我国现代学校制度建设的成就、问题与对策，本文主要内容关键词为：制度建设论文,对策论文,成就论文,我国论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国现代学校制度建设的成就
(一)现代学校制度理论研究成果丰硕
2002—2012年十年间，学术界对现代学校制度进行了广泛研究。从文献内容来看，当前研究基本涵盖了现代学校制度建设的核心问题，深化了人们对现代学校制度的理解和认识。
1.剖析现代学校制度的含义
对于何为现代学校制度，学者们的观点不尽相同。有学者认为，现代学校制度是现代企业制度在教育领域的直接借鉴和平行移植；有学者认为，现代学校制度是与传统学校相对的制度体系。
学者普遍认同应重点思考符合我国教育发展需要的现代学校制度的本质，要注重把握“学校制度”和“现代”两个词。学校制度的形式既包括正式的、系统的、成文的行为规范，也包括非正式的、非系统的、不成文的行为规范。学校制度并不是静态的文本存在，而是同时体现在文本、活动和变迁三个层面。作为调节学校及其成员以及与学校有关的组织、机构和人员的行为的权威规则，学校制度的激励和约束功能应该得到强化。“现代”一词的理解需要从时间和价值两个层面展开。从时间层面来看，“现代”不仅指现实存在的特定历史阶段，更是一个有起点、没终点的动态历史发展过程，“现代”意味着与更新的社会形态相适应。从价值层面来看，“现代”指事物满足社会发展的良好属性，具有好的、先进的、适应时代需要的等类似的含义。判断学校制度好坏的标准是“效能”，即效果、效率及效应的综合体，对应着教育质量、教育活动效率和教育公平。
2.设计现代学校制度体系
学术界对此有两种不同的观点：一是以现代企业制度为蓝本，强化以产权制度、组织制度和管理制度为核心的制度框架；二是更多学者主张不能简单移植现代企业制度，应在尊重教育公益性的前提下构建符合教育本身属性的学校制度。[1]为此，应从内部制度与外部制度两个维度构建现代学校制度。外部制度是调整与处理学校外部关系的制度。包括学校与政府(教育行政管理部门)的关系和学校与社区、家庭、企业等其他社会组织之间的关系。外部制度用于协调制衡学校的纵向与横向因素，规范和优化教育秩序。学校内部制度是规定学校内部治理结构和规范学校工作人员行为的制度。内部制度用于确定学校内部权力关系，保障学校组织的基本属性，实现学校内部的民主管理，同时，通过规范学校组织中个体的行为提高学校组织效能。学校内部制度包括学校章程、学校工作制度、学校机构制度和学校人事制度。章程是学校的“根本大法”，为保障学校工作顺利实施需要建立完善的组织，形成机构制度；围绕机构所承担的教学、科研、社会服务、文化传承等职能和任务形成工作制度；学校核心工作的各项目标都通过人的活动加以实现，因此还需建立人事制度。
3.探究现代学校制度特征
学者们倾向于用若干特性来概括现代学校制度的特征。例如，现代学校制度具有“人本性、民主性、开放性、科学性、发展性和生态性”等特征[2]。现代学校制度应适应社会形态进步，充分体现现代教育精神，捍卫教育公益性，凸显教育的社会价值，澄清好教育的标准，并促进教育中的人的终身全面发展。[3]
4.厘清现代学校制度建设思路
对于如何建设现代学校制度，学者们各抒己见。例如，基础教育现代学校制度建设要注重民主决策、管理责任、监督制衡、参与合作和平等竞争等机制。
(二)现代学校制度政策体系逐步完善
由于统计各地颁布的有关现代学校制度的政策难度较大，本文仅对国家层面颁布的与现代学校制度建设相关的政策进行分析。
2004年2月，教育部颁布《2003—2007教育振兴行动计划》。该计划将建设现代学校制度作为深化学校内部管理体制改革的重要举措，提出现代学校制度建设总体目标，即遵循“从严治教，规范管理”的原则，加强学校制度建设，逐步形成“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制，建设“精简、高效”的学校管理机构，完善校务公开制度，深化人事制度和分配制度改革。
