欧洲国家国企民营化、后控制与政府特权及启示，本文主要内容关键词为：国企论文,特权论文,欧洲国家论文,启示论文,民营化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
欧洲从20世纪80年代初期开始进行大规模的国企民营化改革。在这近30年的历史中，推动民营化进程的政府始终面临着两大难题：一是如何有序而平稳地卖出庞大的国有股；二是当政府成为小股东、甚至政府已不持有股份，如何保证民营化后的企业能够按照合意的政策目标经营和发展。
第二个问题被学者们称为国企民营化的“后控制”(ex-post-control)问题。对这一问题，欧洲国家采取的普遍做法是保留或者赋予政府在民营化后的企业中一定的控制权，政府通过该控制权对企业的股权结构和公司治理施加影响，从而保证政府所期待的政策目标的实现。该控制权很多情况下是超越公司法所规定的普通股东权的，因此，很多学者将其视为一种政府特权，其中最为著名的是黄金股(golden share)。所谓黄金股，是指政府仅持有1股股票，但政府却可以通过这1股股票对企业的重大决策实施一票否决。
根据欧盟2005年的调查，自20世纪80年代初期英国首次在民营化中采用黄金股以来的30多年里，所有欧洲国家都采用了形式多样的政府特权。政府特权几乎涉及所有的行业，除了国家安全行业（国防、军工、监狱）、自然垄断行业（航空、机场、铁路、港口、自来水、石油天然气、电力、电信、银行等），还包括了大量的竞争性行业（制糖、制药、建筑、矿产、机械、化工等等）。在2004年底，在依然保留政府特权的民营化企业中，竞争性行业的企业数量占到了38%。令人意外的是，政府不仅仅在那些规模庞大、行业地位重要的民营化企业中保留特权，在那些无足轻重的企业，政府也保留了相当大的政府特权。可以说，通过政府特权实施后控制已经成为欧洲国家国企民营化的普遍现象。
那么，政府为什么要实施后控制？政府特权合理的、合法的理由是什么？政府可以通过哪些手段对民营化后的企业实施后控制？后控制、政府特权对国企民营化产生了积极的影响，抑或产生了消极的影响？从逻辑关系上看，上述三个问题涉及在政府特权支持下的后控制的前提、内容与效应，作为一个完整的制度，三者缺一不可。本文即拟对上述三个方面进行梳理和概括，对国企民营化的后控制和政府特权制度产生的背景、实施的手段以及其对企业治理结构和资本自由流动的影响进行完整的描述。
但本文的落脚点是我国的国有企业改革。在我国国有企业民营化的改革进程中，很多地方政府的决策几乎都集中在“怎么卖”上，对于“卖了以后怎么办”却不怎么关心，以至出现了普遍的“一卖了之”的现象。一卖了之看起来是一种彻底的、纯粹的市场化改革方案，但是，由于政府对事后没有安排任何控制，这为民营化后的企业大股东和内部人的为所欲为埋下了隐患。事实上，在很多失败的民营化案例中，我们几乎都可以看到政府的缺位。毫无疑问，这一问题随着后股权分置时代的全面来临显得更加重要，因为这意味着在一段时间以后，我国将会出现不少的上市公司政府成为小股东，甚至完全退出。因此，本文在最后也拟对我国是否有必要在国企民营化后进行后控制作一尝试性的初探。
二、国企民营化的后控制制度产生的背景
国有企业的民营化改革，在很大程度上，是为了防止政企不分下的体制弊病，防止政府对企业的不当干预和企业对政府的过度依赖。既然如此，政府为什么又要在企业民营化后保留一定的控制权和影响力呢？从欧洲国家的实际来看，后控制主要是基于以下三个方面的考虑：
1、维护公共利益
