德美日国家工伤保险制度探赜及启示，本文主要内容关键词为：工伤论文,保险制度论文,启示论文,德美论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035；F840.61 文献标识码：B 文章编号：1008-2204(2013)04-0023-06
河南省新密市农民张海超为对其“尘肺病”进行职业病鉴定而历经曲折，悲愤无奈之下，2009年6月22日，他不惜“开胸验肺”，这一举动集中暴露了当前农民工工伤维权面临的诸多现实问题。同年8月5日，长期为农民工工伤维权提供法律援助的北京市农民工法律援助工作站，提交了一份《农民工工伤保险问题研究报告》，该报告共收集整理了农民工工伤案件329件，涉及农民工344人。该报告显示，工伤认定程序的三个阶段，即申请工伤认定、劳动能力鉴定和工伤待遇索赔完全走一遍，平均每次需要484天，约16.1个月。①工伤认定程序复杂、维权成本高、行政执法部门缺位等问题，已成为当前农民工工伤维权的“拦路虎”。2012年1月17日，国家统计局局长马建堂在国务院新闻发布会中宣布，全年农民工有25 278万人，截至2012年6月底全国农民工中参加工伤保险的有6 555万人。[1]由此可见，参加工伤保险的农民工只占25.9%。对农民工而言，工伤保险问题是最迫切需要解决的问题。②
工伤保险制度于1884年在德国创立，历经百余年，日趋完善，但在新的经济环境下也面临诸多挑战。“作为历史最长、最受欢迎的社会保障制度，工伤保险为确保社会和经济的健康发展发挥了积极作用，经受住了世界工业化进程风风雨雨的考验。在当今充满竞争的全球经济一体化条件下，劳工世界正面临着一系列挑战：数量迅速增加的小型民营企业，就业形式多样化，工作未订立劳动合同，不遵守最低职业安全健康标准，国内和国际移民工人的不断增加及遭受的不公正待遇，新的职业危害和危险等。所有这些都对进一步发展工伤保险提出了挑战。”③康妮所说的挑战，在西方国家集中体现在临时性、非合同性雇员工伤保险方面，[2]在中国体现在工伤保险制度不完善以及农民工工伤问题处置不当等方面。
中国对农民工问题的研究较多，但对农民工工伤保险的研究较少。究其原因，其一，与农民工工伤保险相关的研究较少，如1984-2012年中国知网数据库中有关工伤保险的各类论文共5 763篇，但研究农民工工伤保险的论文仅有181篇，可见对农民工工伤保险的关注度还有待增强。其二，农民工工伤保险制度研究缺乏系统性，多数研究只关注农民工社会保障制度，将农民工工伤保险制度作为社会保障制度的一个附带部分，缺乏对工伤保险预警机制、康复机制及补偿机制的深入研究。农民工工伤保险制度与其养老、医疗保险等社会保险制度差别较大，即使农民工社会保障制度很完善，也不能解决农民工工伤保险问题。
二、德美日工伤保险制度评介
当前在全球172个建立社会保险制度的国家和地区中，已有164个国家实行了工伤保险制度，占总数的95%以上，30多个国家有与工伤事故有关的立法。[3]德美日三国工伤保险制度实施较早，制度已较为完善，具有很强的代表性。
(一)德国工伤保险制度评介
1.制度演变
工伤保险作为国家立法出现，始于19世纪后期的德国。早在1881年，德国《社会保险宪章》就规定了有关事故保险的条款。1884年德国颁布《劳工保险补偿法》(German Compensation Act)，成为世界上最早确立工伤保险制度的国家。[4]该法第一次确立了“无过错赔偿”原则，即无论工伤事故的责任在雇主、雇主代表人还是被雇者自身，只要发生事故，工伤雇员都可以得到工伤赔偿。刚开始德国只有工业事故工伤保险，1925年引入上下班途中发生的事故和职业病；1963年引入事故预防，并扩大了保险范围，增加现金补偿措施；1997年将工伤保险法融入社会法。由此，德国形成了完善的“预防—康复—补偿”的工伤保险模式。[5]38—39
