国有控股公司的特证、权能及运作方式——以深圳特区国有控股公司的组建和发展为例，本文主要内容关键词为：深圳特区论文,权能论文,公司论文,为例论文,运作方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
组建国有控股公司是当前我国经济生活中的热点问题，但对国有控股公司的特征、权能及运作方式的认识，无论理论界还是实际部门都存在着很大分歧。本文将以深圳特区国有控股公司的组建和发展为例，就这些问题谈谈我们的看法。
一、国有控股公司的含义及基本特征
控股公司，英文是holding company，日文是持株会社。 对控股公司的定义，尽管众说纷纭，但基本看法是一致的。英国的《简明不列颠百科全书》认为，控股公司是“持有其它公司的控股份额，能以最少的投资控制几家公司的企业组织，它可以作为单纯的持股公司单独存在，也可以兼营本身原有业务。”日本的《大月经济学辞典》认为控股公司是以资本集中、积累为基础，利用股份公司制度，通过对其它公司持股和参加经营，从而支配、管理一群公司的公司。控股公司的着眼点不是生产、流通、金融等一般业务，而是着眼于资本集团全体的资本增值；控股公司的总体形态受历史、法律的制约，在不同国家、不同时期有所不同。对控股公司的理解是与对企业集团的理解联系在一起的，因为任何一家公司都可能持有另一家公司的控制性的股份；而人们通常只称控制了一组公司的公司为控股公司，这组公司与控股公司组成所谓企业集团。控股公司是这组公司的公司或者说核心的企业。
典型的控股公司，通常是些巨型企业，如美国的CM、AT＆T、 时代——华纳，花旗等；日本的丰田、松下、三菱、野村；英国的BP、卡纳门；法国的雪铁龙、道达尔；德国的西门子、大众、巴斯夫等。
控股公司又被分为纯粹控股公司（Pure Holding Company）和混合控股公司（Mixed Holding Company）， 前者设立的唯一目的是为了掌握子公司的股份，它本身不从事直接的生产经营活动，而只是通过股权经营来实现资产的保值与增值，仅靠持股获益和控制。后者除了控制子公司的活动外，还进行直接的营业活动，其参股、控股往往更多地是出于自身营业活动（如多角化经营、跨地区以至跨国经营等）的需要。对大多数公司来说，这种分类只是根据经营战略、业务特点及公司资源的一种组织选择。但在某些国家和场合，这种选择是制度约束的结果。如日本禁止设立纯粹控股公司，因此日本的公司即使实质上是纯粹控股公司，也要安排些经营业务以规避有关规定；而美国法律不禁止设立纯粹控股公司，大银行就通过银行控股公司在各洲设立银行子公司的办法，规避美国禁止银行跨洲设立分支机构的规定。
控股公司是国外通常采用的一种产权经营组织，除私营部门的控股公司外，相当一部分国家的国有企业的集团组合也采用控股公司的形式。国有控股公司不同于一般私人资本的控股公司，它由国家专门立法设立，主要由国家出资，即使国有股份低于50%，根据法律国家也能有特殊的权利，公司往往与国家政策有关。
我国对国有控股公司的基本理解与国外的理解是一致的，国有控股公司，简单地讲就是国家授权和批准，对授权范围内的国有资产行使出资者权利，主要以控股方式进行资本经营活动，介于政府与一般生产经营性企业之间的特殊企业法人。国有控股公司的特征可概括为：
1.国有控股公司是经授权批准投立。它必须在被授予出资者所有权并经过一定程度审批后才与被授权企业建立母子产权关系。
2.具有相当的经济规模。国有控股公司不同于一般的公司，它是一个企业集合体，是一般公司发展到相当规模的结果。因为一家公司要对其它公司形成控股关系，必须拥有相当的实力，国有控股公司组建后，也就必然要形成比单个公司更强的经济实体。
3.国有控股公司与被控股的子公司之间在法律形式上都是彼此独立的，并以资本的结合为基础而采用董事兼任制。
4.以产权为纽带把子公司密切联系起来。国有控股公司不同于一般直接从事商品生产的企业，也不是简单的产品协作关系或企业间的合作关系，而主要通过控股的形式，以股权关系为基础从事资本经营和产权运作或以参股、控股或相互持股等形式去推动该集团的商品经营。
