中国转型进程的双向解释：经济特区与综合配套改革试验区横比，本文主要内容关键词为：试验区论文,经济特区论文,中国论文,双向论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1978年12月党的十一届三中全会算起，中国已历经30年改革开放。当改革转入落实科学发展观、构建和谐社会的全面制度创新的轨道，理性回望30年路径，改革开放能否朝纵深拓展都直接或间接地与转型进程相关联。透过深圳与浦东的比较，以期政策层面洞见中国转型进程的个性化操作方略与未来指向的可能性；以期学术界和理论界观瞻特定个案的比较，察觉并进一步探讨深圳和浦东背后的、影响中国转型进程的行为逻辑和制度逻辑。
一、第一个经济特区——深圳于中国转型进程的行为逻辑
邓小平指出，“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。深圳的重要经验就是敢闯。没有一点闯的精神，没有一点‘冒’的精神，就没有一股气呀、劲呀，就走不出一条好路，走不出一条新路，就干不出新的事业。”①
(一)深圳或与其关联的体制沿革
深圳系中国南部海滨城市，毗邻香港，土地总面积为1952.84平方公里，下辖6个行政区。罗湖区、福田区、南山区、盐田区位于经济特区内，宝安区、龙岗区地处经济特区外。2007年生产总值6765.4亿元，同比增长14.7％；人均GDP在内地大城市中率先突破1万美元，达到10628美元。
1979年3月，中央和广东省决定把宝安县改为深圳市，受广东省和惠阳地区双重领导。
1979年11月，中共广东省委决定将深圳市改为地区一级的省辖市。
1980年5月，中共中央《关于“广东、福建两省会议纪要”的批示》指出：积极稳妥搞好特区建设，将“出口特区”改为“经济特区”。特区政策可以再放宽些。
1980年8月26日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十五会议决定：批准国务院提出的《广东省经济特区条例》，批准在深圳设置经济特区。
1987年10月25日，党的十三大报告《沿着有中国特色的社会主义道路前进》着重指出：必须继续巩固和发展已初步形成的“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开发区—内地”这样一个逐步推进的开放格局。从国民经济全局出发，正确确定经济特区、开放城市和地区的开发与建设规划，着重发展外向型经济，积极开展同内地的横向经济联合，以充分发挥它们在对外开放中的基地和窗口作用。
1988年11月，国务院批准深圳市在国家计划中实行单列，并赋予其相当于省一级的经济管理权限。
1992年2月，全国人大常委会授予深圳市人民代表大会及其常委会、市政府制定地方法律和法规的权力。
1981年12月24日，广东省人大常委会致函广东省人民政府，《深圳经济特区行政管理暂行规定》业经省五届人大常委会(1981年11月17日举行)第十三次会议通过批准，由省人民政府公布施行。其第二条，确定“深圳经济特区范围为327.5平方公里，在此范围内按照本暂行规定进行管理”。
1984年11月3日，经国务院批准，沙头角辟为深圳特区口岸。
1990年2月5～8日，在全国经济特区工作会议上，时任国务院总理李鹏指出，在治理整顿时期，全国经济发展速度适当放慢一点，但是经济特区从自己的实际出发，可以而且应该比全国平均速度高一点。
1996年9月27日，国务院批准成立盐田港保税区。
2005年1月16日，深圳市第四次党代会提出，努力建设和谐深圳、效益深圳，力争在2010年基本实现社会主义现代化。
2008年3月3日，深圳市委、市政府印发《关于进一步解放思想，学习追赶世界先进城市的决定》，旗帜鲜明地提出一个目标，“学习追赶世界先进城市，建设国际化城市”。
(二)由一个县过渡到特区经历了怎样的过程
深圳市于1979年3月5日经国务院批准，将宝安县改为市，迄今已近30年历史。当时的广东省委决定，按地区一级配备干部，调广东省计委副主任张勋甫任市委书记。[1]
1980年9月26日，根据中国政府与联合国开发计划署的协议，由国家进出口委员会和全国人大法制委员会、财政部税务总局、外贸部国际贸易研究所以及深圳和厦门两市组成的经济特区考察组，在时任国家进出口委员会副主任兼秘书长江泽民的带队下，开始了一次由联合国资助的考察。整个代表团由10个中国人和一个联邦德国的向导组成，成员包括时任深圳市委副书记秦文俊、黄施民。从9月26日到11月1日，考察团取道香港考察了东南亚、北美和欧洲的6个国家10多个城市。在新加坡、爱尔兰等国家，详细了解了出口加工区、自由贸易区以及边境工业区的各种做法和规章制度。回国之后，大家又在一起讨论分析了各国开发区和加工区的得失利弊。
据当时随团考察的厦门市委书记陆自奋后来回忆，江泽民对中国与世界发达地区之间的差距感到震惊。当时他把新加坡的巨龙工业园区和爱尔兰的香农自由贸易区以及中国香港的发展模式，作为中国内地学习的榜样，并有了如何组建经济特区的构想，在这种构想中，自由贸易区被列为深圳特区发展可能的模式。
《江泽民传》中谈到1980年出国考察时，中央再三交代负责带队的江泽民，学习这些地区如何利用外资、物资和技术，而不是意识形态。考察回来后，考察组经过反复讨论，写出了一份《出口加工区考察报告》上报中央，其中包括允许地方政府授权减免税收、转让土地和保留外汇等。另外，报告建议允许外资企业按其自身意愿雇用和解聘工人。
在考察团走出国门之前，关于在深圳、汕头等地划出来的这块地叫什么名字，官方迟迟未有定论。吴南生(时任广东省委书记)接受媒体采访时曾经回忆，“叫自由贸易区，就好像把资本主义摆在了脸上，叫做工业贸易区吧，又实在不像。”当时好几个名字摆弄来摆弄去的，一直也没有拿定主意。而自由贸易区被否决的根本原因，就在于“保持社会主义性质”是原则大事，绝不能“越雷池一步的”。在这种情况下，特区的名字也关系到特区的定性，马虎不得。
难题上报到了广东省委，随后又汇报到邓小平处。1979年4月，中央工作会议召开期间，各个小组会议发言后，谷牧向邓小平汇报说，深圳、珠海、汕头等实行特殊政策的地区该叫什么名称才好？“贸易合作区”、“出口工业区”、“自由贸易区”等，都觉得不合适，定不下来。邓小平当即指出，“就叫特区嘛！陕甘宁就是特区。”
1980年8月26日，在五届全国人大常委会第十五次会议上，经国务院提出，全国人大常委会通过，在深圳等市设置经济特区，由广东省委书记吴南生兼任深圳市委第一书记。1981年3月，调广东省委常委、副省长梁湘任市委第一书记，吴南生不再兼任深圳市的工作。
中共中央1981年下发的相关文件提到要加强特区领导班子的配备。根据中央的精神，1981年8月1日，广东省委书记集体办公会议研究了这一问题。时任广东省委书记任仲夷提出，深圳市要按照广州市同一级来配备干部。当时，还没有副省级这个说法，在行政编制中有省辖大市这一级。如广州、武汉、成都、沈阳等这类大城市，其主要干部实际上是按副省级配备的。根据上述精神，中央组织部和广东省委组织部组成联合工作组，到深圳调查研究调整深圳领导班子的问题。
1981年10月15日下午，在深圳市委大楼六楼礼堂，召开深圳市公社以上干部大会。由时任省委书记王德宣布任职决定，并作重要讲话：
一是关于深圳市的规格待遇，广东省委决定将深圳市的待遇提高到同广州市一样。
二是深圳领导班子要“四化”(革命化、年轻化、知识化、专业化)。这次会议上，王德宣布了深圳新的领导班子成员，他们是：
梁湘：任中共深圳市委书记，深圳市人民政府市长；
周鼎：任中共深圳市委副书记，深圳市人民政府党组书记、副市长；
