论中国行政体制改革的总体战略，本文主要内容关键词为：体制改革论文,中国论文,总体论文,战略论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，要“更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，……使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。”推进行政体制改革，同样要更加重视顶层设计，需要制定行政体制改革的总体规划，科学设计行政体制改革的战略目标、阶段性目标与推进策略，以增强改革的科学性、针对性、可操作性与主动性。
中国行政体制改革的战略分析
(一)行政体制改革的战略地位
行政体制改革在我国改革开放和现代化建设中居于重要的战略地位。行政体制改革是全面深化改革开放的关键因素和中间环节，是上层建筑适应经济基础的必然要求，是建设社会主义和谐社会的重要举措。
第一，行政体制改革是全面深化改革开放的关键因素和中间环节。行政体制改革既关系到经济体制改革，又关系到政治体制改革，处于改革的中心环节。行政管理体制改革是社会主义民主政治建设与政治体制改革的重要内容，又是经济体制改革的关键因素。当前，继续深化经济体制改革和其他各项改革，都与深化行政体制改革有着紧密的联系，如果行政管理体制改革不到位，各项改革就很难深入。
第二，深化行政体制改革是上层建筑适应经济基础的必然要求。马克思主义基本原理认为，上层建筑对经济基础具有两种反作用：一是与经济基础相适应并对其起促进作用；二是与经济基础不相适应并对其起阻碍作用。当前，我国行政体制还存在着与市场经济体制这一经济基础不相适应的地方，一定程度上阻碍了市场经济体制的建立。因而，需要进一步深化行政体制改革，以适应完善社会主义市场经济体制的要求。
第三，行政体制改革是建设社会主义和谐社会的重要举措。解决经济社会发展中的深层问题，确保经济社会全面协调发展，需要通过转变政府职能，切实解决收入分配问题、基本公共服务体系建设问题等等。各级政府是构建和谐社会的主体，构建和谐社会的所有工作，都与行政体制改革直接相关。政府能否正确履行宏观调控职能，关系到能否保持经济平稳较快发展，能否促进产业结构优化升级和经济发展方式转变；政府能否有效履行社会管理和公共服务职能，关系到就业和社会保障，关系到科技、教育、卫生、文化等社会事业的发展；政府能否做到恪尽职守、敢于负责、求真务实、注重实效，关系到各项工作能否真正落到实处。总之，只有大力推进行政体制改革，才能构建社会主义和谐社会。
(二)行政体制改革的基本战略评估
改革开放以来，我国进行了六次大规模的行政体制改革，我国的传统行政体制已经成功实现转型，适应社会主义市场经济体制要求的社会主义公共行政体制框架初步建立，但也存在着许多突出的矛盾和问题。
第一，市场配置资源的基础性作用显著增强，但政府职能转变不到位的问题依然存在。通过进一步简政放权，调动了地方、企业、基层和人民群众的积极性；通过推进政企分开，切实减少了政府对微观经济活动的干预，政府国有资产所有者职能与公共管理职能基本分开；充分发挥市场竞争机制和经济杠杆的作用，在资源配置方式上基本实现了由国家计划配置为主向市场配置为主的转变，宏观调控体系框架初步形成。但是，政府职能越位、错位、不到位的现象依然存在，政府对经济活动的过多干预、对投资的强烈冲动影响着市场在资源配置中基础性作用的发挥，而政府应该发挥作用的重要领域却多有缺位，如公共住房建设的短缺、公共服务投入严重不足等等。
第二，政府公共服务职能不断完善，但公共服务体系的建设仍然明显落后于我国的经济社会发展。我国公共服务体系发展非常迅速，以社会保障服务体系为例，到2010年6月底，我国城镇职工养老保险制度覆盖2.45亿人，比2002年扩大了1亿人；城乡基本医疗保险覆盖人数达到12.5亿人，比2002年增长了10倍；而1989年参加基本养老保险人数仅为5700万人，1994年参加医疗保险人数仅为400.3万人；同时，调整财政支出结构，加大了对公共服务的投入力度，2006年，社会文教费自1978年以来首次超过经济建设费，成为我国财政支出的第一大项目。尽管政府公共服务水平有了很大提高，但我国社会公共需求飞速增长与政府公共服务不足仍然形成突出矛盾，公共服务的覆盖面还比较低，在我国社会保障各险种中，除医疗外，总体看覆盖面大约为40%左右；我国公共服务投入依然偏低，如2008年，我国财政性教育支出占GDP的比重为3.48%，而2002年，世界各国公共教育支出占GDP的比重平均为4.4%，其中，中等偏下收入国家的平均水平为3.5%，高收入国家达到5.5%左右。