Gupta、Schiller与Henry(1999)的研究发现，所有欧洲国家都以维护公共利益作为后控制的首要理由。公共利益涉及四个方面的内容：①国家安全；②环保；③就业保障；④投资保障。前两个方面是政府的当然职权，无需赘述。对于就业保障，政府的出发点是尽可能减少国企民营化的社会震荡，维护当地的社会稳定。很多国企民营化后，为了尽快实现盈利、或者提高效率，往往实施大规模的裁员，如果当地没有提供相应的就业机会，大规模的裁员会给政府和社会带来沉重的负担和冲击。因此，很多政府要求民营化后的企业每年裁员不得超过一定的比例，而且企业每年提供的总就业机会不得低于一定的限度。投资保障一般是针对企业的持续发展能力。一个典型的案例是，在1984年英国电信的民营化过程中，英国政府规定，政府对英国电信的投资率保留审查权。英国政府的担心是，电信业是一个需要巨大长期资本投资的行业，如果外国竞争者成为控股股东，外国竞争者能否保证英国电信适当的投资率？当资本不足的时候，外国控股股东是否会优先满足对本国的投资，延缓甚至减少对英国电信的投资，从而导致英国的通讯基础设施落后于其他国家？除了电信业，政府出于投资保障的考虑，也出现在铁路、机场、航空、污水处理等其他需要巨大长期资本投资的行业。
2、防止公司治理失败，保护中小投资者权益
如果国企民营化采取的是卖断方式，民营化后的企业将有可能出现公司治理制衡机制失效，公司沦为一股独大（在股权过度集中的情况下）或者内部人控制（在股权过度分散的情况下）的牺牲品，在那些在短期内就进行大规模的国企民营化改革的国家这一情况尤为显著。在这种情况下，由于对国有企业的最大买家不能充分了解，政府只能依据观察到的有限信息构建民营化合同，为了达成交易的完成，政府一般均假定最大买家具有良好的资质，能够按照政府的意愿对企业进行良好的管理。在Verkuil Paul (2005)看来，政府的上述做法很可能是一厢情愿，如果政府不能对“事后”有所防备，卖断式的民营化实则是政府在赌博。
但是，公司治理失败并不是需要政府实施后控制的直接理由，对那些生来就是民营的企业，无论公司治理如何糟糕，政府也没有直接插手干预。Kiker与Nellis(2002)指出，政府之所以需要对那些由国企改制而来的民营企业的治理结构予以特别关注，是因为一方面，政府已经成为小股东，“地位”的改变导致政府不得不以小股东的逻辑思考公司的治理问题；另一方面，如果国企民营化后出现严重问题（例如破产），收拾残局的依然是政府。基于防止公司治理失败、保护中小投资者的考虑，政府的后控制可以在范围更广的行业中存在，这是为什么政府在那么多的竞争性行业中保留影响力的主要原因。
从实际情况来看，公司治理失败会导致如下政府不愿意看到的事件发生：第一，通过非公允价格的关联交易侵占民营化后的企业的利益；第二，利用民营化后的企业进行恶意担保，套取资金并转嫁风险；第三，不适当地出售重大资产，例如，有些民营企业的大股东为了迅速收回收购资金，在企业收购完成以后即迅速出售土地、固定资产等重大资产，并通过高额分红、关联交易等方式将这些资金套现，结果导致企业的持续经营受到严重的影响；第四，内部人利用手中职权进行利益输送，或者进行不适当行为以满足高级管理层的私利，这些行为包括过度追求高风险投资以博取高收益、过度的规模扩张、过度的兼并收购，另外，还可能包括畸高的在职消费，等等。
3、监管替代论