周溪舞：任中共深圳市委常委，深圳市人民政府党组副书记、副市长；
同时被任命的还有方苞、刘波、林江和罗昌仁等四名分管不同工作的市委常委。
三是对深圳市委、市政府以及在深圳工作的同志提出希望。
四是要加强团结，加强民主集中制，努力把工作搞好。要求特区工作者，必须严格要求自己。
(三)蛇口工业区承载一段历史
1979年7月20日，全国人大常委会通过在深圳等市设置经济特区之前，蛇口工业区已经开始正式运作。香港招商局的第29代“掌门人”袁庚(1978年，61岁)受命于危难之际。这个由李鸿章一手创办的招商局，经过历年劫难，尤其是“文革”浩劫，只剩下一个小小的码头和几间破旧的房子，资产不到1.3亿元。
袁庚上任不久，即起草了一份《关于充分利用香港招商局问题的请示》，并上报中共中央和国务院。《请示》中认为香港招商局应“冲破束缚，放手大干”，经营方针应是“立足港澳，背靠国内，面向海外，多种经营，买卖结合，工商结合”，并希望“确定其就地独立处理问题的机动权”。1978年10月12日，请示上报3天后获中央批准，有人认为这是香港招商局重获新生的转折点。
据《袁庚之谜》的作者陈禹山回忆，袁庚在考察国际航运市场之后，认为要重振招商局雄风只有两条道可走，一是须扩大船舶的修造业务，二是增加中流作业的能量。前者需要增设浮船坞，后者需增加驳船仓库，兴建集装箱码头，说白了两者都是需要土地作为承载。袁庚虽有心重振招商局，奈何香港尺土寸金。招商局如何发展？袁庚将目光投向了与香港一海之隔的宝安县蛇口。
经充分准备，1979年1月31日，袁庚带着“蛇口蓝图”飞抵北京汇报，同时奉上地图，当时他已向中央许诺，不要国家一分钱。他最后只要了2.14平方公里，开发用地约20公顷。袁庚在这个“试管”开始了一系列的试验，包括新的干部体制、新的用人制度、新的工资政策、新的民主管理、新的住房制度，等等。
“时间就是金钱，效率就是生命”，这是改革开放以来最响亮的口号，被誉为“冲破思想禁锢的第一声春雷”。那个1982年立在蛇口工业区马路边的标语牌，现在已被送进中国革命博物馆。
1979年的12月，蛇口工业区引来了外资，却一直通不了电话，外商只好派人去广州打长途。为此，蛇口工业区向广东省方面申请工业区自办通讯，省里很快批复。
从1978年10月缔造“蛇口试管”开始，到1992年袁庚隐退，香港招商局的资产从1.3亿元增长到200余亿元，蛇口也从最初的荒滩野岭变成了繁荣的海港城区。如今“蛇口试管”已功成身退，但它走出了中国改革开放的第一步，曾经创造多项国内“第一”：第一个在全国搞工程招标，第一个搞职工聘任制，第一个搞住宅商品化改革。还成立了全国第一家股份制保险机构(平安保险公司)，创办了第一家由企业创办的银行(招商银行)，建立了国内第一家中外合资兴建的大型深水港(赤湾港)。此外，这里还是率先搞民主直选改革的地方，甚至还动议过发行自己的货币。
(四)中央领导提议在深圳发行股票
1983年2月，时任中共中央总书记胡耀邦莅临深圳视察特区建设，鼓励深圳集资办企业。在先后视察蛇口工业区和罗湖、宝安等地之后，胡耀邦了解到特区建设普遍面临的资金难题时，他提议可以尝试发行股票。胡耀邦指出，当年陕甘宁边区困难的时候也碰到这样的情况，就用一个办法发一个凭证，也就是救国公债券，用来募集资金。当时曾陪同胡耀邦视察的招商局集团负责人袁庚多年后回忆起来，仍然称赞胡耀邦的大胆提议。
谁也没有想到的是，新中国的第一支股票是在特区之外的宝安县诞生的。其实，宝安县联合投资公司发行第一支股票是被现实逼出来的。特区建立时，宝安县迁至二线之外，要重建一个县城，还要发展各项事业。但当时宝安县财政年收入仅1000万元，搞基建、办工业都力不从心。时任县长李广镇非常着急。而胡耀邦的提议让他看到了一丝曙光。发行股票当时在香港已深入人心，不过在一河之隔的深圳，确实是几十年不敢提、不敢说的事情。
李广镇提出组建一个联合投资公司，向全社会招股，集资办大事。于是，第一家经地方政府批准向社会招股集资的公司——宝安县联合投资公司应运而生，它就是在深交所上市的中国宝安集团股份有限公司(深宝安，2008年5月再次更名为中国宝安)的前身。不过在创办时它只有县财政拨出的200万元资金，很艰难。
1983年7月，经宝安县政府批准，宝安县联合投资公司实行“入股自愿、退股自由，保本、付息、分红”的方式向社会招股集资，首次共集资130多万元。新中国第一支股票“深宝安”诞生。1983年7月8日，由深圳市宝安县联合投资公司向社会公开发行的股票正式面世。同年7月25日，宝安县联合投资公司在《深圳特区报》刊登招股启事：“欢迎省内外国营集体单位、农村社队和个人(包括华侨、港澳同胞)投资入股，每股人民币10元。实行入股自愿，退股自由，保本付息，盈利分红。”[2]
当时的宝安县联合投资公司的公司章程规定：私人股份可以继承和转让。股东所得股金红利属合法收入，受法律保护。这些规则与正规的股市无异。为了打消当时股民的顾虑，章程中还有“可以退股、保本付息”的条款。但这一条因为不符合股市规则，后来被取消了。
(五)深圳“第一槌”脱胎于香港
1985年，时任国务院副秘书长的李灏主政深圳。当时深圳“内外交困”，由于中央并未给深圳多少资金支持，许多企业搞短平快项目，进口一些商品卖给内地，致使舆论认为深圳的发展是赚内地的钱，靠“输血”来维持。特区的建设到处都需要钱，但政府却囊中羞涩。1985年，由于搞“七通一平”(土地前期开发)的费用很大，市政府向银行举债6.5亿元，每年要还利息5000万元左右。而土地使用费收入最高的年份1985年，大概也只有1200万元，还利息都不够。当年，有香港人士来深圳考察时一语道破了天机：“你们是在抱着金饭碗要饭吃啊！深圳大把黄土，遍地都是金子。”这句话似乎给出了一个特殊的方法。
1986年11月17日，一个由主管副市长带队，以深圳市委政策研究室和市政府基建办为主共同组织的深圳市房地产改革赴港考察团开始了赴港考察。1986年12月28日，一份名为《深圳市房地产改革赴港考察报告》的调研报告交到了市领导的手中。在考察报告的基础上，1987年7月，一份《深圳经济特区土地管理体制改革方案》又提交给了市委、市政府。该方案提出了如下基本设想：“所有用地实行有偿使用，协议、招标、公开竞投。各搞一个试点，先易后难。第一年准备，第二年试行，第三年总结提高。其中，公开竞投与招标是有偿使用土地的更有效形式，有利于尽早收回土地开发成本，增加政府的财政收入；有利于政府优化投资环境。通过竞争，价高者得或择优而取，有利于发挥土地的最大效益。竞投或招标是国外与香港的习惯做法。投资者乐于接受，有利于增强客商投资信心。”
“考虑到拍卖、招标可能会引起一些人的反感，所以我们把‘拍卖’改成了‘公开竞投’。”一位当事人事后回忆道。
1987年的深圳特区的初期建设正在进行得如火如荼，罗湖、上步一带的开发区已经基本建成。这时，适逢《中华人民共和国土地管理法》正式颁布实施刚刚一年。
1987年12月1日下午4时，在深圳会堂，全国第一宗土地拍卖正式开始。拍卖的宗地编号为H409-4，位于罗湖布心路，深圳水库附近，用地面积近8588平米，性质为住宅用地，使用期50年。在拍卖前3天，共有44家企业领取了正式号牌参与竞投，其中外资企业9家。
地块的拍卖底价为200万元，竞价幅度为5万元，在拍卖师叫价后，场上竞投激烈，每当拍卖师喊出一口价时，总有几十个竞争者举牌应价。在价格攀升到400万元时，场上只剩下深圳经济特区房地产公司、深圳市工商银行房地产公司、深华程开发公司三家。当叫价升到520万元时，深圳经济特区房地产公司经理骆锦星站起身来高高地举起了手中的11号牌，最高价——525万元！