2.制度解析
德国工伤保险的覆盖范围较大，只要存在雇佣关系就是工伤保险的法定被保险人。工伤事故发生时，以工作事实为依据，无论雇主是否为雇员办理了工伤保险，伤残人员及其遗属均享受工伤保险待遇。德国的工伤保险为高度自治制度模式，非政府机构的自治性团体——同业公会管理工伤保险具体事务，具有管理权和决定权，德国联邦劳动和社会秩序部对其进行监督。德国工伤保险的缴费原则是以支定收，征缴采取延后一年滞后收取的模式，工伤保险费完全由雇主单方承担。工伤保险的费率取决于企业的风险程度、工资总额以及上一年企业的工伤和职业病情况三个因素。德国工伤保险补偿制度属于福利型制度，赔付项目较多，受保人不受年龄、性别、婚姻和就业时间等因素的限制，所有受保人都可以公平地享受工伤保险待遇，主要包括暂时性伤残补助、伤残待遇、永久性伤残恤金、年金和遗属恤金。德国除了注重工伤保险的补偿职能外，还关注工伤预防和康复治疗。德国工伤保险费用使用比如图1所示。[5]46—48
图1 德国工伤保险费用使用比
(二)美国工伤保险制度评介
1.制度演变
美国最早实施的社会保险就是工伤保险，在各州《工伤事故普通法》(1837)、《雇主责任法》(1893)和《劳工伤害赔偿法》(1902)的基础上，1908年美国制订了第一部工伤保险法《美国联邦雇员伤害赔偿法》(Workers' Compensation Law)。此后，美国国会在多次修订《社会保障法》的同时，对工伤保险制度也进行了修订。1956年，对因工致残的条款进行了修订，1984年通过了《伤残津贴改革法案》，1996年又对工伤保险的基本内容做了深入且详尽地修改。美国的《社会保障法》是其制订工伤保险的主要依据，其独具特色之处是各州在《社会保障法》的指导下可以根据本州的实际制定相应的规定，因而各州的工伤保险各具特色，相互独立。州立工伤保险和联邦政府特殊工伤保险构成了美国的工伤保险制度。
2.制度解析
美国工伤保险主要面向工薪人员，包括一般工商企业雇员和大多数公共雇员，目前92%的上述人员都参与了工伤保险。此外，在某些州只有3～5名员工的小企业被排除在工伤保险之外。美国的工伤保险有商业保险公司工伤保险、州基金工伤保险和企业自我保险三种模式。美国至今仍无覆盖全国的、统一的工伤保险立法，美国的联邦政府负责部分行业和人员的工伤保险。在美国，绝大部分州采用由政府制定相关标准，商业保险承保的模式，只有三个州采取社会保险模式，四个州采取社会保险与商业保险并存的模式。美国工伤保险费率也分为三个层次，即手册费率(manual premiumis)、经验费率和运用各种借贷(credits and debits)做进一步调整。[6]在补偿制度方面，雇员如果在工作时间内或工作地点受伤或是为了完成工作而造成疾病，即可享受工伤保险补偿，包含现金补偿和医疗费用补助。美国各州工伤保险法都规定了保险补偿的等待期，一般为3～7天。在等待期内可以领取现金补偿，且补偿的计算时间通常要追溯到受伤日。现金补偿的计算一般以周为单位，补偿数额为伤前周平均工资的2/3。
(三)日本工伤保险制度评介
1.制度演进
日本工伤保险制度始于对劳动灾害的补偿，故也称为劳动灾害补偿保险制度。工伤保险规定最早出现在20世纪初日本政府颁布的《矿山法》和《工场法》中。1931年，日本政府制订了《劳动者灾害扶住保险法》，保险范围扩大，增加了除工场、矿山之外的诸多室外作业的人员。1947年，日本政府颁布了《劳动基准法》和《工伤事故补偿保险法》，从立法的角度确立了工伤保险制度，并在20世纪60至90年代间对其进行了一系列重大修订。随后日本政府颁布了《雇用保险法》、《劳动者安全卫生法》、《劳动保险审查官及劳动保险审查会法》、《独立行政法人劳动者健康福利法》和劳动保险费征收的法律，进一步完善了预防和补偿的法律保障体系。[7]