Johannes Adolff(2002)发现，在那些市场经济法律制度尚不完善的欧洲转轨国家（例如捷克、波兰），政府进行后控制还可能是出于对监管不足的担忧，这种情况下的政府干预可以看成是对监管的替代。监管替代在很多时候涉及自然垄断行业（例如石油天然气、电力、通讯、自来水、铁路），因为，如果政府的产业监管部门不能实施有效监管（例如有效的产出限制和费率限制），这些行业很可能出现偏离竞争均衡的垄断均衡，即过高的均衡价格和过低的均衡产量，其结果不仅是供给的不足，还导致社会福利的总损失和转移（消费者剩余向生产者剩余转移）。因此，政府有必要利用一定的控制权对企业的经营行为进行内部控制，以弥补外部监管的不足。
当然，监管替代也可能涉及上述的第二个方面，即公司治理失败，因此，监管替代的范围可以扩展到非自然垄断的竞争性行业。以上市公司为例，如果证券市场的信息披露制度是有效的，投资者、特别是机构投资者是理性的、积极的，证券监管也充分而严格，则会有效防止上市公司的恶意担保、恶意资产转让、利益输送等不当行为。很显然，对很多转轨国家，上述要求在短时期内是难以达到的，在这种情况下，政府保留对上市公司适当的干预权完全是一种被迫的、不得已而为之的行为选择。
三、后控制的实现方式：政府特权
政府可以通过多种途径对企业施加影响，例如通过财政政策和货币政策影响企业的决策，通过产业监管当局对企业行为进行监管，等等。但是，上述手段并非专门针对民营化后的企业，欧洲国家的政府在民营化后的企业中的干预权之所以被称为政府特权，除了这一权利超越一般公司法外，更重要的是它专门针对国企民营化的后控制。事实上，欧洲国家的政府并不讳言它们享有的是特权。下面我们就对政府可以享有哪些特权以及通过哪些合法的手段实施这些特权进行描述。
1、政府可以享有哪些特权
(1)最高持股比例限制权和股权变更的审批权。在很多国家，政府有权事先设定民营化后的企业单一股东（包括其一致行动人）的最高持股比例，如果超过这一比例，则必须获得政府的批准。最高持股比例限制在绝大多数的民营化企业中都非常低，例如英国希思罗机场是15%、丹麦哥本哈根机场是 10%、意大利电信是5%，其目的是保证民营化后的企业具有足够的公开性，防止被少数人控制。在某些特殊案例中，政府也实行分阶段的最高限制，例如葡萄牙希姆泊水泥公司在民营化第一阶段的最大持股是10%，第二阶段是5%；法国ELF Aquitaie公司，第一阶段的最大持股是10%，第二阶段是20%，第三阶段是33%。
(2)重大经营决策的审批权和否决权。这类权力赋予政府对特定类别的企业经营管理决策实施排他性的干预权。具体包括：①企业主营业务的改变；②企业章程重大必要事项的变更；③企业重大资产的出售（例如土地、重要生产资料、商标、技术秘密）；④企业的重大兼并收购行为，子公司的关闭或者出售；⑤企业重大人事政策（例如裁员）；⑥企业中长期资本支出和投资的改变；等等。
(3)人事任免权。人事任免主要涉及董事会成员的构成，享有任免权的政府，不管是持有少量股份还是不持有股份，都有权任命一定数量的董事会成员，但是，在一般情况下，政府任命的董事不会超过董事会的1/3。在某些特殊行业（例如国防业、军工业）或者民营化的初始阶段，企业董事长必须在政府任命的董事中产生。除了董事任免权，很多国政府还有权聘任独立审计员进入董事会的审计委员会，负责企业外部审计的会计师事务所的聘任很多也由政府来执行。
2、政府特权的实现手段
政府特权通常通过三种手段来实现。第一种是通过公司章程，即在公司章程中具体列出政府特权的内容、适用条件、时间限制和适用的程序。第二种是通过“买方承诺”(buyer agreement)，即由企业实际控制人签订承诺，同意让渡部分大股东权力并接受政府特权，该承诺往往作为国有企业产权出让的生效条款之一。第三种是通过特别立法，即在专门的国企民营化法律或者政府条例中规定政府特权的内容与条件。