5.国有控股公司是一个整体。尽管国有控股公司的母公司和子公司均为独立的法人实体，各自独立承担民事责任，享有民事权利。但事实上，由于母公司掌握了子公司的控股权，子公司的重大决策基本上由控制子公司的母公司决定，所以子公司的行为势必体现母公司的意志，并受其规范。
6.实行多元化经营。国有控股公司财力雄厚，为了保证国有资产增值，减少市场风险，普遍采用多元化经营战略，进入市场经济的多种领域，产品注重系列化和多元化，因而竞争能力较强。
7.具有相当强的筹融资能力。国有控股公司必须具有相当强的筹融资能力和控制内部资金能力，这样才能形成统一集中的财力和信贷，有能力调整内部结构，支持重点企业、重点产业和产品的发展，并通过资金的再投入与滚动运作，加速公司发展。
二、国有控股公司的产生和变迁
国有资产的核心是国有企业，无论是市场经济国家还是计划经济国家，都存在国家直接拥有甚至直接经营企业的现象，其中的差别在于国有企业在整个国民经济中的地位与比重，国有企业的治理结构和国有资产的管理体制。
作为国有资产的一种组织形式，国有控股公司是在“二战”以后特别是20世纪60年代以后才普遍出现的。在此之前国有企业主要有两种类型：一种是直接为社会提供某类商品或劳务的国有企业，如铁路、电力、煤炭、石油、邮电以及某些制造业行业中的国家独资、控股或参股企业；另一种直接为社会提供金融业服务的国有企业，如国家独资、控股或参股的商业银行、保险公司、投资公司等。那么，为什么会普遍出现国有控股公司这种国有企业组织形式，而且国有控股公司出现以后，便成为国有资产管理体制的一个重要组织层次呢？主要原因有三：一是“二战”以后国际市场竞争日趋激烈和落后国家一度积极发展国有经济，随着国有经济规模的扩大，特别是竞争行业领域中国有企业数量的增加，使得政府如何有效管理国有企业成为一个极为重要的现实问题，国有控股公司适应这一现实需要应运而生。二是现代公司制的发展和完善。现代工业公司起源于19世纪80年代的大规模生产和大规模销售的结合，“二战”以后公司制在西方国家得到进一步发展，并成为普遍的形式。国有控股公司的组建，正是在现代公司制度的基础上，直接干预社会经济活动的结果，这是一方面。另一方面，也正是因为战后许多国家都倾向于尽可能依据《公司法》来建立国有企业，规范国有企业的经营行为，才使得一部分大中型国有企业获得较为宽松的经营环境，通过企业集团化经营逐步转变为国有控股公司。三是战后各国积极探索国有资产管理体制。随着战后许多国家国有经济规模的扩大，如何完善国有资产管理体制以解决企业效益低、财政负担沉重的问题也越来越突出，在这方面，各国作了许多探索，特别以国有控股公司方式重组国家资产以加速国内竞争实力形成的改革措施，备受各国政府的重视。
国有控股公司的普遍出现，是世界范围内国有资产管理体制的一次新的变革。一方面，它使原来国家与国有企业之间单一层次的产权关系变为多层次的产权关系，在国有经济系统中，形成了一个从政府到母公司、子公司、孙公司等多层次、宝塔形的产权结构组织体系，另一方面，它促进了国有经济和非国有经济在企业一级组织层次上的相互融合、相互渗透，形成了多元投资主体并存的国有企业经营格局，这种产权结构的变革是战后各国混合经济进一步发展和演变的结果，同时，它又导致政府国有产权管理观念、组织、制度、方式、素质、环境等方面一系列的变革，促进了与现代市场经济相适应的国有资产管理新体制的形成。
在我国，组建国有控股公司的目的与西方国家有很大的不同。经过多年的探索，国有企业改革，已进入制度创新的攻坚阶段，由产权制度改革入手已成为从整体上搞活国有经济无法回避的选择。
从政府层面讲，政府是国有资产所有者代表，因此，必须将总体的所有者出资权从其他政府部门和机构分离出来，由专门的政府机构去行使出资者所有权，但这个专门部门又不直接去管企业。如果在政府与企业之间设置一个专门的国有资本经营机构，由政府授权它代表国家拥有一定范围内企业的国有资产所有权，使其通过控股或参股进行资本经营和产权运作，这样便在政府和企业间设置一道“隔离带”，有利于推进政企分开和政资分开。