第三，政府组织结构优化取得了明显进展，但“小部门体制”依然占据重要地位。通过改革开放以来六次政府机构改革，我国政府机构设置进一步调整，组织结构进一步优化，适应市场经济要求的政府机构体系初步形成。但是在我国政府机构中，“小部制”依然占优势，政府组成部门、特设机构、直属机构、国家局、议事协调机构总数仍在近百个左右，负责文化、社会保障、市场管理、水资源管理的部门均在四个以上。
第四，政府运行机制优化、管理方式与服务方式转变取得了明显成效，但适应服务型政府建设的服务型管理方式依然没有最终确立。近年来，我国政府决策机制不断完善，决策的科学化、民主化水平进一步提高；制定和实施了《全面推进依法行政实施纲要》，法治政府建设取得重要进展；减少和规范了行政审批，推进政务公开和电子政务建设，积极推行行政问责制度，应急管理的体制机制初步建立。但是，客观地看，我国政府管理方式依然没有转变到位，具有约束机制的民主科学决策体系有待完善，政府决策缺乏强有力的内部约束机制，社会团体、专家、公众、相关企事业单位缺乏参与行政决策的法定、正式的渠道，决策过程主要在行政机关内部封闭式循环，不利于形成开放式的信息输入、监督与纠错机制；政府管理方式相对落后，程序过多、效率不高，政府绩效与问责的基本制度缺失，行政成本居高不下。
中国行政体制改革的战略目标
(一)行政体制改革的战略着眼点
在我国当前和今后相当一段时间内，深化行政体制改革，必须着眼于保持经济社会全面协调可持续发展，着眼于不断满足日益增长的社会公共需求，这是我国实现全面建设小康社会奋斗目标的根本保证。
第一，深化行政体制改革要着眼于保持经济社会全面协调可持续发展。目前，我国经济发展与社会发展不协调的矛盾日益突出，必须加快社会发展，通过社会进步来促进经济持续发展。社会发展对于经济发展方式转变具有重要作用，社会发展能提高生活质量、提高整个社会满意度，是整个社会公共价值与社会团结的基础；社会发展能促进生产力持续发展，政府通过超额累进所得税、遗产税、社会保障、社会福利和政府间转移支付等公共财政政策调节，有效地缓解了社会财富、收入分配的两极分化和地区间经济社会发展的不均衡；公民享有社会保障的产权，公共服务是一种投资、一种社会凝聚力的动因和国家的宝贵财富；社会发展是人类生活的重要价值和生活目标，人类发展、生活质量与社会公正也是人类追求的基本价值。
第二，深化行政体制改革要着眼于不断满足日益增长的社会公共需求。政府公共服务必须与社会公共需求相平衡的规律，是公共行政的基本规律。社会公共需求决定了政府的职能、活动范围与活动方式，社会公共需求的变化决定了政府职能、体制与行为的变化，公共需求与公共服务的矛盾构成政府行政发展的动力。因而，研究人民生活水平的变化，摸清社会公共需求变化的规律，主动地进行行政改革，更好地为人民提供全面的公共服务，是政府的主要职责。当前，政府公共服务不能满足社会公共需求的矛盾已经成为我国的主要矛盾，深化行政管理体制改革必须切实解决这一矛盾。
(二)行政体制改革的总体目标
深化行政管理体制改革的总体目标，是要建立适应社会主义市场经济体制要求的，权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的中国特色社会主义行政管理体制，即社会主义公共行政体制。
公共行政体制指适应市场经济要求的，行使公共权力、管理公共事务、提供公共产品与公共服务、满足社会公共需求的政府管理制度与组织体系。公共行政体制的基本内容包括如下几个方面：
第一，公共管理职能。在市场经济条件下，政府的作用集中在外部性最强、公共性最强、弥补市场失灵、政府最有比较优势的公共领域。政府必须对各类产权主体实施平等的法律保护、提供无歧视的公共服务、进行无差别的公共管理、履行有效的市场监管职能；政府必须集中精力提供公共教育、公共科技、公共医疗卫生、社会保障等公共服务。
第二，公共权力运行。在民主政治条件下，在行政权力体制上实行民主政府制与责任政府制。当代公共行政体制着眼于解决立法与行政之间的关系，以确立立法机构、行政机构与司法机构之间的职能、职权与职责关系，在此基础上确立最高行政机关的职权划分与组织形式，一般采用责任政府制，政府必须对立法机关负责、受法院的司法审查的制约，从而保证政府对立法机构、对法律、对人民负责。
第三，公共组织体系。适应政府履行公共管理职能、高效地提供大量公共服务的要求，在政府组织管理上普遍实行大部门体制，并实行政府决策职能与执行职能的相对分离。大部制是指政府部门间关系的体系，是一种大职能、宽领域的政府事务综合管理体制，大部制能有效避免职能交叉，便于内部协调，便于进行战略管理，有利于提高政府提供公共产品与公共服务的统筹安排能力。