2.制度解析
日本工伤保险覆盖范围包含所有工业行业及雇佣工人，规定所有雇员都需强制性参加养老保险，但农业、林业和渔业中雇员少于5人的企业可自愿选择是否参加工伤保险。在制度模式方面，日本负责管理工伤保险的政府机构是厚生劳动省，工伤保险的具体事务由专门审议委员会负责处理。厚生劳动省在日本各地设立基层劳动基准局以管理当地的工伤保险事宜，各基准局在各自管辖的区域内再设若干个劳动基准署，负责工伤认定、伤残等级鉴定和征收保险费等业务。日本的工伤事故防治部门还包括中央劳灾预防协会、产业安全技术协会等民间组织。在费率制度方面，日本工伤保险费率的确定原则是量入为出、以支定收、全国统筹，以及根据行业制定的差别费率和根据企业以前的风险程度确定的浮动费率。行业差别费率由厚生劳动省根据不同行业工伤事故状况发生情况确定，以三年为周期做调整。在行业费率的基础上，对各企业确定缴费的方法有两种：一是对“连续事业”，如工厂、商店确定按工资总额的一定百分比缴费；二是对“有期限事业”，如土建工程确定缴费的绝对额。[8]厚生劳动省对行业的划分如表1所示，从中可见，共有八大产业51个行业，高低费率差接近25倍，足以对行业的风险进行调节。补偿制度方面，企业参加工伤保险并按规定缴纳保险费用后，雇员发生工伤事故时，其补偿费用由统筹基金全额支付。但在雇主未缴足工伤保险费，或故意行为，或重大过失的特定情况下，则不免除雇主责任，由工伤保险机构先行支付补偿金，再向雇主追偿。[9]日本有覆盖全国的职业康复中心，给工伤者提供多重的工伤康复保障。
三、德美日工伤保险制度比较与分析
(一)三国制度比较
德美日的工伤保险制度对比如表2所示。从中可见，三国的工伤保险制度确立时间都较早，都是其社会保障体系中最早确立的险种，经过长期的实践已较为成熟。从覆盖范围来看，这些国家基本上将所有面临工伤风险的劳动者都纳入到工伤保险制度中，并没有将产业工人按照身份或其他标准进行细分后选择性纳入。从保险费率方面来看，三国都采用差别费率与浮动费率相结合的缴费方式，工伤保险费用皆由雇主承担，缴足工伤保险费后，雇员受伤产生的补偿金都由保险机构承担。保险费率依据行业、职业差别细分后再根据风险程度设置费率档次，风险小则费率低，这样既能促进小风险企业自主参加工伤保险，也能促进高风险企业改进工作条件，推行安全生产，降低工伤事故率。从补偿制度来看，三国的补偿体系功能强大，结合医疗护理与现金补偿，给伤者提供了充足的补偿和充分的保障。同时，通过划分工伤等级、设置等待期等制度，有效防止了部分伤者的道德风险行为。更重要的是，三国都将工伤预防、补偿和康复相结合，使工伤事故防患于未然。
德美日三国的国情和治理模式的不同，使他们的工伤保险制度模式各具特色。德国注重民主协商，在工伤保险制度中注入了三方协商原则，由同业公会负责工伤保险的具体事务，加强了行业和雇主对工伤保险的管理。美国崇尚自由主义经济观，政府是“守夜人”，工伤保险制度也深受其影响。美国工伤保险运行模式是以私营商业保险公司营运为主、政府监管为辅的商业化模式。州政府仅对工伤保险的费率厘定、费率批准、争议的解决等进行有限度的干预。此外，美国还有雇主工伤风险自筹基金，保险制度具有高度灵活性。日本工伤保险制度主要由政府统一运行，有别于德国同业公会的“自治”模式，也有别于美国的商业化模式。统一运行有利于工伤保险制度的有序推进。