从企业层面分析，一方面经过几年放权让利式的改革，企业经营自主权并没有真正落实，相反却出现了所谓“内部人控制”问题，这使我们认识到，如果所有者缺位，企业难以真正自主经营、自负盈亏、自我约束、自我积累、自我发展。因此，进行产权改革，确定国家投资主体势在必行。另一方面，在国际市场竞争中，跨国公司的地位和作用日益突出。为迎接挑战，一些优势企业急于发展、扩大，以形成规模效益。通过产权纽带促进生产集中和联系，形成大规模的企业集团，作为参与国际竞争的代表队，这是竞争时代的要求。由于上述原因，我国也客观上提出组建和发展国有控股公司的问题。
1987年深圳特区成立了全国第一家国有控股公司——深圳市投资管理公司，1992 年9 月成立了在市政府领导下的国有资产管理委员会， 1996年经过调整，组建了三家国有控股公司，即深圳市投资管理公司、深圳市建设投资控股公司、深圳市商贸投资控股公司。目前已形成了国有资产管理委员会——国有控股公司——企业三个层次国有资产管理体制，这种体制的架构如图1所示。
图1 深圳国有资产管理体制架构
第一个层次，由政府建立国有资产管理委员会，作为政府本级国有资产专门管理和监督机构，实现政府宏观经济管理职能和国有资产管理职能相分离。
第二个层次，建立若干个国有控股公司，代表政府对国有资产参股或控股企业行使股东权力，实现国有资产管理和国有资产经营相分离。
第三个层次，国有企业或其参股控股企业，依法经营国有资产，建立资产经营责任制，实现出资者所有权和法人财产权相分离。
国有控股公司直接承担着国有资产保值增值的责任。首先，这是由这种公司的性质和职能决定的。国有控股公司是受政府委托，以所有者身份进行资本经营和产权运作的组织。两者之间的关系是委托代理的关系，是信用委托人和商务代理人的关系。国有控股公司作为商务代理人，以资产所有者代理身份进行投资，是一种经济行为和经济活动，因而公司的性质是经济组织，不是政府行政机构。作为经济组织，应是法人实体，以法人资格对资产投资后果负责。它作为资产所有者代理人，以出资者身份，把国有资产作为资本进行投资运营，投资的目的是使资本价值增值，因而承担国有资产保值增值责任具有可行性。它具备承担责任的必要条件：一是投资具有选择性。控股公司按照市场行情和国家产业政策进行投资选择，能够优化资源配置，提高投资效率和效益。二是资本具有可流动性。国有资产作为资本按照有利于资本价值增值的原则进行投资入股，还可以通过股票上市或产权交易中心转让，向效益好的部门和企业流动。三是承担国家社会目标的投资具有补偿性。国有控股公司承担社会目标的投资，国家要对投资者的相应的政策定额补贴的政策优惠。
为使国有控股公司履行保值增值责任，要建立强有力的责任约束机制。国有控股公司作为资本运营的经济组织同样要按照公司法来构建。公司建立董事会、监事会，选聘经理层人员。实行权能分立，互相制约的制衡机制和有序的管理制度。董事会是决策机构，经理层人员是负责经常性经营的执行机构。对董事会的决策，可施行重大决策失误赔偿制度，使决策权利和责任义务相对称。对于经理层人员，可借鉴西方市场经济国家的惯例，实行年薪制。经理人员的工资同他的经营业绩挂钩，年薪包括基薪和风险收入。如果公司由于投资经营不善、工作失误而造成投资经营亏损，则经理人员不仅不能获得风险收入，而且还要对基薪按一定比例扣减，这是一种财产约束机制。以往对失职人员的处理一般为行政处分或解聘处分，约束效力不大。只有触动个人收入和财产，才会发挥约束机制的效力。所以，国有控股公司只有建立经济责任制，形成财产约束机制，使决策层和经理层人员同公司同呼吸、共命运，才能把承担国有资产保值增值的责任真正落到实处。
三、国有控股公司的权能及运作方式
国有控股公司权能主要有三项：一是选择经营管理者；二是参与重大决策；三是收益与投资。对所投资企业的管理与监督，即控股公司与所投资企业的关系问题，也是人们关心的问题。