前两种手段具有一事一议的特点，政府可以根据实际情况采取具有个性化的民营化方案和不同性质的政府特权。在很多情况下，政府特权实际上双方谈判和妥协的产物，因此，一事一议有利于政府特权的实施和民营化合同的执行。但是，一事一议具有很大的随意性，而且也容易陷入拖沓的谈判和繁琐的合同制定的泥潭之中。一事一议在那些20世纪80年代和90年代初期进行国企民营化的国家以及民营化规模不大的国家比较普遍，典型的国家是英国。
通过立法的方式规定政府特权，在那些民营化规模庞大、任务艰巨的国家非常盛行。其中的典型是东欧的转型国家，这些国家均颁布了国企民营化的特别法律，对政府特权进行了详细的规范。特别立法对于国企民营化的规范操作具有明显的优势，但不利于事后补救，因为一旦发现法律的疏漏，修改法律非常的艰难。
值得一提的是，黄金股在上述三种情况下都可以得到实施。在那些公司法允许设立特别股份(special share)的国家（例如英国、荷兰），黄金股直接通过公司章程或者买方承诺就可以实现。但是，在那些实行“同股同权、同股同利”的国家，黄金股与公司法的一般原则是相违背的，因此只能通过制定专门的民营化特别法，在特别法优于一般法的原则下对黄金股予以确认。在上述三种情况下，黄金股都可以获得法律的支持，由于其实施起来简单、直接、有效，黄金股迅速在欧洲普及开来，一度成为政府特权的主要实现手段。
四、后控制、政府特权对企业价值和业绩影响的实证检验
政府特权可以通过对股东结构的控制间接影响公司的治理结构，也可以通过对公司重大经营管理决策的控制直接影响公司的治理结构。。当政府持股很少的时候，政府特权赋予政府以小股东身份实施大股东权力，当政府不持股的时候，政府实际上是通过政府特权替代大股东。很多经济学家认为这是一种不完全的控制权转移，会给企业业绩、大股东的价值和企业的价值带来负面影响。那么，后控制、政府特权是否会导致对企业价值、大股东价值、企业业绩的负面效应呢？
最早对后控制下政府特权对企业价值的影响进行研究的是Jarrel与Poulsen。他们在1989年的一项研究中，从反收购的角度对政府特权进行了分析，并将黄金股、最高持股比例限制以及董事会成员的政府任免权看成是反收购的重要变量。结果表明，政府特权对市场股价平均产生-2%的非正常贴水，这一贴水显示政府特权降低企业价值的现象是存在的。 Sundaramurthy、Mahoney与Mahoney(1995)的研究也证实了Jarrel与Poulsen的结论，他们发现在政府特权等反收购条款公布后的20天，企业的股价呈现显著的下降趋势。Georgen与Renneboog(2003)的研究则从另一视角证实了政府特权对企业价值的负面影响。他们对1993—2000年间发生在欧洲的大型跨国收购案的研究发现，那些没有政府特权的目标企业相比那些有政府特权的企业，存在着平均23%的收购溢价，其中，除了收购消息宣布以前两个月平均 14%的涨幅外，在收购消息宣布后两个月还有平均 9%的涨幅。换句话说，政府特权的存在使得企业丧失了超过20%的收购溢价。
在政府特权对大股东价值的影响方面，Nenova (2003)对大宗收购的出价进行了研究。他选择了18个国家1997年发生了兼并收购行为的661家企业，其中包括8个欧洲国家的272家企业。结果显示，政府特权显著降低了大股东的出价，其中8个欧洲国家中存在政府特权的企业大股东的出价比没有政府特权的企业的大股东的出价，平均低11%。这非常明显地说明政府特权的存在降低了企业被收购的吸引力。
