我国公共投资制度变迁的路径依赖，本文主要内容关键词为：路径论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共投资是提供公共物品、满足社会公共需求而进行的投资，由于在公共物品领域存在着“市场失灵”，因而公共投资主要由政府来承担。我国公共投资的概念是20世纪90年代形成的。由于对制度变迁路径的依赖，我国公共投资在管理制度上受传统的高度集中的投资体制的影响，并由此影响到公共投资效率的提高。研究我国公共投资制度变迁的路径依赖，可以根据制度变迁的特点探索我国投资体制改革的方向，使改革的过程更加合理。
一、我国公共投资的制度变迁
建国初期，我国学习前苏联经验，建立了高度集中的投资体制，几乎所有的投资都来自于政府，没有政府投资和民间投资的区别。改革开放后，尤其是20世纪90年代以来，多元化投资主体在中国形成，政府认识到企业才是市场的基本投资主体，而政府应逐渐从竞争性行业退出，只从事提供公共物品的投资，我国才有了公共投资的概念。由此可见，我国公共投资的制度变迁过程，其实是以政府为主体的投资体制逐渐转向公共投资管理体制的过程，其制度变迁经历了高度集中的投资体制、投资体制改革和政府公共投资管理这样几个阶段。
1.高度集中的投资体制阶段(1949年—1978年)
经过建国初期的国民经济恢复，国有经济在我国投资中迅速占据了重要地位。第一个五年计划期间，借鉴前苏联经验，也为了集中有限的财力，我国在经济管理和投资管理方面建立了一整套集中统一的管理体系，高度集中的投资体制也基本形成。
高度集中的投资体制建成以后就与我国计划经济体制紧紧地融合在一起，虽然随着政治经济的波动，投资体制也曾有过调整，但在改革开放之前基本上没有本质的变化。“大跃进”时期，国家扩大了地方和企业的投资权限，但投资管理权限失控，导致投资规模严重膨胀。1961年开始，中央政府又收回下放给地方的投资管理权限。“文革”时期，投资体制相应变得混乱。在地方没有相应建立必要的管理制度的情况下，投资计划审批权再度下放给地方。1977年—1978年的“拨乱反正”时期，在投资领域展开了以清理基建财务、严格投资计划管理、加强项目的经济核算和拨款监督、强化建设程序为重点的基建投资整顿工作，投资体制重新回到高度集中管理的状态。
2.投资体制改革阶段(1979年—2003年)
1978年，党的十一届三中全会召开，中国经济体制改革及其投资体制改革正式启动。投资体制改革是以提高政府投资建设的效益为目标开始的，1979年在基本建设领域进行“拨改贷”试点；1980年扩大了施工企业的自主权，实行利润留成制度；1981年在国营企业试行经济责任制；1982年试行工程招投标制度。通过逐步引入市场机制，以加强投资责任约束机制。
1985年，中国经济体制从农村到城市进入全面改革阶段。投资体制改革也进一步深化与完善，投资管理逐步实现简政放权和决策科学化。1988年，《关于投资管理体制的近期改革方案》在进一步下放投资决策权、充分发挥市场和竞争机制等方面提出了改革思路。
1993年，我国投资体制改革进一步深化，《关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》确立了我国经济体制向社会主义市场经济体制的转变。在改进投资管理体制方面，把投资项目分为公益性、基础性和竞争性三类。公益性项目由中央和地方政府投资建设；基础性项目以政府投资为主，广泛吸引企业和外资参与投资；竞争性项目由企业投资建设。2003年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指明深化投资体制改革的方向，基本明确了政府投资的范围和机制。
3.政府公共投资管理阶段(2004年以来)
改革开放以来，对投资体制进行的一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，在我国初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高。为此，2004年国务院发布了《关于投资体制改革的决定》(下称《决定》)，进一步深化了投资体制改革，并在我国初步形成公共投资管理的理念。