经济体制改革的重要原则是尽可能弱化政府部门的行政干预以使企业更适应市场经济规律。将控股公司定性为企业，即从根本上剥夺了控股公司的政府职能和行政权力，控股公司和所投资企业的关系是平等法人之间的关系， 不存在领导与被领导的关系， 是母子公司（MotherDaughter Company）的关系，作为子公司的股东，控股公司既要保证有效的产权约束，行使出资者的权利，使子公司的经营行为不致损害出资者的利益，又要尊重子公司的独立性，确立其法人财产权。一般来讲，应根据占子公司的股权比例派员参加公司的董事会和监事会，如所投资企业是独资企业或全资子公司，其董事会和监事会将由控股公司负责设立。如子公司是股份有限公司，控股公司只能按照《公司法》的规定派员参加股东大会并提出本公司的董事候选人。对子公司的管理一般通过董事会进行，对子公司的监督一般通过监事会进行。控股公司应向子公司派出专职监事，密切注意经营者的行为，防止经营者通过各种方式侵蚀国有资产权益。
控股公司成立之后有两项重大任务：一是按照现代企业制度的要求将所投资企业逐步改造成为公司制企业，二是优化所投资企业的资产质量，二者相辅相成。对无发展前途、效益不好、管理水平较差的企业进行改组或拍卖。对资不抵债的企业进行破产清算。对效益较好、管理水平较高的企业可将其改组为股份有限公司，将一部分股份转给社会公众和内部职工，收回的资金一是向资本金不足的企业注入资本金，解决其负债比例过高的问题；二是通过参股方式投资或兼并其他公司的企业；三是投资建设新项目。
产权交易起着促进国有资产和社会资源优化配置的积极作用。控股公司进行产权交易同政府主持的交易有本质的不同，无论拍卖还是兼并，均是为了自身利益进行的对等博弈，从中可以发现合理的市场价格。政府主持的交易因不存在双方利益冲突，无法发现合理的市场价格，国有资产流失也就难以避免。
控股公司的收益主要有两项：一是子公司上交的利润；二是产权交易所得收入。上述收益除缴纳税款和公司本身必要的开支以外应全部用于投资，兼并其他公司的企业，向其他公司参股或投资建设新的项目。此外，控股公司可凭借雄厚的实力，向商业银行借款，也可面向社会发行债券，以扩大其投资规模，加快所投资项目的建设速度。
深圳市投资管理公司成立之初，市政府就明确其为市政府授权的投资机构，代表国家对所授权的国有资产直接行使资产受益、重大决策、选择经营者等出资者权利的特殊企业法人，主要职能是“投资、管理、监督、服务”，具体说来，有以下几项：（1 ）代表市政府持有企业的国有资产产权；（2）对所投资企业国有资产的收益进行管理， 运用国有资产收益进行再投资；（3 ）为所投资企业提供贷款担保和发行债券担保；（4）通过向企业委派产权代表，参与企业重大决策， 监管国有资产的经营；（5）通过对所持有的国有产权、股权运作、 实现企业组织结构和产业结构的优化组合。
为有效地行使好国有控股公司的三项权能，切实履行好国有控股公司的职能，深圳特区作了大量的探索，主要有：
1.按经营规模、效益对企业进行分类定级。从1993年起，深圳市政府取消了市属国有企业行政级别，制定并实施了《深圳市属国有企业分类定级方案》，按规模大小和效益高低，采用国际通用的资产（总资产、净资产），利税（利润总额、上交利税）、销售（销售额、创汇总额）三大指标体系，将企业划分为一、二、三类，每类分为三级。企业的类级别是一个企业综合素质和综合经营能力的反映和表现。规模大、效益好的属一类；规模较大、效益较好的属二类；规模小、效益一般的属三类。企业定级采用双重效益指标评价法，既考虑企业实现利润总额的绝对值，又考虑企业总资产利润率、净资产利润率、人均利润率、销售利润率等相对效益指标。企业分类定级后，企业经营者和职工的工资福利等待遇与企业的类别级别挂钩，对国家贡献越大，类别级别越高，待遇也就越好。企业的类别和级别每两年审核评定一次，可升可降。全市第一次分类定级的企业共137户，其中定为一类的36户，占26.3%； 二类企业34户，占24.8%；三类企业67户，占48.9%。1996年深圳市进行了第二次分类定级，该升则升，该降则降。