2007年5月，国务院颁布了《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》。该政策没有从整体上规定现代学校制度，但强调了现代学校制度体系中的三个重要方面。一是在深化体制机制改革部分，围绕协调政府与学校的关系和学校内部关系制定了相关内容。前者要求进一步明确中央、省、市(地)、县、乡各级人民政府对教育的管理责任，进一步明确和落实各级各类学校的法律地位，完善学校法人制度；后者则要求建立健全办学规范、管理有序、监督有效、保障安全的学校内部管理制度，加强学校管理，推进科学民主办学和依法办学。二是强调了现代教师管理制度建设，中小学现代教师管理制度要注重教师公开招聘、教师聘任、教师与校长定期交流和轮岗等制度建设。三是提出了建设现代教育体系的目标，其中，学习型社会建设与现代学校外部制度密切相关，即要求充分发挥各级各类学校在终身学习中的作用。
2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》 （以下简称《教育规划纲要》）颁布实施。《教育规划纲要》对现代学校制度建设的重视提高到新的高度，专门设立一章规定现代学校制度建设任务。《教育规划纲要》对现代学校制度建设思路的规定更加清晰、具体和明确。《教育规划纲要》将现代学校制度建设的重点放在两个方面：一是树立新型的政校关系，二是完善学校内部管理制度。树立新型政校关系的基本途径包括推进政校分开和管办分离，以及落实和扩大学校办学自主权。《教育规划纲要》明确提出了现代学校制度的特点，即“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”。在此基础上，要求明确政府的管理权限和职责，以及各级各类学校办学权利和责任。政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。完善学校内部管理制度的任务，对于中小学(兼顾职业学校)来讲，校长负责制，校长人事管理制度，校内民主管理制度，家长、社区、企业参与学校管理与合作制度是建设的重点内容。
2012年6月，教育部下发《国家教育事业发展第十二个五年规划》，专门设立了“建立现代学校制度”的内容，规定了“十二五”期间现代学校制度建设的任务：一是健全学校管理的法律规章制度，重点推进《学校法》的调研起草工作，以公办学校财政拨款制度、人事管理制度改革为重点扩大学校办学自主权；二是完善各类学校治理结构，重要工作包括健全重大问题学校党委集体决策制度，健全社会支持和监督学校发展的制度，克服学校内部治理上的行政化倾向，推动中小学全面设立家长委员会，积极探索职业学校实行理(董)事会决策议事制度和监督制度；三是提高各类学校的服务管理能力，要求以服务学生、服务家长、服务教师为导向，推进校务公开，畅通群众反映问题、表达合理诉求的渠道。
2012年11月，教育部颁布《全面推进依法治校实施纲要》以下简称《纲要》，这是我国第一份专门规范依法治校和现代学校制度建设的政策，标志着党和国家对现代学校制度建设的重视提升到全新的高度，突出了依法治校与现代学校制度建设之间的关系。《纲要》提出了全面推进依法治校的指导思想和总体要求，指出要以建设现代学校制度为目标，落实和规范学校办学自主权，形成政府依法管理学校，学校依法办学、自主管理，教师依法执教，社会依法支持和参与学校管理的格局。《纲要》提出了推进依法治校和建设现代学校制度的具体要求，包括加强章程建设，健全学校依法办学自主管理的制度体系；健全科学决策、民主管理机制，完善学校治理结构；依法办学，落实师生主体地位，形成自由、平等、公正法治的育人环境；健全学校权利救济和纠纷解决机制，有效化解矛盾纠纷；深入开展法制宣传教育，形成浓厚的学校法治文化氛围；加强组织与考核，切实提高依法治校的能力与水平；转变政府职能，加强对学校依法治校的保障。
除了上述政策之外，教育部在近年来的年度工作要点中均提出了与现代学校制度有关的内容。例如，“2012年工作要点”中提出加快建设现代学校制度。为了切实推进现代学校制度建设，教育部还颁布实施了《学校教职工代表大会规定》，使现代学校制度建设实践有了更为明确的政策法规依据。这意味着现代学校制度建设从宏观的愿景和规划层面走向具体的计划与实施层面，也表明现代学校制度建设进入到通过教育立法推进工作实施的新阶段。《学校教职工代表大会规定》对教职工代表大会的地位、指导思想、领导体制、组织原则、职权、代表的产生及其权利义务以及组织规则、工作机构等做出了较为全面系统的规定。其中，从讨论建议权、讨论通过权和评议监督权三个方面规定了教职工代表大会的八项职权，是较大的制度创新和进步。《学校教职工代表大会规定》是施行教育法律法规、贯彻落实教育规划纲要，完善学校内部管理体制，加强现代学校制度建设，全面推进学校民主管理进程的必然要求和重要举措。