2004年《决定》与以往改革的最大不同是界定了政府投资的范围。以往的投资体制改革往往包括四个方面的内容，一是关于投资的宏观调控；二是关于项目决策的权限；三是关于资金来源和运用；四是关于完善项目建设过程。可见，以往改革调控的对象几乎包括所有的社会投资，而随着我国社会主义市场经济的发展，社会投资已经多元化，政府已不可能直接调控民间投资。《决定》则比较清楚地划分了政府投资的范围，将投资管理分为以政府为主体的公共投资和以企业为主体的民间投资。由此可见，新的投资体制是由政府控制的公共投资和政府引导的民间投资共同组成。
二、新制度经济学对制度变迁的解释
新制度经济学认为，制度变迁是一个制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替过程[1]，制度变迁的条件是制度稳定性、环境变动性和不确定性、以及对利益极大化的追求[2]。制度的稳定性使人们能形成对未来的稳定预期，减少经济活动中的不确定性。但制度的稳定性也使其不能根据环境的变化和社会的需要自行变更，而是要求人们采取行动，改变或打破旧的稳定性，建立新的稳定性。环境的变动和不确定性会使稳定的原来适宜的制度变得不再合适，阻碍社会发展，从而需要变更。新制度经济学认为利益极大化是制度变迁的动机，在人们追逐利润的动机下，旧的制度会因为阻碍利润的实现而成为改变的对象。应该说这一因素在“诱致性制度变迁”中是主要动机，但在“强制性制度变迁”中则未必是主要动机。拉坦认为，制度变迁可能是由对与经济增长相联系的更为有效的制度绩效的需求所引致的，即制度变迁是诱致性的[3]。诱致性制度变迁是一些因素的变化引起制度的自发变更。林毅夫提出强制性制度变迁的概念[4]，认为强制性制度变迁是由政府命令和法律引入及实行。政府强制性改变制度显然不仅仅是以追逐利润为动机，而是以自己的经济或政治目标为动机。我国的投资体制改革不是由市场或基层自发要求改变的，是政府认识到原有体制已经无效率而强制性地改变原有体制。
新制度经济学认为制度变迁存在路径依赖，认为一种制度一旦被采用(即使在外部偶然事件下)便会沿着一定的路径发展演进，而且先入为主，很难为其他潜在的甚至更优的制度所取代。路径依赖类似于物理中的惯性，一旦制度进入某一路径就可能对这一路径产生依赖，当制度被锁定到一个均衡点上，无论这一制度是否有效率，都很难从该路径中摆脱出来。
杨瑞龙(1998)[5]认为我国制度变迁会经过三个阶段，并提出变迁的三种方式：“自上而下”的供给主导型制度变迁、“自下而上”的诱致性制度变迁和中间扩散型制度变迁。其中“自上而下”的供给主导型制度变迁和林毅夫提出的强制性制度变迁的概念相似，中间扩散型制度变迁是指当利益独立的地方政府成为沟通权力中心的制度供给意愿与微观主体的制度创新需求的中介环节时，就有可能突破权力中心设置的制度创新进入壁垒从而使权力中心的垄断租金最大化与保护有效率的产权结构之间达成一致。他由此推断，一个中央集权型计划经济的国家有可能成功地向市场经济体制渐进过渡的现实路径是：改革之初的供给主导型制度变迁方式逐步向中间扩散型制度变迁方式转变，并随着排他性产权的逐步确立，最终过渡到与市场经济内在要求相一致的需求诱致型制度变迁方式，从而完成体制模式的转变。
三、我国投资体制制度变迁的路径分析
我国高度集中的投资体制在建国初形成，这在当时被证明是最优的、有效的，但也因此被锁定到一种均衡状态，从而形成路径依赖。由于制度的稳定性，高度集中的投资体制不能适时调节以适应环境的变化。改革开放实现了制度创新，也开始了制度变迁，强制性的制度变迁使我国投资体制逐渐多元化，逐渐摆脱投资体制制度变迁的路径依赖。图1表示了我国投资体制的制度变迁路径。
图1 我国投资体制的制度变迁路径
1.特定环境下的制度选择。建国初，刚刚经历抗日战争和解放战争的中国国力空虚，恢复国民经济是当时政府的第一要务。国民经济的恢复需要一个集中统一的经济管理体系，“高度集中”也就成为投资体制的必然选择，因为一方面高度集中可以集中国家财力，做国家最需要做的事情；另一方面，苏联是社会主义建设的先行者，以苏联为模式是我国建国初期投资体制很自然的选择。高度集中的投资体制相对于旧中国来说是制度的创新，为我国“一五”建设发挥了相当重要的作用。事实证明，高度集中的投资体制在当时是有效的，被理所当然的接受下来，从而也形成了对高度集中投资体制的路径依赖。