与企业分类定级相配套。1994年7月， 深圳市开始全面贯彻《深圳市属国有企业经营者工资收入与企业类级别挂钩办法》，按照企业主要领导人员的收入与企业类别、级别相挂钩、拉开档次差距的原则，将董事长、总经理、党委书记的基本工资与企业类别、级别挂钩，效益工资与企业当年实现利润挂钩。现已批准实行挂钩办法的市属国有企业（一级公司）有55家，其中，一类企业14家，二类企业19家，三类企业22家。经核定，如达到全年的效益计划，一类企业经营者月工资收入（包括各种补贴）平均为5700元，二类企业经营者月工资收入平均为5100元，三类企业经营者月工资收入平均为4200元，最低的3000元左右。
分类定级方案的实施，使企业由过去的“官本位”向“市场本位”转化，使企业由单纯追求速度、数量指标向追求效益指标转化，有利于形成优胜劣汰的竞争机制和激励机制，加快企业的改革步伐。
2.改革企业干部任命制度。过去深圳市国有企业领导人员实行两种管理办法：第一种是深圳市投资管理公司下属一级企业的领导人员，实行分类管理办法：即一、二类企业的主要领导（正职）由市委组织部考察任免；三类企业的主要领导，由市投资管理公司直接任免和管理。第二种是其他两家国有控股公司，领导人员一律由国有控股公司自主决定。1996年9月开始，深圳市对现行的国有企业干部管理办法进行改革， 改革主要按照三条原则进行：一是党管干部与《公司法》相衔接；二是“下管一级”；三是管事与管人相结合。根据以上三个原则，深圳对干部实行两个层次的管理，第一个管理层次是三家国有控股公司董事局的主席、党委书记、总裁、副总裁，由市委组织部考察并征求市国资办意见后提出人选，报市委批准。第二个管理层次是国有控股公司所投资企业的党委、董事会、经营班子领导人员，由过去由市委组织部任免改为由各自隶属的国有控股公司按有关程序任免，然后报市委组织部备案。企业设董事会的，总经理由董事长提名，董事会任免，副总经理和三总师由总经理提名报董事会批准任命；企业不设董事会的，总经理由国有控股公司考核、任免，副总经理和三总师由总经理提名，企业组织部门考核，党政班子联席会讨论决定，总经理任免。
通过企业干部任命制度改革，管人和管资产相结合，加大了国有控股公司的压力和责任。同时企业的权力加大了，企业董事会可直接任命副总经理和重要部门的经理，董事会有权聘任总经理。但被聘任的总经理能不能很好地经营企业是一个难点。为建立健全企业约束机制，深圳市对董事会聘任总经理、副总经理坚持回避制度，直系亲属不能担任企业财务、审计、人事等部门的领导，企业选的人一定要经过高级人才评价中心评价，不够资格的一律不能聘用。这样企业聘任总经理、副总经理就可能通过以下三个渠道进行：一是企业自己选任；二是由市委组织部成立的高级评价中心推荐，企业决定是否选用；三是国有控股公司或市委组织部推荐，企业自己选择。
干部制度改革以后，企业在用人和使用资产的权力方面逐步到位，但为保证国有资产的保值增值，必须加强企业的内部监督。要实行制度化管理，理顺内部关系，必须加强国有控股公司对企业重大经营决策的管理，实行产权代表报告制度和财务人员委派制度，理顺内外部关系。
为了理顺企业内部的人事关系，特别是总经理和董事会的关系，深圳市制定了五个条例，即《董事会工作条例》、《党组织工作条例》、《总经理工作条例》、《监事会工作条例》、《工会工作条例》，这些条例规定得都比较细，具有很强的操作性，明确了董事会、总经理等的职责，减少了矛盾，解决了企业董事会和总经理经常不和的问题。
3.通过委派产权代表参与企业重大决策。将用人和使用资产的权力下放给企业以后，作为企业资产出资者的国有控股公司必须加强对企业的管理，以保证国有资产的保值增值。经过实践，深圳市摸索出了向企业委派产权代表，通过产权代表来影响企业决策班子的决策，来贯彻国有控股公司意图的办法。全资企业的董事长既是产权代表又是法人代表。参股企业的董事是产权代表，控股企业派出的董事长、党委书记或副书记、财务总监都是产权代表，董事长是首席代表。为保证产权代表充分发挥作用，每年都要求这些产权代表与国有控股公司签订资产经营责任书，下达净资产利润指标，并实行产权代表报告制度。产权代表实行年薪制，平时拿基本工资，年度根据工作情况，按指标的完成情况予以奖惩。 企业产权变动、 利润分配、 限额以上项目的投资（一类企业3000万元、二类企业2000万元、三类企业1000万元）、境外投资项目、向内地投资房地产项目、贷款担保以资产进行抵押超过净资产1/2的项目，产权代表都得向国有控股公司报告，由国有控股公司按审理程序进行审查，在15日作出同意或不同意或对项目提出意见的答复，产权代表根据国有控股公司的意见在董事会里影响决策，参与和影响企业的重大经济活动。