第四，公共财政体制。现代政府的一个基本特征就是实现了政府财政的公共化，也就是实现了财政收入的公共化与财政支出的公共化。政府财政资金支出必须用于提供公共产品与公共服务；财政资金的使用必须经过法定程序，各种收支活动必须统一纳入公共预算管理；公共预算采取结果导向原则，必须考核公共资金使用的最终效果。
第五，公共治理结构。当代行政管理体制的一个基本特征是由统治到治理的转变，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。公共治理是国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。
第六，公共效能管理。公共行政是一种有目的的管理活动，必须讲求经济、效能、效益与质量的原则，在行政活动中要做到方便人民群众办事、程序简便公开、有信誉，让人民满意。这就要求转变政府管理方式，再造政府公共服务流程，推进政务公开与电子政务，实施政府绩效管理与行政问责制。
(三)行政体制改革的阶段性目标
我们将“十二五”规划期间(2011-2015年)要完成的行政管理体制改革目标称为我国行政体制改革的近期目标，将2016年至全面建设小康社会实现之年(2020年)要实现的行政管理体制改革目标称为中期目标，将2021年至2050年(全面实现社会主义现代化之年)要实现的目标称为长期目标。
从总体上讲，建立社会主义公共行政体制，大体可分三个阶段推进：
第一阶段即近期目标(2011-2015年)。深入推进行政审批制度改革、事业单位改革，完善行政问责制，试行政府绩效管理制度，加快建立公共支出制度，逐步建立符合国情、覆盖城乡、比较完整、可持续的基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化，基本建立行政法治政府，为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。
第二阶段即中期目标(2016-2020年)。从根本上解决行政管理体制与经济社会发展不相适应的突出问题，在一些关键领域和重要环节取得突破性进展，完善政治问责制，建立完善的与全面小康社会适应的公共服务体系，基本建成责任政府和服务型政府，形成社会主义公共行政体制的基本框架。
第三阶段即长期目标(2021-2050年)。全面实现社会主义现代化，我国的行政管理体制将是完善和成熟的中国特色社会主义公共行政体制，形成健全的宏观调控体系、市场监管体系和公共服务体系，形成优化的政府组织结构、科学的政府管理方式和行政监督机制，政府成为人民满意的责任政府、法治政府和服务型政府。
中国行政体制改革的建构战略
推进我国行政体制改革，建设社会主义公共行政体制，要抓住三个主要任务，实施“三坐标的公共行政体制建构战略”：一是以满足不断提高的社会公共需求为轴心，分段建设公共服务型政府的建构战略；二是以适应社会主义市场经济发展与国际化进程为轴心，收缩干预权力、提高治理能力的法治政府与效能政府的建构战略；三是以适应社会主义民主政治发展为轴心，强化政治责任、拓展人民责任的渐进型责任政府建构战略。
(一)以满足社会公共需求增长为轴心的分阶段建设公共服务型政府战略
以社会公共需求的不断增长为轴心，与我国公共行政体制建设的阶段性要求相适应，公共服务型政府建设分为三个阶段：完善基本公共服务阶段、完善公共服务体系阶段、完善的公共服务型政府建成阶段。
第一阶段：完善基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化(2011-2015年)。
完善基本公共服务，逐步形成符合国情、覆盖城乡、比较完整、可持续的基本公共服务体系，就要调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安方面的投入；以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，着力完善农村公共服务体系，加大对欠发达地区和困难地区的扶持，中央财政转移支付资金重点用于中西部地区，尽快使中西部地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小地区间基本公共服务差距；强化政府促进就业职能，健全再就业援助制度；坚持教育优先发展，促进教育公平，逐步缩小城乡、区域教育发展差距；建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务，健全医疗卫生服务体系；加强公益性文化事业，加快建立覆盖全社会的公共文化服务体系；完善社会保障制度，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系；着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务的能力。