2.制度锁定，陷入路径依赖。经济的快速恢复使高度集中的投资体制得到认可，后来虽然在“大跃进”和“文革”时期出现了权力下放等制度变化，但由于制度变更的条件并不成熟，其变化的方向也根本不适合当时国情，所以这一制度变化并不能改变高度集中投资体制的路径。相反，这样的反复使高度集中的管理体制更加成熟，并且实现了制度均衡。投资体制被锁定在高度集中的制度中，并出现路径依赖——即使进行变更，也仍然是高度集中的。随着经济形势和社会因素的变化，投资权力的高度集中使微观经济主体失去了活力，经济效率低下，人民生活水平得不到提高。此时制度已经僵滞，虽有制度变迁的要求，但因为路径依赖，诱致性制度变迁基本上没有条件发生。
3.强制性制度变迁，改变路径。当政府的政治重心由阶级斗争转向经济建设后，政府的目标相应也转变为提高人民生活水平。原有制度陷入僵滞后，几乎不能再给经济带来活力，只有通过制度创新才能带来利益格局的变化，从而调动微观经济主体的积极性，强制性制度变迁便被用来改变制度变迁的发生正在于有着巨大的预期收益，而变迁的成本相对不大。成本不大的原因在于：“十年动乱”使人们有了变更原有制度的预期，比较容易接受新制度，对旧制度的变更成本较小；政府推动的制度创新是中央政府放弃一部分利益，其他主体获得利益，这样的制度创新成为经济发展的推动因素，新制度的推行成本较小。所以，我国1979年的强制性制度变迁是在政府目标改变后，顺应社会需求而进行的，因而也是成功的。
4.形成多元化投资体制。我国制度变迁的根本目标是提高人民的生活水平，并不是改变高度集中的经济体制。但随着改革的深入，制度制定者发现正是高度集中的经济体制阻碍了微观主体劳动积极性的提高，因此高度集中的经济体制便成为制度创新的目标，制度变迁进一步发展，多元化投资体制逐渐形成。强制性制度变迁使原有的制度均衡被打破，利益的分配也发生了变化，地方政府和微观经济主体有了更多的获利机会。为了追逐利润，地方政府和微观经济主体会对自己所处的正式的、非正式的制度安排提出调整要求，实现微观上诱致性的制度变迁，微观经济主体逐渐成为制度变迁的主要力量，多元化的投资体制因此形成。
四、我国公共投资体制的路径依赖
经过50多年的制度发展，我国公共投资理念逐渐形成，并且投资体制也正逐渐形成由公共投资体制和民间投资体制组成的多元化投资体制。但公共投资体制仍然对高度集中的投资体制存在路径依赖，并且会影响公共投资的效率。
我国投资体制制度变迁出现的最大变化，是政府不再直接管理竞争性的投资，并对政府投资提出了公共投资的理念。所以，公共投资体制其实是多年来以政府为主体的投资体制的延续。“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”[6]，我国公共投资体制仍然受到高度集中的管理体制的路径影响，具体表现在：第一，在投融资上，虽然扩大了地方政府和部门行政事业单位的投资自主权，但融资权力仍由中央政府集中；第二，投资决策权力集中于政府部门，运用公共选择手段不足，对社会公共需求考虑不足；第三，投资效果的评审权力集中于政府部门，社会成员影响投资效果的能力有限。这些路径依赖使政府部门愿意掌握集中的权力，从而使社会成员对公共投资的参与度不够，公共投资未必能有效反映社会公共需求，从而造成投资效率的损失。
按照杨瑞龙的“三阶段”理论，在中间扩散型向需求诱致型制度变迁方式的转变过程中，中央政府和地方政府将逐步从竞争性投资领域退出，转向主要从事非竞争性的投资活动[7]，最终过渡到需求诱致型制度变迁方式，与市场经济内在要求相一致。按照这一路径，经过政府部门与社会成员的博弈，我国公共投资体制最终会过渡到诱致性制度变迁方式。在诱致性制度变迁中，不仅政府，社会成员也会成为制度变迁的重要参与者。社会成员的参与程度加大，能够逐渐改变投资决策、效果评审集中于政府的现状，从而摆脱高度集中的路径依赖，使公共投资能够更好地满足社会公共需求。
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