(二)三国制度经验分析
1.适时立法、严格执法，有效推进工伤保险制度
纵观各国工伤保险制度的发展历程，一般都是因本国国情和实际需要颁布了与工伤保险相关的法律法规，随后根据法律法规制订了工伤保险制度，通过严格执法，以法律为保障强推工伤保险。并在实际施行中针对遇到的实际问题适时对其进行调整和修正，使得工伤保险制度切合本国的实际情况，并日趋完善。可以说，政府对工伤保险制度的确立和完善起到了积极作用，是其坚强后盾。
2.城乡一体化政策是工伤保险制度有效实行的有力保证
城乡一体使发达国家工伤保险覆盖范围广阔，囊括了绝大多数劳动者，城乡间能实现实时接续，不仅有利于推行工伤保险制度，还能有效降低工伤事故的发生概率，使工伤保险行之有效。
3.切合实际的费率制度是工伤保险落实的通路
(1)确定适当的基准费率
各国都根据企业工资总额的一定比例确定了工伤保险基准费率，如图2所示。该费率基本切合该国当时的实际发展水平和保障水平。
基准费率可以高、中、低三个档次，美国、意大利和加拿大的平均基准费率为3%；阿根廷的平均费率为2.65%，属于高基准费率；欧洲国家工伤保险平均基准费率在企业工资总额的1.4%～3.0%的范围内波动，属于中基准费率；奥地利、芬兰、德国和瑞士等平均基准费率只占企业工资总额的1.4%，属于低基准费率。
(2)差别费率与浮动费率相互补充
德美日工伤保险制度对行业进行细分，分别制定行业差别费率，使不同行业得到不同程度的保障，如表3所示。三国都采用工伤保险差别费率和浮动费率，该种缴费制度可以满足各种不同的需求。如德国费率划分较为细致，根据行业的不同特点设立35个同业公会，形成了平均费率最低为0.71%，最高为14.58%的差别费率。[10]
(3)补偿与康复有机结合
工伤保险最为重要的环节是工伤康复，但该环节最容易被忽略。完善的工伤保险制度将工伤补偿与工伤康复有机结合，使伤者得到有效救助。德美日的工伤保险都有较为完善的工伤康复制度。德国的工伤康复机构设置合理，仅工商业同业公会创办的事故救护医院就有9家，专业职业病医院有2家。医疗康复、职业康复和社会康复三位一体，为雇员提供坚强保障，帮助工伤雇员重新返回工作岗位，使其恢复正常的生活秩序，重新融入社会，其中包括“由同业公会出资设计并改建适合工伤残疾人员的住房，为工伤职工购买经过改装的汽车提供补贴，给工伤职工提供社会教育和心理咨询的帮助，给工伤职工提供家政劳动帮助，给工伤职工提供专门的康复运动，提供参加残疾人体育运动的路费补助等”[11]。
(一)农民工工伤保险制度覆盖范围的扩大是一个渐进的过程
工伤保险制度建立的初衷就是为了保障从事危险工作的人，工矿业劳动者率先被纳入到工伤保险中，其后才逐渐覆盖到其他行业的劳动者。因而，从工伤保险的对象来看，都经历了先工矿业劳动者，再商业劳动者，最后涵盖农业劳动者的发展历程。1987年，全世界有139个国家确立了工伤保险制度，其中有74个国家为所有雇员提供工伤保险，只占54.4%。这其中2.9%的国家将少于特定人数的企业排除在外，22%的国家将农业劳动者、家庭劳动者及临时工排除在外。⑤1964年国际劳工组织颁发的《工伤事故和职业病津贴公约》规定，对临时工工伤保险可运用“例外原则”，即选择性参保。
中国地区间发展不平衡，一次性将全国各行业的农民工都纳入到工伤保险是不现实的，可借鉴德美日的工伤保险制度演变模式，分地区分行业逐步将农民工纳入到工伤保险范围，如制造业、建筑业和采矿业等危重行业及其他一定规模以上的企业必须参加工伤保险，少于特定人数的小微企业可选择性参保。
(二)加强政府在农民工工伤保险制度中的监控作用