4.推行财务总监制度。加强企业的财务监督是防止国有资产流失的重要举措。深圳市实行了财务总监、财务部长逐级委派制度。国有控股公司向所投资的一级企业委派财务部长或财务总监，二级企业的财务部长由一级企业委派，三级企业的财务部长由二级企业委派。1994年，深圳市投资管理公司向全国公开招聘财务总监，在报名的500 多人中选出了6名被派往所属企业担任财务总监。1996年，在总结经验基础上， 深圳市投资管理公司又招聘15名财务总监。目前深圳市投资管理公司已向21家一级企业派出财务总监。财务总监作为委派的董事进入董事会，对企业财务计划的制订有参与权，对财务计划的执行有监督权，对企业重大资金的调拨有签字权，限额以上数额的外拨资金只有经过财务总监签字才能对外拨付。为加强对财务总监或财务部长的管理，他们的工资和奖金，由国有控股公司统一发放，这样可以使财务总监、财务部长从产权角度去行使权力，同时通过工资发放、提拔任用加强了对他们的控制，防止了国有资产流失。
5.按行业特点确定企业利润分类上缴。对所投资国有企业受益进行管理，运用国有资产受益进行再投资，这是国有控股公司管理企业的一项重要任务。1993年前，深圳市属国有企业采取承包经营和签订经理任期目标责任制的管理办法， 这种办法包盈不包亏， 基数难以确定。 1993年，深圳市制定并实施了《深圳市属国有企业利润计划编制和征缴办法》。根据企业的不同的情况采取不同的收缴方式，股份制企业按股分红，全资企业分类上交，专营性公司上缴当年利润的70%—76%；房地产和金融性公司上缴当年利润的12%—16%；一般工业商贸企业6 %—10%；菜篮子工程和高新技术企业、 公共交通企业上交当年利润的3%—4%，其他未收缴的利润留给企业，让其滚动发展。 对收缴的利润，国有控股公司根据市政府当年确定的重大投资项目进行投资，也可以自行选择项目进行投资。由于国有控股公司所投资企业的资金归其所有，注册资本比较大，可以对所投资企业融资进行担保，可以筹集到企业发展所需资金，能大力促进企业的发展，也能够对企业实施有效管理。
四、国有控股公司运作过程中的几个问题
国有控股公司本身是一个企业，而且一般都是国民经济中骨干企业。如何适应国有控股公司的地位、作用与经营环境特点，建立其有效的公司管理体制，以正确处理国家、国有控股公司以及所属子公司三者之间的关系，这是一个难题。
（一）国有控股公司选择何种模式
所谓选择国有控股公司模式，首先是选择国有控股公司的财产组织形式。因为公司财产组织形式不同，将决定公司运营的法律框架、政府对公司的产权干预程度、公司内部运作规则等方面的不同。从深圳市情况看，三家国有控股公司都采取了国家独资公司的财产组织形式，但国外的国有控股公司也有采取有限责任公司甚至股份有限公司的财产组织形式。
一般说来，在政府与一般生产经营性企业之间，并不是只存在一个层次的控股公司，而往往是多个产权经营层次，由于国家独资公司有利于强化政府对公司经营行为的产权控制，因而往往为第一个层次国有控股公司采用，即使是有限责任公司，如果其各方股东均为政府部门或国家独资公司，而政府又直接支配着控股权，那么，在保证国有产权约束方面，其功能与国家独资公司相差不大。另一方面，由于有限责任公司或股份有限公司比较有利于吸收社会资本和国有资本的流动，特别是当公司股票上市以后，公司可以充分利用股票市场机制来优化资源配置，因此，这两种财产组织形式往往被作为第一层次国有控股公司的产权经营手段，运作于第二、三等下属各产权经营层次。诚然，采取这两种财产组织形式，也将相应弱化所有者的产权约束力。
在企业集团的改制时，应尽力避免设立国有独资公司，要努力创造条件实现产权主体多元化，采取有限责任公司或股份有限公的形式。如果一时条件不具备，难以实现产权多元化，可将国有独资公司作为过渡办法，待条件成熟时，再改制为有限责任公司或股份有限公司。只有根据不同产权经营层次的特点采取不同类型的公司形式，才能够适应市场经济的内在规律，最有效地发挥国有控股公司这种现代国有产权经营组织的作用。