这一槌理所当然地也引起了深圳河对岸的香港的关注。翌日，香港《大公报》报道称，“深圳土地第一拍，突破了新中国实行了38年的旧土地管理制度。”很多媒体还将此事誉为“第一次土地革命”。
(六)“四个难以为继”袭扰深圳
作为人均GDP比国内平均水平高7倍的特区城市，深圳在发展的道路上，最先碰到了缺乏足够的能源、资源、环境条件支撑的困局。同时，也正在承受这一发展困局所带来的阵痛。
首先，深圳不少企业的劳动力绝大多数是外来的，总人数在900万人左右，也就是说，除去具有深圳户籍的人，其余全部是外来的。最低工资不断上涨，持续挤压企业利润。而且在包括劳动力等要素可以相对自由流动的前提下，一个地区不可能永远依赖低劳动力成本来维持竞争力。
其次，资源价格持续上涨，深圳作为最下游用户集中的地方，对商品市场价格几乎没有影响能力，只能被动接受市场价格。有色金属、化工原料、棉纺毛纺半成品、燃料和油气等价格上涨，都在挤压深圳企业的利润。
第三，深圳连自己的淡水都要靠埠外的河流供给，本地河流径流量非常小，河流短，水流量低而难以支撑深圳作为千万级别人口城市的生活和生产需要。
第四，产品制造出来后进入市场时，却面临非常激烈的竞争，其中主要是价格竞争。而作为在全国企业成本最高的地区之一，深圳是无法长期靠低廉的价格优势来参与国内市场和国际市场竞争的。
因为深圳企业的高度外向性，深圳外贸依存度超过140％，超过全国平均水平1倍以上，超过发达国家6～8倍(一般都在20％以下)。而如此高度的对外贸易依存度，让经济发展面临很高的国际市场波动风险。同时，这种以加工贸易为主的工业，其特点是原料供应和市场销售为“两头在外、大进大出”的外源型经济，对深圳本地经济带动作用有限，特别是对经济增长后劲提升所需的资金、技术、人才积累等方面贡献不大。
因此，如此粗放型大量耗用资源的生产方式，在没有任何重要自然资源的深圳，是难以长期维持的。已经运行四分之一个世纪的经济模式，在深圳走到了需要调整的地步。深圳需要从注重量和外延的增长，转向侧重质和内涵的增长。
而上述，正是2006年任深圳市委书记的李鸿忠对深圳经济社会发展中存在“四个难以为继”准确判断的大背景。李鸿忠所提到的所谓“四个难以为继”，具体说来，就是土地有限，难以为继；资源短缺，难以为继；人口不堪重负，难以为继；环境承载力严重透支，难以为继。
土地方面，深圳土地面积相对较小，测算结果表明，至2006年，深圳总面积为1953平方公里，可建设用地只有760平方公里，且绝大部分集中于二线关外。如果以每年10平方公里的速度开发，20年后，深圳将无地可用。
水资源方面，深圳市是全国七大严重缺水城市之一。人均水资源占有量仅为广东省的六分之一，全国的五分之一。随着近年人口持续增长，以水资源为主的环境承载压力不断增大。但自2004年起，深圳市用水每年以约7000万立方米的速度增长。
人口方面，深圳市实际管理的人口已超过1200万，其中1026万为暂住人口，本地户籍人口在200万左右。伴随大量外来人口集聚在深圳，所衍生的是一系列环境和社会管理承载力严重透支的问题。
空气和水体污染方面，因为工业发展和排污处理欠缺，2004年，深圳市的多条河流污染较重；同时，因为汽车尾气增加等原因，阴霾天气超过三分之一。而且，这个问题还影响了一河之隔的香港。
深圳经济社会发展中遭遇的“四个难以为继”，其实也是全国经济发展遭遇增长极限制约的一个先期反应。但是历史的辩证法同时也决定，当“四个难以为继”成了制约深圳发展的四大瓶颈时，也成为深圳转向注重效率的可持续发展的契机。
(七)深圳现代化延期与发展模式转型
“速度”与“效益”，两者本质上虽不是一组对立的关系，却时常表现出一种深刻的矛盾性。这给通过探索解决矛盾，提出了全新的课题。
2004年2月28日，在深圳市三届人大六次会议上，李鸿忠正式当选为深圳市市长。
2005年5月19日，在中共深圳市委四届一次会议上，李鸿忠正式当选为中共深圳市委书记。许宗衡当选为深圳市市长。此刻，作为新一届班子，他们的时机是：面对“四个难以为继”，“速度”与“效益”的十字路口；使命是：贯彻科学发展观，服务于广东及全国的发展战略，果断选择并坚决推进发展模式转型。
切入点是什么，动力何在？
其实，比出现“四个难以为继”还要早，暴露出深圳发展瓶颈的一件事是深圳现代化指标体系及相关指标调整。(见表1，下页)
还是在跨世纪的年代，深圳提出了率先实现现代化，作为追求与激励自己发展的目标。为此，深圳曾在专家论证的基础上，制定过一个时间表，同时提出了“率先”实现的指标体系。按该指标，2005年就是深圳原计划“基本实现现代化”的年头。但是随着全国都发展的背景与“四个难以为继”发展矛盾的渐渐凸现，深圳意识到，必须进入一轮调整。于是，深圳在距实现现代化原定时间表还剩一年的时候，公布了推迟实现原定“率先”现代化的时间表的消息。
2004年2月18日，深圳市三届人大常委会三十次会议审议并通过了深圳市“十五”规划有关基本实现现代化指标体系及相关指标的调整方案，并将深圳基本实现社会主义现代化的时间，由2005年推迟至2010年。
深圳推迟实现现代化时间表的主要原因是23项指标存在差距，一时难以完成。其中主要为：一是人均GDP。经济指标中按人均GDP国际化城市的指标值是20000美元以上，深圳2002年的指标值是5561美元。二是第三产业占GDP的比重。根据国际化城市的指标值规定，第三产业占GDP的比重是70％以上，但2002年深圳第三产业的比重是44％。三是金融指标。国际化城市的金融保险业增加值占GDP的比重至少在25％以上，但深圳只占11％左右。其他有差距的指标主要包括外资金融机构的数目、研发费用占GDP的比重、高等教育毛入学率、恩格尔系数等。
在新调整的指标体系中，指标数由42项减少为38项：“经济发展”为9项，“社会发展”为10项，“城市功能”为10项，“可持续发展”为9项。其中将原“社会进步”与“生活水平”两大类合并为“社会发展”；增加“城市功能”类评价指标；经济发展类，增加金融保险业增加值占第三产业增加值比重指标；删除科技进步贡献率、社会劳动生产率、高新技术产业增加值占国内生产总值比重3项指标；社会发展类，由原“社会进步”与“生活水平”两大类合并而成。删除基尼系数、城市人口占总人口比重、城镇居民千户拥有电脑数、广播电视覆盖率、百人电话用户数、人均公共体育场馆面积、人均年生活用电量、万人刑事案件立案数、万人拥有机动车数等9项指标；增加登记失业率指标。
2005年9月13日，温家宝总理在深圳考察并召开经济特区工作座谈会的讲话中指出：深圳经济特区在发展中培育出敢想敢干、敢闯敢试、敢为人先的创新精神，催生出“时间就是金钱、效率就是生命”，“追求卓越、崇尚成功”等一系列新理念，创造出许多改革开放新鲜经验，极大地鼓舞和激励了全国人民，有力地推动了全国改革开放和现代化事业，为从理论上和实践上深化中国特色社会主义的认识起到了重要作用。这种思想上、精神上的巨大作用是不可估量的。
2008年3月3日，中共深圳市委、市政府印发《关于进一步解放思想，学习追赶世界先进城市的决定》(以下简称《决定》)，旗帜鲜明地提出一个目标，“学习追赶世界先进城市，建设国际化城市”。
这一令人注目的变化开始于2007年12月底。当月25日，广东省委召开十届二次全会，主政广东伊始的省委书记汪洋表达了对深圳的期待，“深圳作为全中国的窗口和形象，现在就是要和全世界比，与国内城市比没出息。”一直倡导“世界眼光”的刘玉浦，2008年1月2日就任深圳市委书记，他明确表态：要敢于挑战世界一流水平，与世界名城相媲美，把深圳建设成具有中国特色、中国风格、中国气派的国际化城市。