Dyck与Zingales(2004)的研究则同时说明了政府特权对企业价值和大股东价值均存在负面影响。他们从两个方面对包括10个欧洲国家在内的39个国家的兼并收购案例进行了研究，第一个方面是大股东出价的差异，第二个方面是收购消息宣布后的 2天内股价表现的差异。结果表明，政府特权在两个方面均产生了负面的影响。他们计算出来的结果与 Nenova的结果大体相符，没有政府特权存在的企业的大股东价值，比那些存在政府特权的企业的大股东的价值，平均高出14%，其中10个欧洲国家的平均值是9.3%。
在政府特权对企业业绩的影响方面，Boardman与Laurin(2000)专门对黄金股对民营化后的企业业绩的影响进行了分析。他们对在1980—1995年间民营化的99家跨国公司的研究表明，黄金股对公司业绩具有显著的负效应。那些实施了黄金股的企业3年累计投资回报率比其他未实行黄金股的民营化企业低53%—62%。但是，Boardman与Laurin也发现了一个异常现象，他们发现在那些没有实施黄金股的企业，尽管政府特权通过其他形式存在，公司业绩并未因政府持股比例的降低而增加，反而呈现显著的正相关关系，换句话说，公司业绩并未因控制权转移的完全程度而上升。Boardman与Laurin猜想，这可能与民营化中政府拥有不对称信息有关，政府持股比例高的企业是存在良好中长期发展前景的企业，而政府持股比例低的企业则是中长期发展前景看淡的企业。
上述研究均证实政府特权会导致公司业绩和企业价值的负面效应。但是，也有研究显示政府特权的上述效应并不显著。得出这一结论的是英国一家独立咨询机构Oxera，该机构受欧盟经济委员会的委托对欧洲范围的后控制与政府特权进行了调查。Oxera首先对具有重要影响的6家大型欧洲企业（葡萄牙希姆泊水泥制造公司、葡萄牙电信、德国大众汽车制造公司、西班牙雷普索尔石油公司、荷兰皇家电信家团与英国希思罗机场）进行了分析，这6家企业都实施了黄金股制度并在2004年以前先后取消了黄金股。结果发现，在企业运营效率方面，有4家企业人均劳动生产率低于没有政府特权的同行企业，但程度并不显著；有2家企业的人均劳动生产率高于没有政府特权的同行企业。在赢利能力方面，相比未实施黄金股的企业，实施黄金股的企业在净利润、净资产收益率、投资回报率等方面表现出了极大的差异性，看不出黄金股对企业经营业绩有实质性的影响。另外，从黄金股制度取消以后的情况来看，黄金股的取消也没有明显地改善企业的业绩。但是，在股价对黄金股制度取消的反应方面，6家企业的股价都出现了不同程度的正面反应，即股价出现了明显的事件驱动型上涨。Oxera的研究似乎仅最后一项与上面的学者的研究结论一致，即黄金股可能导致收购溢价的下降，黄金股的取消会导致股票收购价值的重新显现。为了克服样本过小可能存在的弊端，Oxera接下来对英国整个自来水行业和电力行业的民营化企业进行了研究，其结果跟前面6家企业的结果完全一致。
从上面的综述可以看出，黄金股、政府特权到底会产生什么样的效应，还存在争议，特别是人们至今对黄金股、政府特权对企业经营的中长期影响依然不明了。由于大规模取消黄金股或者政府特权到期只出现在最近几年，因此，黄金股、政府特权的中长期效应还需要进一步观察。
五、后控制、政府特权对资本自由流动的影响以及欧盟对政府特权的限制
