论行政协调，本文主要内容关键词为：行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政协调既是现代行政管理系统化、专业化、整体化、规模化的必然结果，又是行政领导的基本职能之一。它渗透于行政活动的诸环节，关联着各种行政要素，在行政管理工作中具有极为重要的作用。通过行政协调，使国家或地方的潜力得以充分发挥，已成为谋求发展的各国政府乃至一个国家内的各级政府普遍关注的问题。行政协调的基本理论大致包括为何要进行行政协调以及怎样进行行政协调两个主要方面。那么为什么要进行行政协调？原因就在于它具有以下功能：
首先，行政协调有利于化解行政活动中的各种矛盾，增强凝聚力。现代行政系统是一个纵横交织的体系，在纵向上可分为若干层次，横向上又分为承担不同职能的许多部门。由于任何行政机构以及公共职位均由人组成或担任，因而他们不可避免地要从自身的视角产生某种特定的利益本位取向，这样无论从行政主体来看，还是从行政客体来讲，皆必然会形成利益和要求的多元化。在此情况下，如果没有外在力量的制约，仅靠人性本身的内抑机制，要消除利己倾向是不可能的。因此，在加大教育力度、提高人的素质的同时，还必须完善外在的制度规范，进行强制性的利他性协调。在行政管理领域，政府各部门、各公务人员之间的不协调现象及矛盾，只有通过行政领导者有效的协调，才会部分化解乃至彻底消除。从某种意义上讲，行政领导者就是行政协调员，搞好行政协调是行政领导者的重要职责。
在进行行政活动的过程中容易出现哪些矛盾呢？归纳起来主要是：（1）社会中不同的团体和阶层为了自身的生存和发展， 会产生多种多样的需求以维护其利益，而充分满足它们的需求是困难的，这样它们彼此之间就不可避免地会产生这样或那样的矛盾；（2 ）行政机关内部的各职能机构为了保障和扩展自己的职权和管理范围，增加自己的利益，往往会发生争功委过、互相扯皮的现象从而形成各种矛盾；（3 ）在行政机关中，存在着领导者与被领导者、政务类与事务类的人员分工，他们有时在职权与责任、地位与能力、待遇与贡献等方面会出现不协调的现象。另外，因权力、利益、管理范围、政策与法规的相互交错等亦会产生各种问题与矛盾。面对这些矛盾，行政领导若单一地采取传统的、自上而下的行政命令等强制手段去裁决，即使裁决者主观上尽可能力求做到合理公平，亦难以取得理想的效果，难以使有关各方心悦诚服地接受裁决，久而久之，势必产生抵触情绪和离心力，削弱凝聚力。这就需要更新观念，采取新的管理手段。实践证明，在使各行政组织、公务人员之间达成共识、增强凝聚力方面，行政协调越来越显示出其他管理手段无可比拟的作用。通过行政协调，可以在维护共同利益的前提下，寻找到行政领导与有关各方均可接受的解决问题与矛盾的方法与途径，以求得思想上和行动上的协调和统一。在行政协调过程中，有关各方可直接参与，这既有利于对实际情况的了解，增进理解和信任，又会使有关各方感到被尊重和重视，主人翁意识得到增强，从而在以后的工作中能自觉地从全局利益出发，与上级行政组织保持思想上和行动上的一致。行政协调的功能就是通过内部调整，有效地理顺各种关系，化解各种冲突，合理地解决各种矛盾，以增强凝聚力。
其次，行政协调有利于提高行政效能。效能即有效的功能，它是“事物所蕴藏的有利的作用”（注：中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1996年版，第1390页。）。这说明效能是蕴藏于事物内部的潜在功能，只有使其充分发挥出来才能转化为有利于事物发展的因素。而要使蕴藏于事物内部的潜在功能充分发挥出来，就要为蕴藏潜能的承担者创造良好的发挥潜能的环境和条件。行政效能亦即行政管理主体所蕴藏的有利于行政管理的潜在功能。由于行政管理面对的是一个错综复杂、动态多变、利益多元的社会，因此行政效能的高低必然取决于多种因素，而行政协调无疑是影响行政效能的重大因素之一。可以说，一切行政活动的优化、行政效能的扩大，都要以有效的协调为基础。
在行政管理活动中，各部门构成互相联系的整体，是动态的互相配合、协调运转的关系，因此，处理同一项事务往往要涉及到许多部门之间的权力职能关系和财政关系，理顺这些关系是行政协调的重要目标之一。如果缺乏协调或协调不力，许多事务就只能分别由各部门去做，从而出现各自为政、政出多门的现象，这必然导致事务管理的权力职能重叠、机构和人员膨胀、财力分散等后果，造成管理工作的混乱和人力、物力、财力的巨大浪费，最终严重影响行政功能的发挥。为了克服这些弊端，就需要加强行政协调。通过行政协调，一方面可以避免各部门之间事权的冲突，防止行政人员的擅权和失职，在同一项业务上各部门的权利和义务关系得以理顺，保证行政组织的良好运作，另一方面可以使人、财、物得到最大限度的合理配置，减少不必要的浪费，有效地抑制机构的重复性设置，进而使行政效能大大提高。所以，美国著名的管理学家卡斯特明确指出：“在其他方面处于相对稳定不变的情况下，在结构上进行调整可能是适宜的，为了使现在的组织更具有效益和效率，可以设计出不同的划分工作的方法和新的协调手段。”（注：〔美〕卡斯特等：《组织与管理》，李柱流等译，中国社会科学出版社1985年版，第667—668页。）