(三)现代学校制度实践探索稳步推进
2010年10月，国务院办公厅发出《关于开展国家教育体制改革试点的通知》以下简称《通知》，决定在部分地区和学校开展国家教育体制改革试点。《通知》提出了开展教育体制改革试点工作的指导思想和基本原则，确定了十项重点任务及试点地区和学校，并对组织实施试点工作的保障工作做了明确的规定。《通知》的发布标志着我国现代学校制度从理论研究、学校自发探索进入了由国家主导的试点推进阶段。
基础教育现代学校制度也依托国家教育体制改革试点工作的开展而顺利推进着。全国31个省、直辖市和自治区全部参与到试点工作中来。试点的主要内容包括：推进义务教育均衡发展；减轻中小学生课业负担；改善民办教育发展环境；健全教师管理制度和完善教育投入机制。各地试点围绕上述任务，积极开展创造性工作，形成了各具特色的现代制度形态，例如：上海市积极建立市级统筹为主的义务教育财政投入机制；天津市重点推进义务教育学校现代化建设标准，形成城乡义务教育一体化的发展格局；山东省建立规范办学的长效机制，深化基础教育课程与考试制度改革；安徽省依托制度规范各类招生、办班、收费行为，完善教材管理，建立起稳定的、适应素质教育要求的教育教学秩序；江苏省完善综合素质评价、学业水平测试和文化科目考试相结合的中考改革模式；广东省中山市探索以校长职级制为核心，建立健全校长准任制度、校长选拔任用机制、校长评价、校长薪酬制度、校长培训制度，形成完备的校长人事管理制度体系；广西壮族自治区积极探索教师资格考试改革和注册制度改革，建立科学有效的教师资格考试机制；新疆维吾尔自治区在“定向汉语师资班”和“汉语师资定向就业计划”的基础上，启动实施“‘双语’教师特培计划”；湖南省探索建立有效的普通高中教育经费保障机制等。
二、我国现代学校制度建设存在的主要问题
从理论层面看，现代学校制度理论研究的兴盛顺应了教育事业发展的实际需求，为现代学校制度建设提供了扎实的理论支撑。但是，当前现代学校制度理论研究也体现出一定程度的不足。第一，尽管研究规模和数量可观，但是研究问题比较分散，大多数研究仅仅集中于现代学校制度的某一方面，如关注现代学校制度的概念内涵、基本特征、基本类型或价值取向等内容，仅有少数研究相对系统、全面地对我国现代学校制度构建进行了思考，尚未出现得到广泛共识的完整的现代学校制度理论体系。第二，理论思辨研究比重较大，注重理论建构以及提出应然愿景，而相对忽视实证调研，对现代学校制度建设的实然状态缺乏深入、细致的研究。第三，注重运用量化与质化相结合的方法进行研究，但是量化方法的比例较小，量化研究方法相对简单。第四，研究人员主要来源于教育领域，缺乏经济学、社会学、法学等学科研究者的参与。
从政策层面看，尽管当前政策为我国未来一段时期的现代学校制度建设提供了明确的实践依据，但仍旧存在一些不足。首先，政策内容多为宏观指导与工作原则。当前政策多为整体性、综合性的政策，现代学校制度仅仅是其中的一部分，专门政策仅有一部。政策描绘了现代学校制度建设的宏伟蓝图，但多为应然的工作诉求、宏观指导意见和工作原则，尽管能够为现代学校制度建设指明前进的方向和正确途径，但对实践中该如何有步骤、有计划、有层次地建设与完善现代学校制度体系还较少有具体的安排。其次，现代学校制度建设的政策体系尚未形成。制度既体现在文本层次，同时也体现在执行层次和变迁层次。将宏观和整体性政策的精神、原则转化为现实效果需要完备的配套政策和实施细则的有力支撑。当前，国家出台了六部有关现代学校制度的综合性政策，但是相关的配套政策还不健全，完善的制度体系尚未建立，一定程度上影响了政策的贯彻和落实。最后，现代学校制度还应融入更广阔的社会变革之中。社会是一个有机的系统。教育事业的变革和发展受到社会其他系统的影响和支撑，反过来也影响和支撑社会其他系统的变革和发展乃至整个社会的变革与发展。这就要求现代学校制度建设应该与社会其他系统的建设统一起来。当前现代学校制度建设政策中的部分内容尽管方向正确，建设途径恰当，但是尚缺乏与社会其他系统或部门的协调和支持。
