于进行与公权力的行使有关的政策规划，执行性的业务则交由较弹性的特别机关来负责，以落实“导航政府”的理念。
(4)特别运作机关的设置并未经特别立法，其内部人员仍是政府公务员。不过各机关设置时，各项服务标准与产出已经在政府主持下明确制定，其运作成果都要根据事前协调并设定的服务标准来呈现，并定期向有关部门报告。
加拿大设置特别运作机关的用意，除了提升政府服务能力外，也希望在“市场导向”的弹性运作机制中减轻官僚体系的沉重用人负担，确保其管理环节的简洁明确。较成功的例子有“护照处”(Passport Office)、“加拿大训练与发展所”(Training and Development Canada)，以及“翻译局”(Translation Bureau)等。但是，政府必须先行评估并确定相关业务不能实行民营化之后，才能准许设置特别运作机关。此外，特别运作机关的设立，虽然其内部有类似政府分部的组织形式，但是管理方式则是基于明确的既定计划，与一般的循例式政府活动不同。
(二)建立绩效管理体系
在“新公共管理运动”的背景下，西方各国政府纷纷向企业学习，制订、执行明确的绩效标准，以优化行政过程、提升公共服务质量。典型的例子有英国1991年推动的“公民宪章”(Citizen’s Charter)，以及比利时1992年颁行的“公共服务使用者宪章”(Public Services User’s Charter)等。与英国、比利时等国一样，加拿大政府也十分注重绩效与服务标准的制订，同时十分强调提升政府对顾客的响应性。这主要体现在如下三个方面。
1.制订绩效管理标准。加拿大政府为各项公共服务的流程、做法等内容设定明确而清晰的服务标准，并予以公开，使民众可以了解政府提供服务的范围及程度，公务人员也可以借此知道本身的行为标准及模式，管理者则有明确的标准来考核公务人员的服务绩效。加拿大政府在2000年积极倡导“基于加拿大人民需求的成果取向”(results for Canadians)，强调政府各项运作的成效与结果，而非投入与行动。这一取向重新界定了公共服务的工作重点并改变了原有的效能评估标准。
2.提供网络服务机制。加拿大政府推动“政府上线”(government-on-line)的措施，要求所有联邦公务员必须能够与公众在网络上实现互动，从而在现行的面对面、电话交谈外，再增加另一项更及时、更丰富的沟通渠道。“上线”措施对政府原有服务体系也形成了深远的影响，特别是在工作流程、人力资源配置与管理方式上，实现了全方位的再造与更新。加拿大各级政府都将公共服务电子化作为建设服务型政府发展战略的重要组成部分，以“为公众提供无缝、集成、优质的服务”为根本目标，并且非常注重倾听和了解公众的具体需求，确保每个项目都是“有用的”，从而大大提高了行政效率。同时，由于所有部门都能够坚持“以用户为中心”而非“以本部门为中心”的原则，有助于跨部门之间的沟通与协调，使得各部门的认识和做法更加容易达成一致。在相关项目建成投入使用后，政府部门还会委托第三方评估机构对公众满意度进行民意调查，以此检验项目建设的绩效，并推动项目的持续改进。
3.实施旨在改善服务的组织变革。加拿大联邦政府实行计划预算制度，将政府开支与政府产出挂钩，并且加强计划性，各部门项目由预算委员会根据优先项目和计划委员会所制定的政策进行评估，将各种资源合理地分配到各个部门。这种“自上而下”的方式能有效防止“自下而上”的方式所不可避免的重复建设问题。加拿大《公共服务2000年创议》的核心在于司级组织的改革，主要是使司级组织有较多的授权，更好地改善服务。例如，卫生和福利司“收入保障项目设计经营战略”提出，应当以最好的方式提供四个方面的卓越。一是保证津贴提供服务，“我们必须为正确的顾客、在正确的地址及时地提供正确数量的正确的救济。我们必须保证900万顾客中每一个顾客在每一年的每一个月都能够收到救济”；二是保证顾客服务的供给，“我们的目标是准确、有效、礼貌地提供只要一个电话、一个停留就能获得的服务(从一个办公室就能够处理所有顾客的收入需要)”；三是保证为顾客提供联系方便，“我们必须保证我们拥有资源、工具和规划，保证每一个顾客当他或者她需要我们时就能够联系上我们”；第四，为了保证上述三个方面的卓越，还要提供卓越的管理支持。