再次，行政协调有利于提高工作效率。行政协调与工作效率密切相关，前者是后者的基础，后者是前者的结果。目前，我国正在大力发展社会主义市场经济，在市场竞争中有“时间即金钱”、“效率即生命”之说，这表明发展市场经济就内在地要求高效率。这一要求包含着三层意思：其一，要有快捷性，即有雷厉风行的工作作风，简化办事程序，加快工作节奏；其二，要有主动性，即善于抓住机遇，争取各项工作的主动权；其三，要有创造性，即创造性地用好、用足、用活政策。发展社会主义市场经济，高效率的行政管理是极其重要的资源变量，它主导着社会主义现代化建设的进程。只有树立竞争意识，提高行政工作效率，才能在激烈的竞争中获胜。但是，在我国目前的行政管理实践中，确实存在着“条块分割”、行业管理道路不畅的现象，严重地影响着行政工作效率的提高。对此，江泽民同志在十五大报告中明确指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系”，要“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务的水平”。欲达此目的，当然要采取许多配套性的举措，而有效地发挥行政协调的功能，无疑是提高各方面的积极性，加快国家建设的重要手段。
行政协调是行政执行的重要环节，行政执行又是一个复杂的人的活动过程，而人类活动一开始就表现为群体活动，任何群体活动又均需要有组织、有指挥地进行，正如马克思所言：“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动”（注：《马克思恩格斯全集》第23卷，第367页。）。从系统论的观点看， 决定一个系统功能的不仅是构成系统的各要素的状况，更重要的是各要素之间相互联系、相互作用的方式。在环境影响基本稳定、构成系统的要素不变的情况下，这些要素如果得到合理巧妙的安排，很大程度上能直接改变系统的整体功能，产生高效率。在行政执行过程中，即使管理体制科学、工作作风良好，相互关联的诸方面在发展变化中产生一些矛盾和纠纷亦在所难免，这就需要行政领导借助管理系统，按照原则来协调行政组织系统内外的各种关系，使行政组织处于最佳状态。可以说，行政协调是行政组织系统减小摩擦力的“润滑剂”，是增加凝聚力的“粘合剂”，还是新的力量的“生长点”。它能使行政组织系统保持活力，高效地实现行政目标。
综上所述，行政协调的功能颇为显著。那么，如何有效地把行政协调的功能由理论转化为现实呢？这就要求在进行行政协调时必须坚持合理的原则和采取切实可行的方法。
行政协调的原则就是进行行政协调所依据的法则或标准。从各国行政实践来看，各级政府及领导者皆比较注意遵循下列协调原则：
一是整体性原则。在行政活动中，不同的行政部门常常因目标、任务、利益等方面的差异而导致矛盾和冲突。行政领导和上级机关对之进行协调时，应从组织的整体目标出发，尽量做到公正、合理。协调的达成往往是以被协调各方或多或少的让步或损失为前提的，那么，哪一方让步大些、损失多些，哪一方让步小些、损失少些，不能以领导者的主观意志随意决定，而是应依据一定的合理的标准。这一标准，从根本上讲应是行政组织的整体目标。在进行行政协调时，行政领导及领导机关要围绕这一目标，合理地确定被协调各方所作出让步或承受损失的幅度，唯有如此，才能有效地避免被协调各方只强调局部目标和利益的本位主义，从而使协调措施易于为各方所接受。另外，由于在行政管理实践中，大量的公务往往不是由一个部门单独完成的，而是需要互相联系的各部门相互配合、协调运转，因此，在各部门的组织设置、人员配备、权能界定等诸方面，要树立全局观念，发扬团结协作精神，努力开发出单个部门和人员所无法具备的巨大整体力量。在行政协调中只要坚持整体性原则，树立起分工制与层级制的现代管理观念，使不同层级的政府处理不同层次的事务，许多扯皮问题就会迎刃而解。
二是目标效能原则。衡量行政协调成功与否的一个重要标准就是看能否促进行政管理目标的实现，能否提高行政管理的效能。行政协调的目的是通过协调行政组织系统内外的各种关系，在增强效能的基础上实现行政管理的目标。坚持目标效能原则，就要求在是否设置协调组织、赋予协调组织什么权力、界定多大的协调范围、配备多少协调人员等问题上，均应以能否有利于政府整体运作的效率，能否有利于调动各方面的积极性和创造性，能否有利于整体配合和互补增益为标准。必须坚决摒弃那种认为协调组织和人员越多、协调权力越大，协调的有效性和实际效果就越好的错误观念。协调组织及其权力和人员是否适度，要用是否能带来行政组织整体运作效能的提高为标准去衡量。