从实践层面看，两年来各试点地区和学校积极推进现代学校制度创新，探索出许多独具特色的发展路径，但是应该清醒地意识到，各试点工作开展的时间还不长，一些制度创新的积极效果尚未完全展现，而体制改革与制度变迁可能带来的些许负面效果也并未被发觉，这些尚处于潜在状态的实践效果需要实践工作者倍加留意。同时，试点工作开始以来，国家教育行政部门对试点工作的指导、检查和督促工作比较及时到位，有力地支持了试点工作的顺利开展，但是各试点之间改革经验的交流和互动以及优秀改革实践经验的宣传与推广工作还略显不足。此外，多数地区在大力推进实践革新的过程中，没有建立健全相应的改革实效评估机制，评估机制能够对改革观念是否科学、改革措施是否合理以及改革过程的效能等重要方面进行直观的审视，为修订、调整或者改进改革措施提供科学的依据，这一关键机制的不完善，将给现代学校制度建设实践带来些许影响。
三、进一步推进我国现代学校制度建设
加强学术研究，为现代学校制度建设提供坚实的理论支撑。要注重从整体上审视现代学校制度，提升研究的系统性和完整性；还要注重理论联系实践，将现代学校制度理论研究与现代学校制度的政策改革、实践探索紧密结合起来；也要注重提升研究方法的科学性和创新研究团队建设，从影响现代学校制度变迁的多维视角出发，全面系统地探讨我国现代学校制度的变迁与建设问题。
健全现代学校制度政策体系，为现代学校制度建设提供科学的工作指引。一是注重遵循系统的制度变革观念，使现代学校制度建设成为整个社会变革大计中的重要组成部分，得到其他行政部门的配合，得到相关制度变革的支持。二是形成完备的制度体系，针对现代学校制度建设中的核心内容制定相关的配套政策或者实施细则；通过配套政策的制定将现代学校制度建设的任务具体化；同时要对各政策内容的逻辑性和一致性进行甄别，使各政策形成相互支持的有机整体，形成制度合力；还要注重新政策与原有政策之间的衔接与过渡，遵循制度变迁的渐进性与路径依赖性规律。三是鼓励地方制定和颁布体现区域特色的现代学校制度政策，鼓励地方结合实际情况，创造性地制定体现本区域特色的现代学校制度政策，推进本区域现代学校制度建设，确保国家政策的精神和要求落到实处。
以重点工作为突破口，循序渐进地推进现代学校制度建设工作。制度变迁理论表明，制度创新的过程太过复杂，是随着变迁条件的满足而逐步实现的过程，制度创新最好采用一种持之以恒式的渐进模式。现代学校制度探索要遵循制度变迁和教育管理制度发展的规律，采取渐进式的改革模式，选择重点工作作为突破口，以点带面、稳步推进。当前，现在学校制度建设亟须在两个方面实现突破：一方面，要进一步明确政府管理学校的权限和职责，落实和扩大学校的办学自主权，推进学校的“去行政化”；另一方面，要完善和变革学校内部治理结构和管理手段，推进学校管理的民主化和科学化。
注重现代学校制度建设经验的积累、推广与法制化。一方面，要不断总结经验，既积累成功的经验，也要总结失败的教训；另一方面也加强对实践经验的理论升华，努力将成功的、有益的经验上升为理论，力争形成具有中国特色的现代学校制度理论体系；同时，还要注重对成功的实践经验进行推广和宣传，稳步拓展试点地区和学校的范围，让更多普通学校甚至薄弱学校加入到现代学校制度改革的探索中来。将经过实践检验的理论和有益经验系统化与规范化，形成较为完善的教育政策及体系，为现代学校制度建设保驾护航；对于具有长期性、稳定性、对全局具有重大影响以及实践中获得巨大成功的教育政策，要进一步具体化、条文化和定型化，形成教育法律，形成良好的教育法制环境，以国家的强制力作为保障推进现代学校制度建设。
完善现代学校制度建设的系统工程，贯通理论研究、政策改革和实践探索三个层面的工作。要注重理论、政策和实践三个层面的关联性，通过建立科学研究的社会服务激励机制、完善政策的民意表达途径、创新科学研究机构与教育组织的合作模式，促进理论、政策和实践三个层面的良性互动。
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