此外，深圳市《决定》还制定了一个学习追赶“线路图”：近期目标，力争用10年左右时间，在高新技术、现代金融、国际贸易、国际航运、文化创意等优势领域，取得向新加坡等亚太地区先进城市看齐的历史性突破。中长期目标则确定为，携手香港，致力于深港大都会建设，力争在本世纪30年代，使深港大都会与纽约、伦敦、东京并驾齐驱。
曾先后在新华社安徽分社、上海分社、北京分社，中宣部和广电总局担任领导职务，现任河南省委书记徐光春认为，特区精神的内涵是：敢为人先、敢于突破、敢于创新和敢于进取的精神。
2008年3月7日，温家宝总理在全国“两会”上明确表示：“深圳特区还要办下去，这个特区办下去不是主要在于给予多少政策，而在于深圳特区是全国的一面旗帜，我认为深圳的担子重，因为全国人民乃至国际都在关注你们。”
2008年6月7日，中共深圳市委四届十次全体会议一致表决通过了《深圳市委、市政府关于坚持改革开放推动科学发展，努力建设中国特色社会主义示范市的若干意见》。其中，局级干部差额票选、区级人大代表直接竞选和区级党代表大会常任制等策略“个性”鲜明，因为扩大党内民主，实现民主化、公开化、透明化必将是未来一段时间的深圳改革路线图。
二、第一个综合配套改革试验区——浦东于中国转型进程的制度逻辑
邓小平指出“要克服一个怕字，要有勇气。什么事情总要有人试第一个，才能开拓新路。试第一个就要准备失败，失败也不要紧。”②
邓小平指出浦东新区(准确地说是川沙)最早的历史沿革可追溯到南北朝时的梁大同元年(公元535年)，那时设有昆山县，隶属于信义郡；古代的川沙是戌卒屯垦的海疆，唐天宝十年(公元751年)属华亭县；到了元至元二十九年(公元1292年)，归属于上海县；清雍正三年(公元1725年)后分隶南汇和上海两县；嘉庆十五年(公元1810年)开始由上海、南汇两县划出，设川沙抚民厅；辛亥革命时改厅为县，直隶江苏省；1950年由南汇划入29个乡；1958年川沙从江苏省划出，改属上海市管辖；1961年成立才两年的浦东县的农村部分全部划入川沙，并将沿黄浦江边的高庙地区划归杨浦区；1984年再将沿黄浦江的塘桥、陆家嘴、洋泾一带划归黄浦区，把周家渡至杨思等沿江地区划归南市区。到1985年县境的面积已是建国前的2倍。1990年4月，中共中央和国务院决定开发浦东，1993年浦东新区管委会成立，川沙县的建制撤销，同时将划归到南市、黄浦、杨浦的地区及闵行的三林乡收回，成立了浦东新区。
现时的浦东新区位于中国沿海开放地带的前沿和长江入海的交汇处，紧靠基础雄厚的上海老市区，背倚人杰地灵的长江三角洲，面对东北亚和东南亚经济最发达的国家和地区，处于约占世界GDP总值27％的“亚太经济走廊”的中点。东濒长江口，南与南汇区、闵行区接壤，西和北分别与徐汇、卢湾、黄浦、虹口、杨浦、宝山6区隔江相望。辖12个街道、11个镇。浦东新区地域面积为570平方公里，常住人口280万人，2007年生产总值达到2750.76亿元，比上年增长14.4％；地方财政收入达到260.8亿元，比上年增长46.3％；外贸进出口总额达到1280.52亿美元，比上年增长19.3％；外商直接投资实际到位金额33.06亿美元，比上年增长2.7％。城市和农村居民家庭人均可支配收入分别达到24273元和12246元，分别增长13.2％和12.2％。[4]
而浦东新区“十一五”规划指标体系则更为详尽(见表2，下页)。
(一)国家战略——开发浦东决策是如何诞生的
开发浦东是几代人的夙愿。早在1918年，中国民主革命的先行者孙中山在他的《建国方略》“实业计划”中已明确提出以浦东为基地建设东方大港。然而，在当时的历史条件下，中山先生的愿望仅仅是一个美丽的梦想。
1949年上海解放后，陈毅市长也曾经有过开发浦东的设想。他曾说：“浦东是块处女地，一江之隔，就变成了遥远的地方，多可惜啊！”但新中国刚刚成立，百废待兴，使他无力顾及。后来的历届上海市领导也都曾一再将浦东开发提到议事日程上来，但都由于发展生产的现实要求压倒了发展城市的长远利益而只能作罢。上海，这个共和国的长子，当时每年需向国库提供近六分之一的财政税收，而无力改变自己的面貌，浦江涛声依旧，浦东面貌依旧。
计划经济体制下，长期的“鞭打快牛”和不断的“挖潜”，终于使上海到了不堪重负的地步，这座城市已经开始落后于许多兄弟省市的前进步伐了。压力终于转化成为人们强烈要求改变现状的巨大动力。中共十一届三中全会激荡解放思想的春潮，深圳等沿海经济特区结出的改革开放硕果，在黄浦江两岸激起了开发开放浦东的思想涟漪。
20世纪80年代初，上海市曾多次提出和讨论开发浦东。
1983年，在《上海经济发展战略》研究中，有关学者就提出上海向多功能中心发展和开发浦东的建议。
1984年底，国务院改造振兴上海调研组和上海市人民政府联合制订了《上海经济发展战略汇报提纲》，提出了南下、北上和东进改造与振兴上海的三个方案：南下，就是开发吴泾、闵行、金山一直到杭州湾；北上，就是开发吴淞、宝山，与建设中的宝钢连为一体；东进，就是开发开放浦东，重塑现代国际大都市。
然而，当时的上海却陷入重重困难之中，那的确是一段让上海人民永远无法忘怀的艰难时光：财政收入不断拉响“滑坡”的警报，城市“膨胀病”愈演愈烈，城市基础设施欠账累累，城市发展空间日益狭小，住房拥挤，交通堵塞，通讯不畅，环境污染严重……苦于自身条件的严重束缚，上海一时无法展现其雄风，人们唉声叹气，情绪浮躁。
1984年，上海市委、市政府决定成立课题组，由时任副市长倪天增担任组长，对浦东规划和布局进行专题调研，初步提出开发浦东的基本构想，当时主要是从整个上海的发展来考虑浦东“一盘棋”的。
从1986年到1988年，上海市官方召开多次国际性的研讨会，民间学术机构也乐此不疲，纷纷加入探讨上海的发展和开发浦东的阵营。
1986年，国务院在对《上海城市总体规划方案》的批复中明确指出，“要把上海建设成为太平洋西岸的经济、贸易、金融中心之一”，“有计划地建设和改造浦东地区”。
在时任市长江泽民的支持下，1987年6月，上海市政府成立了浦东开发研究小组，原上海市市长汪道涵应邀担任总顾问。罗伯特·劳伦斯·库恩的《江泽民传》特别提到：“最远大的计划是为未来浦东新区的发展打下基础，这是影响及于全国的重大地区发展尝试。江泽民让汪道涵负责考察这一项目，草拟初步方案。”
与此同时，上海市还成立了上海浦东开发联合咨询小组，邀请著名美籍桥梁专家林同炎等10人参加，开始进行前期准备工作。
1988年5月2日至5月4日，“浦东开发国际研讨会”在上海西郊宾馆隆重召开。时任上海市委书记江泽民在会上发表讲话：“解放30多年来，我们重视了经济的发展，特别是工业的发展，但由于种种原因，来不及相应地进行城市改造和建设，以致削弱了经济中心的功能和对外对内枢纽的功能。这种状况当然不允许再延续下去。”他道出了1000万上海人民的心声。
时任上海市长的朱镕基在一次干部大会上呼吁：“起来，不愿上海沉沦的人们，让我们一起重振上海雄风！”与会的国内外专家学者纷纷发表意见和建议。浦东，第一次进入了世界的视野。
1990年1月，邓小平在上海过春节，时任上海市委书记、市长朱镕基向邓小平汇报浦东开发开放的设想和准备。邓小平说，这是个好事，早该如此，可惜迟了五年。他还说，要做几件事情，一下子把开放的旗帜打出去，要有点勇气。2月中旬，邓小平离沪回京，在汽车上，邓小平转过身来，很严肃地对朱镕基说：“你们提出来开发浦东，我赞成。”2月17日，邓小平接见香港基本法起草委员会的全体成员时，对在场的几位中央领导说：“我已经退下来了，但还有一件事，还要说一下，那就是上海的浦东开发，你们要多关心。”同年3月3日，邓小平又与时任中共中央总书记的江泽民和时任国务院总理的李鹏进行了一次十分重要的谈话，明确指出：“要实现适当的发展速度，不能只在眼前的事务里面打圈子，要用宏观战略的眼光分析问题，拿出具体措施。机会要抓住，决策要及时，要研究一下哪些地方条件更好，可以更广大地开源。比如抓上海，就算一个大措施。上海是我们的王牌，把上海搞起来是一条捷径。”③在邓小平的亲自关怀下，时任国务委员、国家计委主任邹家华受国务院委派带队赴上海对浦东进行了初步考察。