后控制、政府特权对跨国资本自由流动可能产生阻碍是容易理解的。原因很简单，如果企业存在着最高持股比例限制，不管这一限制是专门针对外国投资者的，还是针对包括本国投资者在内的所有投资者，都会给外国投资者取得足够的股份、获取实质性的控制权带来极大的障碍，其结果是造成控制权市场的分割，跨国资本流动受阻。人们容易认为，最高持股比例限制仅仅对那些积极的外国战略投资者产生影响，因为战略投资者希望进入企业的内部、对企业进行实实在在的经营和管理，而对那些跨国证券组合投资者则不会产生影响，因为这些消极的证券组合投资者并不会进入企业内部，他们仅仅想获得分散投资带来的好处。这一看法是不准确的，因为证券组合投资者会因为企业控制权不完全影响企业业绩而减少对企业的投资，即降低那些存在政府特权的企业在投资组合中的权重。尤其需要说明的是，证券组合投资者很可能并不仅仅反感持股比例限制，他们也很可能将其他形式的政府后控制也看成是阻碍公司业绩提升的负面因素，从而也导致其投资权重的减少。上述推论得到了学者们实证研究的一致证实。
欧盟对国企民营化的后控制和特权对资本自由流动负面影响这一问题很早就开始关注。欧盟经济委员会在1997年对成员国后控制和政府特权的状况进行了专门的调查研究，发现后控制和政府特权在成员国中普遍存在。随后，欧盟经济委员会对政府特权进行了跟踪调查和研究，证实政府特权对成员国之间的资本自由流动构成显著的阻碍。欧盟经济委员会认为，某些类型的政府特权已经违背罗马条约(Treaty of Rome)关于成员国资本自由流动的核心原则，理应予以限制或者取消。因此，在2002年，欧盟经济委员会向欧洲法院(European Commission Judgement)起诉葡萄牙、法国和比利时3个国家，要求这3个国家取消相应的政府特权。在诉葡萄牙的案件中，欧盟经济委员会要求葡萄牙政府改正其在最高持股限制上的针对外国投资者的歧视性规定，准许外国投资者能够持有与本国投资者一样多的股份。在诉法国的案件中，欧盟经济委员会要求法国政府撤销其在Elf Aquitaine公司的黄金股，不仅因为该黄金股违反了资本自由流动的条约，还因为法国政府没有规定黄金股的适用条件，使得法国政府可以肆意干预企业的股权变化和经营管理。在诉比利时的案件中，欧盟经济委员会要求政府撤销其在 SNTC公司和Distrigaz公司的黄金股，理由同样是阻碍了资本自由流动。案件的结果是，欧盟经济委员会诉葡萄牙和法国的请求得到了欧洲法院的支持，但诉比利时的请求却未获支持，因为欧洲法院认为，比利时政府在上述两个公司的黄金股有着正当的目的（维护国家安全与保障最低限度的天然气供给），而且规定了透明的执行条件和到期期限。
欧盟经济委员会依据欧洲法院的上述判决，发展出了处理成员国政府特权的三原则，成员国实施政府特权必须符合这三项原则，否则应予取消：第一，非歧视性原则，即无任何专门针对外国投资者的歧视性规定或者限制；第二，公共利益原则，即政府特权的适用必须符合公共利益和国家安全；第三，适用条件公开而明确的原则，即政府特权的内容、适用范围、到期期限、执行程序、争议解决方法，必须明确细致地规定并向所有投资者公开，政府在相关条款的解释上不应享有自由裁量权。
在上述三原则指导下，欧盟经济委员会对成员国的政府特权进行了大规模的审查，并开始对更大范围的成员国提起诉讼，这些遭到诉讼的国家包括了英国、德国、意大利、西班牙、瑞典、丹麦、爱尔兰等等。在很多情况下，遭到诉讼的国家都按照欧盟经济委员会的要求取消了歧视性的政府特权，或者对政府特权进行了修改，以使政府特权更加透明和明确。上述过程在2003—2005年达到了高潮，也正是在这3年，那些歧视性的政府特权得到了大面积的取消，政府特权适用的范围也有了一定的缩小。
但是需要说明的是，欧洲经济委员会并不是意在完全消除政府特权，也不是反对任何形式的后控制。事实上，欧洲经济委员会仅对跨国范围内涉及的政府特权进行了关注，对那些仅涉及国内事务的政府特权，欧洲经济委员会并未关注。另外，即使是那些跨国范围的政府特权，欧洲经济委员会也进行了区别对待。例如，欧洲经济委员会认为，鉴于欧洲严峻的能源供应，成员国在能源企业中的、旨在保障能源供给的政府特权并无不当。对那些转型国家，例如捷克和匈牙利，政府在就业保障方面的政府特权也可视为特定条件下的公共利益，因此，此类政府特权也可以继续保留。