（二）国有控股公司经营的盈利目标与社会目标
如何正确处理国有企业经营的社会目标与盈利目标的关系，这是国外国有资产管理及其体制改革中一直未能解决好的一个难点问题。一方面，政府宣称要把国有企业作为商品生产者看待，对它们实行间接控制，按照与私营企业相同的经营指标进行考核；另一方面，政府又要求国有企业服从和维护国家利益，执行政府指令，作为实施政府经济政策的工具。由于国有控股公司是从事产权经营的大型国有企业，它们往往处于庞大国有经济系统的最高层。因此，其经营目标的双重性矛盾往往比一般国有企业更为突出。因而，在我国组建和发展国有控股公司过程中，政府同样必须十分注意和处理国有控股公司的双重经营目标矛盾问题。一是要尽可能减少国有控股公司的社会目标。二是要严格区分国有控股公司两类经营目标的成本费用范围和权责利关系，对直接服务于社会目标的经营活动给予必要补偿。三是要把国有控股公司必须服务于社会的目标公开化、规范化，以防止政府部门借此而随意干预公司经营活动。
（三）国有控股公司集权与分权
西方国家经验证明，国有控股公司内部管理体制是否科学合理，是决定其能否真正有效发挥积极作用的决定性因素。一些国家之所以出现对国有控股公司的非议，往往也是来自于其内部管理体制的不合理性。一是控股公司似乎可以弱化政府对国有企业的行政干预，但同时也可能强化它自身对国有企业的干预；二是由于控股公司掌握了过多的财权，它们可以在附属公司之间转移资金，这就可能导致“抽肥补瘦”，保护落后企业，造成资源配置低效率，使具有发展潜力并充满活力的企业缺乏资金。
国有控股公司内部管理体制问题，从形式上看是集权与分权的关系问题，即控股公司所投资企业集团经营活动中母子公司之间的权责利关系问题。但实际上，这种集权与分权关系不是发生在一个联合企业内部，而是在一个企业联合体中，是以各企业均保持独立法人地位为基础的，因此，如何处理集权与分权关系，可以归结为如何处理国有控股公司与其所控企业之间的法人关系。在这方面，尽管各国的作法不完全相同，但以下两条经验可供我们借鉴：第一条是以董事会为中介，以管理董事为基础，保证对子公司实施产权管理。国有控股公司在保证其控股目标实现的前提下，其产权管理的具体实现形式是可以多样化的。第二条是以是否涉及公司产权变动为标准，合理界定子公司董事会的经营自主权边界。作为子公司的股东，国有控股公司既在保证有效的产权约束，使子公司经营行业符合自身利益需要，又要尊重子公司的相对独立性，充分发挥其自主性。
（四）国有控股公司和企业集团发展
现在国家正在实施大型企业集团发展战略，这无疑是正确的，特别一些老的工业基地，已经形成了以生产、流通为核心的企业群，政府只要抓好一个大型的企业集团，便可以带动该行业的一批企业。但大型企业集团无一不是通过资本运作——兼并、收购、参股、控股等手段而发展起来的。换言之，一个企业如果只靠自己缓慢的资本积累，做大的可能性微乎其微，这就需要国有控股公司来推动。就深圳而言，各企业历史都不长，而且这些年来各企业本身的业务发展都没有形成规模。许多大企业都以房地产、贸易为主要投资方向。如深圳最大的集团——特发集团规模虽大，但是几乎没有主导产业；而深圳石化集团主要经营石化产品的贸易，几乎没有石化工业。1996年深圳18家重点企业集团共实现工业总产值519.9 亿元，不及上海大众一家的年销售额。在这种情况下，如果各企业孤军奋战，势必导致国有资本分散，难以形成规模经济；加之各集团内部工业基础薄弱，难免出现重复投资的现象。如目前深圳先科企业集团和深圳赛格集团都在搞VCD项目， 而且两家集团都想尽快上PDP大屏幕项目；深圳特发集团的光纤光缆项目已上马， 而现在赛格集团也想搞这个项目。国有控股公司就可以发挥其宏观调控的功能，集中资金和技术力量搞项目，避免重复投资。
五、结论性的评论