1990年2月26日，上海市委、市政府正式向党中央、国务院提出了《关于开发开放浦东的请示》。同年3月28日，时任中共中央政治局常委、国务院副总理姚依林再率庞大的工作班子飞抵上海，从浦西到浦东深入细致地调查，两次与上海市党政领导及有关专家座谈、商谈，最后形成了《关于上海浦东开发几个问题的汇报》。同年4月10日，时任中共中央政治局常委、国务院总理李鹏在北京主持国务院会议，听取姚依林关于开发浦东的专题报告，并对开发开放中的若干问题逐个做了研究。两天以后，在同一个会场，时任中共中央总书记江泽民主持中央政治局会议通过了浦东开发开放的决策。
1990年4月18日，李鹏代表党中央、国务院在上海大众汽车成立五周年大会上正式宣布中央同意上海加快浦东开发。从此，历史翻开了上海浦东开发开放的扉页。中国开发、开放上海浦东的决定甫出，外电纷纷评论，随着浦东建设的启动，应当在国际视野下重新认识和逐步深化上海的战略定位。
1992年春天，邓小平南巡再次来到上海，并在时任上海市委书记吴邦国和时任上海市市长黄菊的陪同下，视察了南浦大桥和杨浦大桥建设工地现场。在先后听取了吴邦国和黄菊的汇报后，他说：“浦东开发比深圳晚，但起点可以更高，我相信可以后来居上。”1993年12月，邓小平顶着凛冽的寒风，走在杨浦大桥上，眺望热气腾腾的浦东建设景象，十分感慨地说：“喜看今日路，胜读百年书。”这是中国改革开放的总设计师看到浦东开发的成功之路后的欣喜和肯定。
江泽民曾经19次来浦东视察，作出了一系列重要指示，要求“把浦东开发这项跨世纪的伟大工程搞好”。
胡锦涛总书记2004年7月26日至29日到浦东视察时指出：“要继续搞好浦东开发开放，加快体制创新，不断提高外向型经济层次，努力在更高的起点上实现快速发展。”
(二)渐次转型——机构沿革折射浦东变迁
浦东最初的规划控制区位于黄浦江以东、长江口西南、川杨河以北，紧靠浦西老市区，面积约350平方公里(1992扩大为522.7平方公里)。1992年最终形成了“一个龙头，三个中心”，即以浦东的开发开放为龙头，把上海建设成国际经济、金融、贸易中心之一的战略定位。在20世纪90年代的浦东开发中，浦东的行政管理体制历经三次大的调整，并演进至保持建制前提下的综合配套改革试点的新阶段。
1.上海市人民政府浦东开发办公室(1990-1992年)
浦东350平方公里的规划控制范围内，含三区两县(南市、黄浦、杨浦三区和上海县)的部分地域，以及川沙县全境。开发初期，为了快速启动建设和实现在体制机制上的转变，上海市在浦东新区建立了行政协调的管理体制，即原有的三区两县的行政管理职能不变；设立浦东开发办公室，作为市政府派出机构，对浦东的开发建设进行总体构思、组织协调。
浦东开发办公室首任主任杨昌基，历任河南省人民政府第一副秘书长兼办公厅主任，上海市浦东开发领导小组常务副组长兼上海市浦东开发办公室主任。
在机构设置上，上海市各委办局凡有需要的，在浦东设立开发办(处)；设立浦东新区规划设计研究院，对浦东新区开发进行总体规划研究和设计。
这种开发建设管理与日常行政管理并行的管理模式，在浦东开发初期取得了明显的成效，保证了开发初期规划和政策设计的快速、高效。但传统的低效率的行政管理体制没有从根本上触动，浦东进入实质性开发阶段以后，上海市对开发初期的管理体制进行了调整。
2.中共上海市浦东新区工作委员会和上海市浦东新区管理委员会(1993-2000年)
1992年，经国务院批准，将黄浦、南市、杨浦三区和上海县的浦东部分，从原行政区划出，撤销川沙县，设立浦东新区。1993年初，成立了中共上海市浦东新区工作委员会和上海市浦东新区管理委员会，其作为中共上海市委、市政府的派出机构，由时任上海市副市长赵启正(任职时间1992-1998年)担任党工委书记兼管委会主任，新区管委会下设10个局办。浦东新区不设人大和政协，由市人大和市政协派驻联络处。这期间浦东新区的管理体制有以下特点：一是党政合一、政企分离；二是高级别、高授权，新区党工委和新区管委会，“一把手”均为副省级；三是机构精简、统一。当时，上海市政府有100多个委办局，浦西的每个区县也有50个左右的局办。而浦东新区管委会下设10个局办，800个编制，比浦西的区县减少了一半。
浦东新区的管理体制大体延续了改革开放初期经济特区的模式。高级别、高授权，有利于突破旧体制的束缚，有利于争取和行使国家优惠政策；较为精简的政府机构有利于提高行政效率。20世纪90年代浦东新区的高速发展，与这种精简、统一、高效的管理体制有很大关系。
然而，作为经济转型和大规模开发期特定的产物，那个时期浦东新区的管理体制又带有很强的计划经济色彩和“非正常”的特点。如浦东新区政府对土地开发和引资的过多控制；在500平方公里的辖区内，乡镇人大、政协与市人大、政协之间缺少正规的区一级组织的承接，形成了特定意义的体制“断层”。
3.建立浦东新区党委、政府(2000年8月)
20世纪90年代后期，国家对浦东新区的优惠政策逐渐弱化，新区大规模开发建设基本结束。2000年，在浦东开发、开放10周年之际，上海市政府决定撤销浦东新区党工委和管委会体制，正式建立区委、区政府、区人大、区政协，浦东新区行政管理体制回归到正常的政治架构。
首届浦东新区区委、区政府主要领导分别是：2000年6月，时任上海市副市长周禹鹏兼任浦东新区区委书记；2000年8月，时任上海市政府副秘书长胡炜出任浦东新区区委副书记、区长。
虽然从行政区划上，浦东成为上海诸多的区政府中的一个，但上海市委、市政府还是通过领导干部高配等措施，为从实质政策上有异于其他区的浦东罩上了一层特殊的“外衣”。从第一任主要领导迄今，区委书记始终由副部级领导兼任，区长担任者从首任的上海市政府副秘书长到现在的副部级世博会执委会专职副主任，也表明了决策层的态度。
4.综合配套改革试点时期(2005年6月～)
2005年6月21日，国务院正式批准浦东进行综合配套改革试点。2006年1月，由上海市发改委牵头制定的综合配套改革“总体方案”和“三年行动计划”获国家发改委正式批复，明确并细化了综合配套改革试点的10项任务。浦东综合配套改革试点以来，已有14个国家部委在浦东开展了23项改革试点。
在上海市推进浦东综合配套改革试点大会上，上海市市长韩正明确提出，浦东要参照“二级市”管理模式进行行政管理体制改革，凡是可以下放的权限都要下移到浦东新区层面。
中央部委与上海市政府联手推进改革，浦东综合配套改革试点实行“双组长部市合作机制”，时任国家发展和改革委员会主任马凯和上海市市长韩正担任双组长。迅即落实国务院对浦东综合配套改革试点提出的“三个着力”要求，即着力转变政府职能、着力转变经济运行方式和着力改变城乡二元经济与社会结构。此举预示着浦东新区将从政府、市场、社会三方面全方位“破冰”。
在上述前提下，浦东新区三次产业结构突出以文化产业为核心(见图一、图二)，并以金融服务和自主创新为主轴，全方位拓展外延(见图三)。
在同一个节点，浦东综合配套改革试点过程中的行政管理体制改革的主要内容大致分为三块：分别建立一个集约高效的审批机制和综合执法机制；建立一个以“政府信息公开”为目的的公共服务机制；对政府效能进行监督的监督机制。