在这一阶段，重点是实现基本公共服务均等化，使基本养老保险覆盖全体城镇劳动者，基本医疗保险覆盖全体城镇居民。为保障这一目标的实现，应将政府公共服务支出占政府总支出比重提高到40%，其中，教育公共支出占GDP比重要达到4%。
第二阶段：适应全面建设小康社会的要求，基本建成公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系(2016-2020年)。
全面建设小康社会的奋斗目标，蕴含着我国公共服务体系建设的主要任务：(1)城乡居民和个人消费水平从初步小康向比较殷实的小康迈进的同时，能够提供足够的、满足广大人民群众需要的公共服务和社会福利，城乡居民的公共服务水平明显提高。(2)形成比较完善的现代国民教育体系、科学和文化创新体系、全民健身和医疗卫生体系。人民享有接受良好教育的机会，基本普及高中阶段教育，消除文盲。(3)在人得到全面发展的同时，社会可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
从总体上看，全面建设小康社会的全过程中，优先增长项目或加速增长因素包括如下方面：
1.教育类公共需求加速增长。全面高质量地普及“九年制义务教育”。普及高中阶段教育，到2020年，高中阶段教育普及率达到90%左右。到2020年，高等教育毛入学率达到32%。到2020年时，中国公共教育支出占GDP的比重至少要达到目前中等收入国家平均水平，即4.8%。
2.公共科技类公共需求加速增长。为扶持中高技术产业发展、促进产业结构调整，我国的经济建设费用或基本建设费用要转变投入的方向，要朝符合WTO补贴规则的企业研究与开发补贴方向投入。我国到2020时，研究与发展投入占GDP的比重应达到2.5%。
3.社会保障类公共需求加速增长。按照中国社会保障体系建设广覆盖、适应发展水平的原则，到2020年时建成完善的覆盖城乡的社会保障体系，社会保障覆盖面扩大到全部就业人员，中国社会保障支出将在现有基础上增长约3.2倍。这样，到2020年时，中国社会保障支出占GDP的比重至少应为6%。
4.公共医疗卫生类公共需求加速增长。到2020年建成全面小康社会时，中国公共医疗卫生支出占GDP的比重至少应为目前中等收入国家水平，即3.1%左右。
5.公共事业类公共需求加速增长。若未来20年内，中国城市化水平平均每年提高1个百分点，则到2020年时，中国城市化率约为58%，城镇人口约为8亿人，乡村人口7.13亿人。按每年新增1000万城市人口，每年新增城市基础设施投资及相关投资为1500亿元。
6.环境保护类公共需求加速增长。世界银行工作人员分析，要保证中国环境保护的需要，按照“中等投资方案”，环境保护投资占我国GDP的比重到2020年至少要达到1%；而按“高水平投资方案”，这一比重可能达到2%。[1]我们假定全面小康社会环境保护按高水平投资方案计算，环境保护投资占GDP比重为2%，其中政府占一半，政府环境保护投资占GDP比重为1%。
通过以上分析，以目前中等收入国家公共需要指标的平均值为基本标准，确定我国到2020年将要达到的满足社会公共需要的水平，可以得知，达到全面小康社会即中等收入水平，我国的社会公共需求指标中，公共教育支出占GDP的比重至少要达到4.8%，为确保教育优先发展，这一指标应达到5.5%；公共医疗卫生支出占GDP的比重至少要达到的3.1%，社会保障支出占GDP的比重至少要达到6%，政府环境保护投资至少要达到1%。建成全面小康社会时，中国满足四项重点社会公共需求指标的公共支出至少要达到GDP的16%左右。在这一阶段，要加快普及公共服务的进程，使基本养老保险与基本医疗保险覆盖全体城乡劳动者。
第三阶段：适应达到中等发达国家水平的要求，建成完善的公共服务型政府(2021-2050年)。
从2021年起，经过30年的努力，到2050年时，达到中等发达国家水平，基本实现现代化，把我国建成富强民主文明的社会主义国家，是我国的现代化建设奋斗目标。