(三)整合政府公共服务职能
加拿大实行联邦制，不同层级政府通常仅负责与民众互动的特定领域。但是对服务工作的重视，促成各政府机关间建立起更多的合作关系，使公众在接受服务时不会有政府部门各自为政的感受。加拿大政府采取的做法包括缩减政府部门数目、建立跨部门的功能整合机制等。
加拿大政府于1993年将内阁及各部大约40个机关减并至24个，当时许多负责提供卫生服务和财务支持的机关便与失业服务机关合并，产生了一个新的机关，即“人力资源部”(Department of Human Resource)，这一举措整合了不同部门与功能，并建构其间明确的关系结构，从而使所有单位均能朝相同的政策目标努力。直到今天，人力资源部仍是加拿大行政体系中，管理工作最具挑战性的单位。1994年自由党实施的“调整政府机构，削减人员”的方案也是整合政府公共服务职能的一个尝试。从该方案实施到1998年，联邦政府机构由32个缩减为23个，公务员由24万人减少到8.3万人。其最直接的效果是使政府的财政赤字大幅降低，政府工作效率明显提高。
此外，加拿大还有其他类型的跨部门功能整合机制，如内阁针对社会与经济问题所成立的决策委员会、以及专门设立的审计机构等，它们对于公共服务职能的完善，发挥着十分重要的作用。如《加拿大审计长法》第10条规定，“审计长在任何时候发现公共资金被任何人不当持有时，应当立即报告财政委员会主席。”第12条规定，“审计长可以将检查中发现的问题，通知加拿大公共服务部门的有关官员和雇员，特别提请从事财政委员会业务的官员和雇员的注意。”
在整合公共服务职能的过程中，加拿大政府尽可能地集中和协调承担多种职能的人员，建立一体化、多功能、无间隙的全套服务体系，使公民从办事“迷宫”中迅速找到“捷径”。例如，过去失业者须先到“联邦失业处”(Federal Unemployment Office)申请失业补助，如果想要在支领失业补助前先办理贷款，则还要与地方政府社会扶助处(Social Assistance Local Government Office)接洽，之后失业者还要向省级政府组织报到，以接受某些就业训练。而现在，加拿大联邦政府已经与各级政府建立伙伴合作关系，并在地方设置了“服务中心”(Service Centres)，使所有失业案件均能得以集中办理。
(四)革新公务激励系统
在公共服务改革进程中，加拿大政府十分注重对公务人员的薪酬、甄选及晋升等激励机制加以革新与完善，相关举措主要有两项：
1.实施注重激励的绩效薪酬制度。20世纪90年代中期，加拿大行政人员开始施行“绩效报酬”(performance pay)以及在基本报酬内附加风险报酬(pay at risk)两项制度。对高层行政人员来说，绩效报酬占有相当大的比重(最多可达报酬总额的25％)；而在基层，所占比例最高也可达15％。引进绩效薪酬制使公共部门与私营部门在激励方式上较为一致，也更容易促进公共服务的“绩效导向”，在降低行政成本的基础上提升公共服务的质量。
2.实行以能力为依据的甄选及升迁制度。在公共服务改革进程中，加拿大政府逐步将偏重“资历”的晋升标准改为以“能力”为依据，实施核心行政人员的人才培育计划，提供机关中层行政人员接受主管能力培育训练的机会，并经由严谨的筛选程序，决定申请者能否成为“核心行政人员”接受培训。纳入培育计划之人员经过一定的学习过程与工作指派后，当相关职位空缺时，即可获得快速的任命。这一制度同时建立了高级人才培育、储备制度，以及弹性任用机制，十分符合私营部门人力资源管理所强调的能力导向及弹性原则，同时也为保持和提升公共服务水平提供了根本保障。