浦东综合配套改革试点过程中“两级市”模式的构想，则使“区镇联动”甚至“区镇合一”成为可能。比照“二级市”能够最大限度地化解目前浦东新区改革中“区镇联动”的体制障碍，“区镇联动”的核心是成立六大功能区，在功能区内以原有的开发区为中心，并把临近的乡镇也一并纳入功能区体系。
现在，浦东设置的“区下区”共有六个，分别是：陆家嘴功能区、张江功能区、金桥功能区、外高桥功能区、三林世博功能区和川沙功能区。其管理机构为功能区党工委、管委会，分别为浦东新区党委和政府的派出机构。从这些功能区党工委、管委会领导的配置也能一窥浦东模式的特殊，有部分功能区主要负责人的级别等同于常规的上海市直属区的主要领导(正厅局级)。如，现任浦东新区区委副书记张耀伦(正局级)兼任外高桥功能区党工委书记、管委会主任，副区长尚玉英兼任张江功能区域党工委书记、管委会主任，等等。
图一 浦东新区三次产业结构
(三)浦东与浦西——在敏感间拿捏分寸
上海浦西的开发和建设，至今已有150余年的历史了。当浦西已经发展成为繁荣的著名大都市、享有“十里洋场”、“东方巴黎”之称时，与之一江之隔的浦东却依旧是一派荒凉景象。当然，浦东开发前，并无“浦西”这一称呼，那时说“上海”主要是指现在的浦西。虽然至20世纪50年代其局部景象颇似国际名城，但其功能却相距伦敦、巴黎、纽约甚远。
上海横跨黄浦江，是世界上著名的跨河型城市。尽管上海很早就在全世界声名远扬，被誉为“远东第一大都会”、“东方巴黎”，然而浦东与浦西却呈现出极不对称的城市形态。本来，对称或均衡是一条重要的美学原理，城市建设自然也不例外。环顾国际大都市，凡是跨江、跨河而立的，比如伦敦横跨泰晤士河，巴黎横跨塞纳河，布达佩斯横跨多瑙河，都是两岸均衡发展的，唯独上海这个跨河型城市例外。浦西在20世纪初已开始繁荣，而浦东到20世纪末还只有大片农田和少量破旧的厂房及民居。
纵观上海发展史，清晰可见，近代上海城市的快速发展肇始于“鸦片战争”后的“五口通商”，外国殖民者在强迫清政府签订了租界条约之后，肆无忌惮地“越界筑路”，扩张地盘，使上海浦西的城市规模逐渐无序地增大。但是任何一个外国冒险家都不会独自去突破黄浦江这道天然屏障，去投资建设交通不便的浦东。而旧上海的城市当局，当然也不可能有勇气和力量去破解这种畸形，让黄浦江的东西两岸比翼双飞。上海人只能面对浦东这片宝地，望江兴叹，浦西繁华、浦东“乡下”，两者不和谐的发展格局，并不是母亲河的偏心，而是外国列强蚕食中国的“后遗症”。面对这种强烈的反差，中国近百年来都曾有人筹划开发浦东。从孙中山先生到著名民主人士黄炎培先生，再到国民政府，都曾经有过开发浦东的打算，但都没有成为现实。
相对于浦西，建设初期浦东面临的任务，首先不是开发，而是旧城改造。旧城改造，比建一座新城要困难得多。日本前首相田中角荣在《日本列岛改造论》中说：改造旧的东京，比在平地上建设一个新的东京要多花9倍的价钱。他所估的数字未必准确，但这个观点是很有道理的。难怪民间用“宁要浦西一张床，不要浦东一间房”来形容浦东的落伍。
虽然，浦东开发比浦西晚了百年，比深圳晚了整整10年。然而，“坚冰已经打破，航道已经开通”，虽然是迟到的开发，但这毕竟是伟大的历史性的跨越。1990年迄今的开发建设，使浦东发生了翻天覆地的变化，一个外向型、多功能、现代化的新城区的雏形已在黄浦江畔凸现，加上浦西的同步发展，这大大推动了上海城市形态从旧貌到新颜的跨越。浦东经济实力从规模较小(1990年占6％)到占上海举足轻重地位的跨越(2007年占23％)，各重点小区实现了从出形象到出功能、出效益的跨越，实现了从单一的开放引资向全方位、宽领域、多层次开放的跨越，实现了社会发展从农业文明、小城镇建设向现代都市文明的跨越。
(四)浦东新模式——全球化视野下的映照
浦东新区面积仅为570平方公里。如今浦东人就在这“有限的空间”里，创造出“无限的可能”：仅10万平方米的陆家嘴，聚集了410家中外资金融机构；金茂大厦一幢楼一年的税收高达7亿元；25平方公里的张江高科技工业园，有着美国硅谷一半的芯片设计企业；浦东金桥出口加工区，1平方公里土地的工业年产出可达61.7亿元，而在1992年还只是1800万元。
上海市委、市政府在浦东开发一开始就确立了“开发浦东，振兴上海，服务全国，面向世界”的方针，自觉地融入了上海经济、金融、贸易中心建设与长江流域经济新飞跃的全局之中，融入了世界经济全球化的大潮之中。
1992年10月党的十四大报告提出“以浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃”。
2000年之前笔者在中央新闻单位供职时，多次率记者组赴浦东采访，并曾向中央有关部门提对策建议：浦东开发不是简单地发展经济，不是简单地把农田变成钢筋水泥的城市森林，而是社会开发，是争取社会的全面进步。在总体规划制订、招商引资、小区开发、基础设施建设的同时，始终突出“功能开发”，促使改革全面推进，各项社会事业和精神文明建设全面发展。如今，作为全国改革的综合试验区，在发展过程中，浦东新区面临如何正确处理改革、发展与稳定三者的关系，如何通过抓改革保稳定求发展，以发展促改革保稳定。
一如浦东如何开发的路径留给我们的记忆：是拷贝深圳模式，还是另辟蹊径？多方考察和论证后，1987年，上海市委、市政府向中央提出：浦东不搞“特区”搞“新区”，不搞“开发区”搞“功能区”。反复强调形态规划必须服从功能规划。不搞“特区”，意味着浦东开发建设将不倚重国家给予的特殊政策，而是靠新思路、新理念和新的发展方式，最终达到利用新区开发，带动整个城市的发展，带动长江流域腾飞的目的；不搞“开发区”，则决定了浦东不是一个功能单一的工业项目聚集地，而是集工业、金融、高科技、生物医药等为一体的产业群。
开发浦东，最需要的是资金，最重要的也是资金，最让人头痛的还是资金。开发浦东，到底需要花费多少？当初测算8000亿元。浦东开拓者们选择了“两手抓”：一只手是从资本市场上募集资金；另一只手是在土地上做文章，引入了“土地批租”的新模式。“土地批租”就是把部分土地由农村集体所有权和使用权转为国家所有、国家管理；然后，财政进行一定投入(如对土地进行“七通一平”)后取得土地资本，再将之与金融资本，社会、企业、个人资本结合，从而为重点开发小区提供启动资金，逐步形成“土地吸附资金—资金提升土地价值—土地更大规模吸附资金—新区不动产迅速升值”的良性循环。正因为当初的“土地批租”，现在1.7平方公里的陆家嘴地区平均1平方公里可以产生150亿元的GDP，一幢楼的税收就是2亿元。
浦东开发开放的历史进程，既光照中国，也辉映全球，它是中国在全球经济一体化进程中交出的出色答卷之一。浦东以上海八分之一的人口、十一分之一的土地面积，创造了上海四分之一的GDP和工业总产值、二分之一的外贸进出口总额和三分之一的利用外资总额，等于在短短18年间(1990-2008年)再造了一个当年的大上海。
诚然，浦东开发开放是中国改革开放发展的必然结果，又预示着更高规格、更深层次、更大规模开发开放的到来。2005年6月21日，国务院常务会议批准浦东进行综合配套改革试点，提出了“三个着力”、“四个结合”的要求。这是中央对浦东开发开放的再部署。不过，和建设初期不同，国务院此次给予浦东的是一种在制度创新方面先行先试的优先权，而不涉及任何财政上的补贴和让渡。通俗地说，就是没有财税优惠政策。因此，对浦东而言，“二次创业”的担子更重、责任更大。因为浦东对长三角地区、对长江流域经济发展的带动作用还没有得到充分发挥。“小政府大社会”模式还有待完善，经济运行和增长方式还有很多与社会主义市场经济不配套的地方。由此引发的是，产业结构调整任务依然艰巨，服务业仍为发展“短腿”，产业能级、自主创新能力、商务环境与建设“四个中心”核心功能区的要求仍有较大差距；节能降耗减排压力较大，循环经济体系尚未建立；城市管理和社会管理水平不能满足城市快速发展的需要；城乡二元结构有待进一步转变，农民增收长效机制有待完善(尽管农业产业化龙头企业已初步形成产业链，见图四)；动迁矛盾比较集中，动迁难度加大，社会稳定压力较大。