国有控股公司的普遍出现，是战后各国探索建立新型国有资产管理体制的一项改革成果。其目的主要是在政府不得不直接参与的某些竞争性行业领域，借助现代公司制度，建立一种尽可能弱化政府部门行政干预以更适应市场经济规律的国有资本经营体制。而且，随着各国经济开放的扩大和科学技术的发展，许多原来被认为具有自然垄断性质的行业，如邮政、电讯等开始向竞争性行业转变，国有控股公司发展范围也随之扩大。但是，如何才能真正有效发挥国有控股公司的积极作用？这仍然是世界范围内并未完全解决的一个国有资产管理体制改革问题。其最有说服力的证明，就是20世纪70年代末以后在世界范围内普遍兴起的国有企业私有化运动。尽管人们对私有化改革的认识、理解和评价不完全一致，但至少它足以说明：国有控股公司的普遍出现并没有很好解决“企业效率低下、财政负担沉重”这个具有普遍性的国有资产管理问题。因此，我们借鉴国外经验，组建和发展国有控股公司，一定要有一个清醒的认识，不要把国有控股公司的作用过于神化和普遍化。而应该根据我国的具体实际，积极探索使之发挥作用的有效途径。为此，我国组建和发展国有控股公司要特别注意以下问题：
1.要积极培养和造就与国有控股公司地位、作用相适应的一大批政府国有产权管理专家和企业家。政府和企业的管理素质低下，这是许多发展中国家虽然也组建了国有控股公司，但由于国有资产经营效益差，从而导致政府最终不得不通过“私有化”来摆脱财政负担的重要原因之一。我国目前正处在一个从计划经济向市场经济转变的时期，无论是对于政府部门，还是对于企业经营者，都有一个知识、观念、素质的更新转变问题，而且，知识、观念、素质的更新转变不是一朝一夕就能完成的，将需要一个不断学习和实践的过程。因此，与组建和发展国有控股公司相比，这可能是一个难度更大的改革任务。
2.并非所有行业或企业都要搞纯粹性国有控股公司的管理模式。在国外，除了少数以纯粹性国有控股公司为核心的大型国有企业集团之外，还有大量混合性的国有控股公司或其他类型国有企业。之所以如此，根本原因是不同的国有企业财产组织形式，将具有不同的国有资产运营机制。国有资产管理体制是否合理，其判断标准并不在于采取哪一种财产组织形式，而在于这种财产组织形式与其地位、作用及经营环境是否相适应，是否能够更有效地发挥国有企业对于国民经济的主导作用。因此，我们在组建和发展国有控股公司过程中，要从实际需要和现实可能出发，而不能随意扩大化。
3.要为控股公司资本经营创造良好环境。要尽快建立国有资产所有权、法人财产权、经营权等有关产权制度，确立控股公司资本经营权。国有控股公司并非国有资产的终极所有者，而只是政府授权的国有资本经营的代理，二者之间是“委托—代理”关系。从这个意义上讲，对国有控股公司本身，不能要求完全政企分开，这是发达市场经济国家的惯例，我国也不例外。但是国有控股公司也是企业，它必须自主经营。政府授权国有控股公司选择经营者、参与重大决策和资产收益三项权能必须到位，必须防止政府有关职能部门对国有控股公司越权，侵犯国有控股公司权益。政府要加快自身改革，以明确国有控股公司和各有关职能部门之间职责和权限，保障国有控股公司合法权益，增强其资本经营的积极性。
4.国有控股公司要有一定经营规模。国有控股公司是政府直接控制下的企业，具有特殊性。从国外经验看，它一般只适用于基础产业等非竞争性行业，受竞争性行业排斥。它若大量进入竞争性行业，会破坏市场平等竞争的规则。在我国，采用国有控股公司的形式控制竞争性行业企业，大概只能是过渡性的。所以，国有控股公司数量上要加以控制，必须保持一定的资本经营规模，过滥会带来一系列负效益。违背我们组建国有控股公司的初衷。
5.推进产业资本和金融资本融合。一个控股公司成功与否的关键是看其有无筹资功能。从国外经验看，国有控股公司一般都是生产、流通和金融的结合体，背后都有大财团支持，或者本身就是财团型的企业。国外大型控股公司的历史一再表明，商业银行的信贷支持，投资银行的集资融资功能，对国有控股公司发展尤为重要。因此，国有控股公司必须强化筹资功能，推进产业资本和金融资本融合，加强和金融机构的合作，积极向金融证券业渗透，控制一家或数家金融机构，积极探索引进国际资本的新路子、新方法，参与国际资本市场运作。
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