达到中等发达国家水平，我国的社会公共需求将出现如下增长：(1)高等教育需求迅速增长，大学生毛入学率达到60%以上。基本消除成人文盲。(2)社会保障公共需求迅速增长，公共退休金支出占GDP的比重达到7%以上。(3)公共医疗卫生公共需求迅速增长，公共医疗卫生支出占GDP的比重达到6%以上，婴儿死亡率降到6‰，每千人拥有医生3人。(4)环境保护公共需求迅速增长，森林覆盖率达到26%以上。(5)科技公共需求迅速增长，政府研究与开发支出总规模达到发达国家水平，每百万人中从事研究与开发的科学家和工程师数量达到3100人以上，高技术产品出口占制成品的比重达到30%以上。(6)公共事业公共需求快速增长，铺设道路百分比达到90%以上。(7)公共行政类公共需求快速增长，补贴和其他经常性转移支付占中央财政总支出比重达到50%以上，资本支出占中央财政总支出的百分比降到5%以下。
在这一阶段，适应社会公共需求的增长，我国公共服务型政府建设的主要任务为：我国公共医疗卫生支出占GDP的比重达到6%以上，公共退休金支出占GDP比重应达到7%以上，公共教育支出占GDP比重应达到7%以上，大学生毛入学率应达到60%以上。为此，要将政府公共服务支出占政府总支出比重提高到70%。在这一阶段，要加快建设覆盖全体国民的公共服务体系，使基本的、无差别的公共服务体系覆盖全体国民，从而建成完善的公共服务型政府。
(二)以适应社会主义市场经济与国际化需要为轴心的分阶段建设法治政府与效能政府建构战略
适应社会主义市场经济发展与国际化的需要，我国法治政府与效能政府建设分为如下三个阶段：
第一阶段(2011-2015年)。
法治政府建设的第一阶段：基本完成行政审批制度改革任务，国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目、政府投资项目和限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策。
基本完成建设法治政府的主要任务包括：(1)政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行政规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。(2)提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益。(3)法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁。(4)科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成。(5)监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。(6)行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成。
效能政府建设的第一阶段：试行政府绩效公告与评估制度。坚定实行大部门体制，将中央政府组成部门精简到21个左右。改革分税制，着手调整中央与地方事权划分。
第二阶段(2016-2020年)。
法治政府建设的第二阶段：建成一般法治意义上的法治政府，完善司法制度。特别是完善对行政的司法监督制度，法院可审查行政机关的行为是否符合宪法及法律，因行政机关行为而使其法定权利受到侵害的人，或者受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权要求司法审查。
效能政府建设的第二阶段：全面推行公共部门绩效报告与评估制度。实行大部门体制，将中央政府组成部门精简到18个左右。划分中央公务员与地方公务员，明确中央与地方的事权与财权。全面完善政府组织机构体系，实现政府机构设置的法定化。全面完成事业单位改革的任务，形成合理的公共服务组织体系。
第三阶段(2021-2050年)。
法治政府建设的第三阶段：深入推进法治政府建设，完善社会主义宪政体制。
效能政府建设的第三阶段：全面推行政府向人大的绩效报告制度、绩效预算制度与绩效审计制度。全面优化政府组织结构，推进行政区划改革，推行市县分治、优化省级区划，压缩政府层级。实现政府间关系法律化，明确划分中央政府与地方各级政府的职责权限。完善的多中心治理结构基本建立，公民社会发育成熟，政府与社会的合作伙伴关系形成制度化、程序化、经常化的运作机制。
(三)以适应社会主义民主政治发展为轴心的渐进式责任政府建构战略