2008年6月6日举行的“推进浦东新区综合配套改革试点工作领导小组第一次会议”决定，在浦东新一轮改革中，上海市进一步下放原先属于市级政府部门的事权，赋予浦东更大的自主发展权、自主改革权和自主创新权：一是有利于“东事东办、特事特办”，凡是属于上海本市权限的，原则上都要下放给浦东新区政府，浦东自己可以定的事情，上海市各有关部门都要尽可能让浦东自己去做；二是有利于浦东新区发展和创新，凡是国家法律法规没有禁止的，上海市各有关部门都要鼓励和支持其先行先试；三是有利于推动上海全局发展，全市要形成合力，争取中央改革试点在浦东先行先试。
这些问题和对应方略将无限考验浦东及至上海市官员的施政智慧。
三、第一个经济特区与第一个综合配套改革试验区的横向比较给中国转型留下什么
判断中国的转型绩效，取决于制度安排能否适应本国国情。从改革起步的“选准切入点”，到改革稳步推进的“渐进式”；从改革攻坚的“先增量后存量”，到改革可持续的“效率优先，兼顾公平”，中国各层级政府与市场、中介机构的边界逐步规范，深圳和浦东的行为方式及其背后的偏好、结构、流程、习惯已给未来留下进一步变迁的选择空间。
图四 浦东新区农业产业化龙头企业产业链
在当下思想多元的态势下，中国转型的某些阶段和领域，客观上存在转型的边际收益递减规律和边际成本递增规律。这两种“规律”都会使人们对转型产生“利差”的预期。一如家庭联产承包责任制的改革源自农民的自发选择；但在这一制度变迁的力量释放之后，市场为什么没能引导农民进行增加收入的可持续选择？以改革30年的视角看，这是市场自身与中国城乡分割交互使然。因而，如何善用国家力量，去焕发因转型继而发展的动力，而非越俎代庖；如何建构更多的如深圳和浦东发展的政治经济架构与政策工具，异常急迫。
事实上，转型模式与转型的步骤设置并无本质联系，而是与转型的初始条件、制度设定、秩序维护以及法律规范等一系列因素相关联。[5]一如改革开放，是解放和发展社会生产力、不断创新充满活力的体制机制的必然要求，是发展中国特色社会主义的强大动力，必须坚定地加以推进。将中国转型放入人类社会发展历史进程中考察，突出深圳与浦东变革及其变革引起的社会矛盾和发展机理，有赖于决策者争取国际舆论、公众舆论及社情民意对中国转型产生有利影响的施政智慧。
(一)深圳转型逼出两大相关主体，以及揭示了现代化本质
深圳长期积累的一些矛盾和问题越来越突出。特别是遇到了土地、资源、人口、环境等四个“难以为继”的矛盾。“难以为继”发展瓶颈的约束性前提，决定了深圳经济的发展模式必须转变，从速度型发展转入效益型发展，这是深圳在推迟了实现现代化时间表后面临的新选择。
从经济学角度观瞻，深圳面临的实际上就是资源紧约束，这将逼出市场上的两大相关主体：政府与企业努力通过管理增效、技术升级和科技投入带来减量，以及循环经济来拓展新的效益空间。深圳效益要的是更蔚为壮观、真实的经济增长。这实质上是顺应今天经济发展规律的必然选择。
深圳经济发展中遭遇到的瓶颈，在国际上早有杰出学者1972年就预测到了。这就是30多年前罗马俱乐部学者的第一部里程碑著作《增长的极限——罗马俱乐部关于人类困境的报告》。1968年，正当工业化国家陶醉于战后经济的快速增长和随之而来的“高消费”的“黄金时代”时，来自西方不同国家的约30位企业家和学者聚集在罗马，共同探讨了关系全人类发展前途的人口、资源、粮食、环境等一系列根本性的问题，并对盛行于西方工业国并向发展中国家等其他国家流传的高消费高浪费经济发展模式提出了质疑，这批人士的聚会后来被称为罗马俱乐部。
国际经验证明，在新兴经济增长的过程中，随着经济总量基数的增大，发展速度的降低是必然与不可避免的。因为，无论是深圳还是全国，今天的发展格局已经发生了翻天覆地的变化。作为一个处在动态发展中追求现代化的城市，其现代化的指标体系应因时而变。因为，现代化是一个动态的、比较的概念，并不是超越了某个固定、静态的点，就达到了现代化的水平，而是要不断与整个世界的发展水平作比较。这就要求任何城市在追求现代化过程中，指标体系的调整都应因时而变。
现代化的本质含义并不是看一个城市GDP增速的快慢，而更要看最终落实到每个人的收益，不光是经济收益，还有精神收益；不光是当代人的收益，还有未来子孙的收益。这就要讲究“以人为本”、“可持续发展”。因此，深圳现代化的指标修订可视为对可持续发展理念的贡献。
“和任何时期一样，今天人类的和社会的最大需求是：一个有价值的目标和实现它的机会；工作和值得为之工作的成果。”④
21世纪是中国的世纪。发展城市，是21世纪中国现代化建设的一个大主题。英国是最早完成城市化的国家，城市化率从30％提到75％用了200年时间，美国用了100年时间，日本用了70年时间，韩国用了50年时间，而笔者预测，中国只需用40年时间。用40年时间走过发达国家100多年的城市化过程，世界罕见，绝无仅有。
(二)浦东转型牵引更多的试验区，触发“鲶鱼效应”和“骨牌效应”
2008年3月举行的“两会”(全国人大和政协年会)上，来自湖北的38名政协委员和42名人大代表分别递交提案和议案，吁请中央在武汉设立国家第三个综合配套改革试验区，为中部地区体制机制创新积累经验；与湖北相邻的湖南省人大代表和政协委员也提出建议，将长株潭(长沙、株洲、湘潭)城市群设立为国家综合配套改革试验区，担当引领中部崛起的重任。来自辽宁省的人大代表也不甘示弱，向大会提交了一份名为“关于请求国家支持沈阳沈西工业走廊开发建设的建议”，核心内容是请国家批准这一区域为综合配套改革试验区；来自海南特区的全国人大代表，则干脆吁请国务院将海南列为全国综合配套改革试验区。
为什么各省区市都争取把“综合配套改革试验区”揽入怀中？盖因改革试验区其实就等于“新特区”，其意义可以与改革开放初期设立深圳等经济特区相比。所以，国家综合配套改革试验区将成为中国下一阶段深化改革开放的前沿阵地，必然会给所在省区带来优先发展机遇。
试验区最大的吸引力在于地方拥有更大的自主权。各省争夺“综合配套改革试验区”实际上就是争夺属于中央的经济特权。浦东和天津滨海新区的经验表明，一旦成为综合配套改革试验区，在金融、土地、税收、财政等政策上将有很多优惠。以天津滨海新区为例，仅2007年即完成固定资产投资864.29亿元，比上年增长了24.7％，而基础设施建设则创历史规模最高纪录，全年开工建设了64项工程。
试验区许多方面的改革都是非试验区不可比的。浦东新区的发展曾俨然深圳的一个历史阶段：提升发展混合所有制经济的层次，通过推行股份制，大力引进外资、深化国有企业改革、促进民营经济发展齐头并进，更多地引进先进技术、管理经验和高素质人才；建立城乡一体化制度保障，打破城乡分治的管理体系，统一城乡社会保障制度、就业制度、户籍制度和医疗卫生制度；全面推进现代市场体系建设。以金融、劳动力、土地等要素制度创新为重点，扩大金融领域对外开放，形成与经济发展水平相适应的金融服务体系；进行土地管理体制创新，推进土地市场建设；大力发展现代公共服务事业，推进新区行政管理体制改革，建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制。改进政府管理方式，完善管理制度，理顺政府机构和层级，提高管理效率和服务水平，等等。
上述便是深圳转型的“鲶鱼效应”。