三是逐级有序原则。任何组织都具有层次性特点，行政组织也不例外，因此，行政协调要逐级进行，即被协调的行政机构及其人员必须是行使协调职能者的直接下属。一个下级单位，上面有多级领导，如果都搞越级协调，势必造成指挥不统一，最终导致组织的活动失去秩序。上一级行政组织的主要功能有两个：一是根据组织的总目标向下一层次发出指令信息，布置任务，最后考核指令执行的结果和任务完成的情况；二是处理下一层次各行政组织之间的不协调和矛盾。下一层次行政组织的主要任务是执行、完成上一层次行政组织的指令和任务，并接受其监督，向其负责。总之，按照组织管理层次性的原理，领导者只能对直接下属的工作进行协调，不得越级协调。越级协调因侵犯了下一级组织的职权，会伤害其成员的自尊心，造成工作的被动，增加矛盾。因此，领导者要注意在纵向系统上遵守逐级协调原则。在确保行政协调逐级进行的同时，还要做到系统有序，即各级行政首长和领导机关的协调工作不能相互隔离，各自独立，而应按照上下级统属关系形成系统有序的严密体系来进行。行政组织的内部设有若干职能部门，如果不遵守系统有序的原则而听任其各自的协调，虽然各职能部门内部的活动可能达到完整统一，但是对于整个行政组织目标的实现将难免产生不利的影响。
四是动态性原则。一切行政工作均需经过某些行政机关和行政人员的共同努力来完成。在行政活动中，不同的行政部门和行政人员经常会因为目标、任务、利益等方面的差异而导致某些矛盾甚至冲突，这就需要行政领导者注意增强进行协调的自觉意识，将协调下级人员的活动作为一项重要任务来抓，使协调工作渗透于计划、组织、指挥、监督、控制等行政管理的诸环节中。可以说，现代行政管理不仅时刻在进行，而且经常发生变化。一方面，行政组织的内部活动及相互关系随着工作重点的转移、管理职能的转换而不断发生变化，另一方面，行政组织的外部环境随着社会的变迁也处在不断变动之中。因此，行政领导者要经常注意行政组织内部各部分之间及其外部相关因素之间的变动，围绕既定的行政目标，对行政活动中出现的矛盾与问题适时地、不断地进行协调。一劳永逸的协调是不存在的。
在现实行政活动中，行政协调的原则往往体现为种种具体的行政协调方法。方法是否得当，将直接决定着协调的效果。毛泽东在《关心群众生活，注意工作方法》一文中曾形象地把工作比喻为过河，把方法比喻为桥和船，他说：“我们的任务是过河，但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题，过河就是一句空话。不解决方法问题，任务也只是瞎说一顿。”（注：《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991 年版第139页。）这段话不仅从一般意义上论述了方法和任务的关系， 而且着重指出了在提出任务的同时，必须解决完成任务的方法。正确的方法对完成任务具有决定性的作用。就协调本身而言，最直接的制约因素就是协调方法。在同等条件下，方法对路与否，直接决定着协调能否成功。
从本质上讲，行政协调是谋求组织活动以及组织与环境的和谐统一，它并非是对相互矛盾的两极作出选择，而是对相互关联的各方的不协调和差异之处进行调整与融合，以达到整体功能和效益的最优化。行政协调的内容相当广泛，既包括行政机关内部的协调，又包括上下级行政机关间的协调，还涉及相关行政机关的协调等等，因而行政协调的方法必然是灵活多样的。概括而言，主要有通过会议检查各单位之间发生矛盾的原因所在，商讨解决矛盾办法的会议协调法；有通过建立临时性的具有权威的协调组织来实现协调的组织协调法；有通过真实地传递各种信息，促使有关各方了解真相、互知互谅，以达到精诚合作的信息协调法；有利用沟通以谋求思想上统一、认识上一致、关系上和谐的沟通协调法；有通过行政手段，借助领导者的职权进行统一管理、统一指挥、硬性处理来实现协调的统一指挥法；有采取迫使争执双方各自作出一定让步，把双方思想和行动统一到管理目标上来的矛盾中和法等等。值得注意的是，行政协调的各种方法不是彼此孤立的，而是相互联系、相互渗透的，并且随着社会的发展、情况的变化，各部门静态的职能与动态的管理对象之间的矛盾亦会不断发生，这就需要行政领导者积极主动地去适应变化了的情况，在把握各相关部门的相依互利性及目标的趋同性的基础上，不断地对协调方法进行调整与改革，逐步建立并完善行政运行的协调机制。总之，行政领导者只有掌握灵活多样的协调方法和协调艺术，才能取得满意的协调效果。
实践证明，行政协调适用范围广泛，方法手段多样，作用也是非常显著的。但是，这并不意味着仅仅通过行政协调就能解决一切问题，更不意味着行政协调能够取代其他一切行政手段。行政协调只有与其他行政手段结合起来，才能取得最佳效果。然而，无论如何，随着政府行为的转变和原有权力格局的打破，行政协调已经成为保证行政组织正常运行的重要手段，很值得我们对其进行深入的思考与探索。