三、加拿大公共服务改革的启示
显然，加拿大公共服务体系的完善在很大程度上源于政府管理的创新。这里所说的政府管理创新，是指政府以主动、积极的态势对由于行政任务、行政环境的变化引起的行政职能、行政方式、行政法规、行政体制等方面所作的深刻变革。因此，取政府管理创新视阈，从加拿大公共服务改革的历程与经验中寻求对我国的启示，是十分有意义的。联系我国现实，可得到如下几个层面的启示。
(一)在观念层面，必须强化政府的公共服务意识
“以顾客(公众)需求为导向”是加拿大政府施行公共服务改革最重要的指南，这一导向也体现在改革的每一步骤、每一细节中。对我国而言，当前最关键的问题是实现从管制型政府向服务型政府的转变。这就要求在观念层面，时刻不忘“以民为本”、深入了解公众需求、把“公共服务”放在一个更加突出的位置。
(二)在组织层面，应当注重公共服务部门的功能整合
加拿大政府通过设立新的机构、整合公共服务职能等措施，并吸收私人部门的先进经验，引入“市场化”策略，较有效地在弹性自主的组织变革中提升了公共服务水平。对我国来说，随着社会主义市场经济的不断完善，政府职能和结构也要相应随之调整，以确保公共服务越来越重要的地位。对中国来说，政府管理创新的价值取向应该是提供更多的公共服务，使更为广泛的社会群体受益。因此必须解决公共资源的缺乏、政府能力的有限等困难，前瞻性地纠正公共服务部门“缺位”、“失位”的现象。为此，应当吸取加拿大设立任务小组、成立特别运作机构等经验，针对当前的社会现状与社会问题，实行更有自主性、更富弹性的组织变革，以优化行政资源、降低行政成本、提高行政效率，从而确立职责更明晰、功能更强大、绩效更高的组织机构定位，真正提升公共服务水平。
(三)在制度层面，应当建立合理的绩效管理体系
加拿大公共部门建立了一系列行之有效的绩效指标，并积极尝试以此为根据对整个公共服务系统进行评价、激励与监督。我国政府部门长期以来的一大积弊即在于缺乏科学民主、明确可行的行政考核方法，从而直接或间接导致公共服务部门及其成员经常面临评价不公、激励不足、监督不力的尴尬局面。因此，极有必要在更深入、细致的层面引入并建立“绩效管理”的观念与相关制度，以更为周密、合理的制度确保公共服务人员在薪酬、选拔、晋升等过程中能够得到良性、持久的激励，从而让公众更大可能地享受更优质的服务。同时，还应注意加拿大《公共服务2000年创议》等计划中对改革的开放性和高参与度的强调。实际上，更多的公共服务人员甚至公众参与改革计划所涉及的工作，将有利于更好的沟通、协调，并将促进绩效管理体系的持续完善。
(四)在操作层面，必须加强公共服务能力建设
从“自下而上”的改革计划的制订，到对“可实行性”的强调，加拿大政府极其重视操作层面上的公共服务能力建设，并且始终坚持公共服务提供的经济、效率、效益与公平标准。加拿大的电子政务即是其公共能力建设的重要典范。我国的政府管理创新与公共服务改革时常陷入“形式化”的困境，症状是观念、组织、制度层面看来已颇为完善，然而一落到实处，就疑难重重、收效微小，如我国电子政务建设的不足就恰与加拿大形成鲜明对照。为此，我国在进行公共服务改革时，就尤其有必要切实从操作层面、从一线的公共服务行为入手，创立、选择相应的工具、做法或路径。加拿大的电子政务十分值得学习。必须明确的是，在政府管理中应用网络技术，不是简单地将政府机关的现有业务流程电子化或网络化，也不是重复建设、政出多门地建立千人一面、内容单调的政府网站，使之成为既不中看又不中用的摆设，而是按照信息化建设的要求，在合理划定部门职责权限的基础上，对传统的业务流程进行梳理、规范和再造。这一过程将大大推动政府管理程序的规范化和运行机制的优化，有利于打造廉洁、高效、透明的政府，并且将大幅度地提高公共服务能力。
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