试验区同时也将承担一部分政治体制改革的任务。比如，综合配套改革试验区的机构设置不必完全和中央的机构设置相对接，试点地区可以减少行政层级的设置，简化审批程序等。
试验区往往也是中央各部门关注的重点。以上海浦东新区为例，中国人民银行上海总部已经挂牌，国家外汇管理局批复在浦东实行跨国公司外汇管理方式九条试点措施，人事部则在浦东实行了公务员聘任制，监察部在浦东也实行了电子行政效能监察的试点。
溯往，2005年6月21日，国务院批准上海浦东新区为全国第一个国家综合配套改革试验区；2006年6月，国务院又正式批准天津滨海新区为国家综合配套改革试验区。2007年6月8日，国家发展和改革委员会批准重庆、成都为统筹城乡综合配套改革试验区。2007年12月8日，国家发展和改革委员会批准武汉城市圈和长(长沙)株(株洲)潭(湘潭)城市群为“全国资源节约型和环境友好型社会(简称“两型社会”)建设综合配套改革试验区”。之后，广东、广西等省份也通过不同方式运作，争当下一个“综合配套改革试验区”。
不过，重庆、成都作为统筹城乡综合配套改革试验区，以及武汉城市圈和长(长沙)株(株洲)潭(湘潭)的“两型社会”试验区的“试验规格”要明显低于上海浦东新区和天津滨海新区。渝、成和长株潭“试验”范畴单一，而上海浦东新区和天津滨海新区“试验”范畴宽泛。特别是批准后两者试验的是我国最高行政机关——国务院，而批准前两者试验的是国务院组成部门——国家发展和改革委员会。
试验区的吸引力在于以“试验”的名义，中央向地方让渡部分职权。透过新华社公开披露的深圳、重庆、成都、湖南长株潭城市群、武汉、杭州、广西北部湾、苏州工业园区、哈大齐工业走廊区等近20个以各种名义申报试验区的情形，以及中央相关区域政策的实施效果看，地方政府对中央政策的响应能力决定区域发展的速度，市场原动力的形成左右政策调整的成效。在这根链条上，试验区的催生改革模式功能，抑或示范、引导，一如“鲶鱼效应”，即试验区对周边城市、省份的隐性激励。从区域发展格局考量，第三个试验区理应落户重庆。重庆成为中央直辖市10多年来，在多个改革领域积累了一定的“试水”经验。2007年3月，胡锦涛总书记指出：“要把重庆加快建成西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心、城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面小康社会的目标。”这是重庆成为“试验区”的重大背景。
重庆、成都成为统筹城乡综合配套改革试验区以来，通过区域性的体制机制的率先创新，推动面上的改革。着眼点将以统筹城乡协调发展为主线完善宏观调控、优化产业布局，进一步在金融、土地、税收、财政等政策改革上创见，助推成渝经济区建设和大西南六省区市的融合，进而产生对西北的影响，西南西北“活”，则西部“活”，西部“活”，则区域“一盘棋”游走自如，是谓之典型的“骨牌效应”。
经济发展不是在每个地区都以一种同样的速度进行的，而是在不同时期，增长的势头往往集中在某些主导部门和主导行业，而这些行业和部门一般集中在某些城市和地区，这些增长极与增长区域存在着良性互动关系，增长极的持续发展离不开区域市场和多种资源的支持，而区域经济社会发展也需要某一增长极的引发与带动，印证并迎合了以全球化、区域化为宏观背景的世界经济大趋势。在“十五”末期的我国GDP总量中，东部地区占55.4％，东北地区占8.7％，中部地区占18.8％，西部地区占17.1％。[6]因此，华南和东北的一些城市再度竞逐试验区，不难解释其动机。
诺思认为，制度之所以重要是因为它们必须强制执行经济游戏的规则。这里，国家变成了一个重要的面对关联交易的经济主体。改革开放以来中国经济政策经历了五次转型，即对广东实行特殊政策、开发开放浦东、实施西部大开发、东北率先突破和提出中部崛起战略。这些调整没有采取重新配置资源存量，使资源从低生产效率部门转向高生产效率部门的方法，而是通过改进物质刺激创造出新的资源，并将他们配置到在传统的重工业优先发展战略下受压制的部门。
经济计量学和经济模型领域的先驱丁伯根认为，如何使用经济学分析帮助政府开发提高经济产出的计划。首先政策制定者需要确定国民关于经济目标的集体偏好。比如不必徘徊于谁将成为下一个试验区，可结合各地实际，批准一地一区的个性化试验，即，先“小试”后“大试”，如，重庆试城乡统筹，广西试与泛北部湾的东盟国家优势产业、边贸对接，湖南试打破“长株潭”机制障碍，武汉试连接南北“枢纽”，等等。谁的“鲶鱼效应”先声夺人，哪里自主改革的“骨牌效应”被广泛认同，便是第五甚至第六个试验区。
究竟如何看待各地竞逐试验区，上述不是唯一答案。如果只是以简单的逻辑思维对竞逐试验区的表象作出判断，也许一些地方政府的盲点和误区还会更多。
(三)中国转型尤应把握政府转型
转型目标能否统一到广大利益主体的良性预期方向上，转型举措是否有助于推动广大利益主体的预期朝良性方向跟进，这是评价转型动力和改革成效的起码标准。
2004年7月1日，中国成为世界上第一个为“行政许可行为”单独立法的国家，此举不仅推动了各层级政府管理模式的变化，而且对政治生态、社会生态、经济生态产生了积极而深刻的影响。引申到政府绩效，中国政府转型的标志应该是：但凡经济性评估，政府有没有成本意识；效率测定的是政府的投入产出比；效益评估最终是否体现在公众满意和社会经济发展上；接受服务的团体或个人是否得到公平的待遇；需要照顾的弱势群体是否得到更多的服务。因此，政府转型不是看其投入多少资源、做了多少工作，而是要考量政府所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需求。倘若实现这样的转型，可谓重大突破。
在转型中，政府往往成为全社会的惟一责任人，社会风险的最后承担者。然而，忠于职守的上级政府、负责任的地方政府和积极的公民社会三者之间建立起一种稳定的互动机制需要人的全面发展。160年前，马克思在《德意志意识形态》中就曾写下“个人的全面发展”，这与在政府转型中坚持以人为本，是一致的，是相通的。正如经济学大师肯尼思·阿罗在其《社会选择与个人价值》中指出：“人们根据偏好决定效用，又根据效用决定个人的选择。”
随着一些经济发达地区城市化水平的快速提升，对行政区划体制的直接冲击以及基层政府权能的良性配置问题凸显，政府转型越发成为改革的中心环节。推进下一步转型必须调整地方政府的管理权限和职能，推进中国行政管理层级的压缩和改革：一是赋予县相当于地级市的经济和社会管理审批权限；二是在条件成熟的地方由省直管县，实现县(市)和所在地级市脱钩；三是在经济发达和地位重要的中心城市实现中央直辖，用增设直辖市的办法划小省的范围。海南省和重庆市的先后单列，已为行政管理层级的压缩和改革积累了经验。
“扮演主角的政府必须为促进经济发展创造条件，创造一个灵活的体制为激励个人经济性做出适当的贡献。”从1972年诺贝尔经济学奖获得者威廉·刘易斯的这个论断引申，如深圳、浦东个案这样的转型冲击波与漠视转型的一些地方成规之间难免有一场博弈，中国学术界和经济理论界有待进一步传递、描述的就是体现这种变革的行为逻辑与制度逻辑。
注释：
①邓小平：《邓小平文选》第三卷，1992年1月18日至2月21日，在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点。
②邓小平：《邓小平文选》第三卷，1991年1月28日至2月28日，视察上海时的谈话。
③邓小平：《邓小平文选》第三卷，人民出版社，1993年10月，第355页。
④霍华德：《明日的田园城市》，商务印书馆，第98页。