六、启示：借鉴欧洲经验，建立我国国企民营化改革的后控制制度
欧洲国家国企民营化政府后控制制度对我国国企改革是否有启示意义，涉及两个方面的问题。第一，我国有没有建立国企民营化的政府后控制制度的必要？我国建立国企民营化政府后控制制度的意义何在？第二，如果我国建立政府后控制制度，其难点又何在？
首先来看第一个问题。尽管欧洲建立政府后控制制度的原因千差万别，但在有些方面与我国是类似的，因此，我国建立国企民营化改革的后控制制度同样是必要的，同样有着合理的经济理由。我国建立政府后控制制度在以下两个方面具有特别的意义：
一是关于民营化失败。在没有充分竞争的产品市场、完善的资本市场和控制权市场、有效的外部监管的情况下，我国的民营企业同样会出现一股独大和内部人控制的弊病。从国企民营化失败的案例来看，因后控制缺位导致的失败并不比纯粹因经营无方导致的失败少。以笔者所在省份四川省的“托普”案为例，该公司在1998年民营化后，在随后5年的时间里进行了大量骇人听闻的违规操作，成为四川省证券发展历史上最为恶劣的上市公司之一。在这5年的时间里，不仅公司治理结构形同虚设，当地政府（原第一大股东，自贡市国资局）也未对公司有任何的监督和警戒。在这些案例中，当地政府哪怕能够对这些企业有一点警戒，在察觉混乱苗头后有一点控制，其结果也有可能改写。在这个意义上，建立后控制制度实际上是保证国企民营化改革成功率的有效手段。
二是关于社会稳定和政府后顾之忧。从欧洲国家的经验来看，政府并未将国企民营化后的企业看成是纯粹的民营企业（至少在一段时间内），而是将其看成具有一定特殊性的企业。这种特殊性表现在，一方面，国企民营化不能完全抛弃社会责任（例如提供就业机会、保护环境），另一方面，国企民营化一旦失败，由于其“国企”的前身，收拾残局者依然是政府。实际上，上述两个方面的情况在我国都已经出现。一些国企在民营化后不计成本将“包袱”抛向社会，不计后果污染，更为严重的是，一旦国企经营失败，中小股东、职工、债权人涌向的是市政府，而不是企业的第一大股东。不难理解，如果能够建立政府特权制度，当涉及重大社会稳定问题（例如大规模裁员）、重要社会公共利益问题（例如严重污染）的时候，政府将可以说“不”，从而在社会稳定、公共利益方面防患于未然。
对于第二个问题，笔者认为目前我国如果要建立国企民营化改革的后控制问题，必须解决两大难题。第一个难题是政府后控制制度的法律前提。我国公司法目前没有特别股份的规定，实行的是同股同权和一股一票的制度，因此，能否设立黄金股，或者在政府不持有任何股份的时候，依然享有一定的干预权，是现行法律框架下的一个难题。第二个难题是政府滥用干预权。换句话说，在建立政府后控制制度之后，地方政府是否会利用特权对企业肆意干预、从而回到改革前“政企不分”的老路，这也是我们必须思考和面临的问题。
笔者的建议是，为解决政府后控制的法律前提问题，可以借鉴捷克、波兰等国家，制定专门的国企民营化特别法，规定政府持股可以享有一定的优先权（例如黄金股、或者仅由政府享有的累积投票权），以解决后控制制度与公司法的冲突问题。为防止地方政府滥用特权，可以在民营化特别法中明确政府特权的适用条件、使用范围、实施程序、到期期限等原则性规定，同时通过公司章程或者买方承诺详细说明政府特权的实施细节。通过法律与契约的双重约束，政府后控制既有法可依，又不至于滥用，既有原则性，又不失灵活性。