建立与完善责任政府体制，要与我国社会主义民主政治的发展进程相适应，与我国行政管理体制改革的总体战略相配套。综合考虑我国的基本国情、经济社会发展的状况和改革开放的总体要求，建设责任政府可以采取分“三步走”的战略。在第一阶段，2011-2015年，重点完善行政问责制；在第二阶段，2016-2020年，在改革与完善人民代表大会制度的基础上，争取在2020年左右完善政治问责制度；在第三阶段，2021-2050年，与我国选举制度改革和完善相配套，在基本实现普选的基础上，到本世纪中叶(2050年)，全面完善人民问责制。
第一，完善行政问责制是当前责任政府建设的重点。完善行政问责制，要按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正、有错必究的原则，建立以行政首长为重点的行政问责制度。
1.要明确划分行政责任，以便确定行政责任。一是要合理划分中央政府和地方政府的职责权限。属于全国性和跨省的事务，由中央管理；属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理；属于中央和地方共同管理的事务，明确各自的管理范围，分清主次责任。二是要对政府部门职能进行全面梳理，合理划分部门之间的职责权限，切实减少职能交叉、责任不清、事权分离等现象。三是要将政府各部门的职责和工作任务、工作目标分解落实到内设机构、各个岗位及承办人员，建立主体明确、层级清晰、具体量化的岗位责任制。
2.要加强对违法、不当行政行为的责任追究，强化责任追究制度。对不贯彻落实、拒不执行或不正确执行国家的方针政策、上级行政机关作出的决定和命令的行为，不认真履行职责、不及时履行职责、拒不履行职责以及滥用职权、以权谋私的行为，以及损害群众切身利益的行为，要严肃追究有关人员的责任。
3.要健全行政问责的制度体系。一是要规范行政问责的主体及其权力。依法明确上级行政机关、监察机关、行政首长以及其他问责主体在行政问责中的地位和权力。二是要规范行政问责的客体及其职责。明确政府纵向、横向部门之间以及部门内部各岗位之间的关系，合理界定各自的职责权限，根据职责的不同以及违法或不当行政行为的具体情形，规定应当承担的责任种类和不同的责任追究方式。三是要规范行政问责的事由和情形。四是要建立科学规范的行政问责程序，如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等，实现行政问责的制度化、程序化、规范化。五是要加强责任监察，充分发挥审计等专门监督机关的问责作用。
4.要完善行政问责制度的配套措施。要尽快出台《行政过错责任追究条例》、《道德责任规范》等法律法规。要建立政府绩效评估制度，推进政府绩效评估的法制化、制度化。
第二，逐步完善政治问责制度。国家行政机关对人民代表大会负责，实质是一种政治责任。要在改革和完善人民代表大会制度的基础上，逐步完善政治问责制度。
1.要改革和完善人民代表大会制度。要提高人大代表的政治责任能力，首先要提高人大代表的素质。对各级人大代表的候选人资格要有相应的规定，人大代表必须具有一定的政治阅历、知识水平、社会阅历和参政议政能力，以便更好地代表选民的利益。要严格遵循普遍、平等、直接、秘密选举的原则，在一定范围内引入竞选机制，便于选民认识和评判被选举人。调整全国人大代表结构，减少行政机关人员担任全国人大代表的人数，适当减少人大代表的名额，适当延长与增加人大及其常委会的会期，逐步实行人大代表的专职化；完善全国人大专门委员会体制，使其充分发挥对行政机关的监督与问责功能。
2.完善人大及其常委会对政府组成人员政治责任的追究机制。人民代表大会问责的主要手段包括重大事项决定权、人事任命权、法律和工作的监督权，以及质询权、调查权、罢免权和撤职权，等等。一是要完善人大及其常委会的预算控制权。二是要完善人大的罢免权。三是要完善引咎辞职制度。四是要完善质询制度。
第三，力争在本世纪中叶实现人民问责制。人民问责制是社会主义国家责任体制建设的最终目标。人民问责制的关键是在普选制的基础上，把国家行政职位交由普选产生的人担任。马克思指出：“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的——公社采取了两个可靠的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。”[2]
由于我国历史条件的局限，不可能马上实现普选，因而也就不能马上全面实行人民问责制，而是要创造条件，力争在本世纪中叶实现人民问责制。
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