虽然德美日工伤保险覆盖范围广泛，但仍有诸多雇员未申请工伤保险，其间有雇员的原因，更有雇主的因素。各国政府通过加强监管，有效扼制了雇主规避为雇员缴纳工伤保险的现象。当前中国，雇主未给农民工缴纳工伤保险费的情况普遍存在。政府部门应在完善工伤保险条例的基础上加强监管，加大惩罚力度，提高违法成本。对应给而没有给农民工缴纳工伤保险费的雇主，除要求其补足工伤保险费外，还对其征收滞纳金及高额罚金。多次处罚仍逃避缴纳工伤保险费以及一次性少缴工伤保险费数额达到一定标准者还应承担刑事责任。
(三)健全农民工工伤预警机制
德美日的工伤保险实践告诉人们：工伤预防的合理实施能有效降低工伤事故的发生概率，从而减少工伤保险基金的支出，降低工伤康复和工伤补偿的压力。中国农民工工伤保险必须做好预防工作，减少工伤事故，降低保险基金支出，最终全面保障农民工权益。做好农民工的工伤预防要完善如下制度：首先，需完善工伤保险的费率浮动机制。中国已制定了浮动费率机制原则，但完全依靠雇主责任来做事故预防工作，其效果有限，应制定工伤保险浮动费率具体实施措施，将保险的浮动费率与企业的安全状况有机结合，切实发挥浮动费率制度在提高企业安全防患意识和促进安全生产上的杠杆调节作用。其次，需加大事故预防工作的直接投入，做好农民工工伤预防培训和工伤预防技术管理。发达国家在工伤预防方面的支出一般占工伤保险基金支出的7%以上，增大工伤预防的资金投入，可大程度降低工伤事故发生率，从而使工伤保险基金发挥更大的效用。与发达国家相比，中国在工伤预防方面投入的资金较少，应改变当前“重处理，轻预防”的被动局面，加大预防资金投入，建立工伤预防专项基金，加强农民工工伤预防培训，提高工伤预防技术，使中国的农民工工伤保险制度与国际接轨。
(四)创新农民工工伤康复机制
做好工伤康复，可兼得社会效益和经济效益，如德国的工伤康复可“降低社会总成本”，该理念对中国农民工工伤康复机制的建立具有指导作用。工伤康复可使雇员恢复正常的生活秩序，一部分农民工康复后还可以重回工作岗位，有利于农民工的身心健康，也可减轻工伤雇工给国家带来的压力。在农民工工伤康复机制上，首先，应健全农民工工伤医疗康复机制。在康复机制的设计上，根据农民工的特点，利用地方卫生资源完善医疗康复机制，将预防性康复措施作为伤病急性期的治疗环节。其次，应建立农民工心理康复与职业康复机制。农民工特别是“新生代农民工”带着创造美好新生活的愿望来到城市，工伤事故使他们的心理和身体遭受重创。农民工是城市发展代价的承载者之一，国家有义务创造良好的康复环境，尽最大可能减轻他们的痛苦，帮助农民工重新回到工作岗位，或培育他们对未来生活的信心。农民工职业康复机制可通过职业评定、职业培训、职业咨询和职业指导，对伤残农民工作业水平进行评估，并对其职业潜在能力进行挖掘，围绕适当职业目标进行技能培训，帮助伤残者重拾技能再返工作岗位。[12]这种康复机制，在满足伤残农民工生存需要的基础上，使伤残农民工平等地融入主流社会，成为经济独立和人格完整的人，这可以说是对工伤农民工最高层次的补偿。
(五)完善农民工工伤补偿机制
1.简化农民工工伤认定程序
农民工从工伤发生到领取工伤保险需要经历申请工伤认定、劳动能力鉴定和核定领取工伤保险待遇三个阶段。[13]工伤认定环节决定了农民工工伤补偿机制能否正常发挥职能，目前，需简化农民工工伤认定程序。农民工受伤时可提供证明向劳动保障行政主管部门提请认定。根据农民工提供的初始证据，行政管理部门用行政执法权介入调查以保障农民工的合法权益。当雇主以各种原因拒不接受调查即推定农民工主张有效；若雇主对举证事实产生争议，对该事实的认定可以采用行政听证程序、行政诉讼或行政复议等方式，认定过程不影响对受伤农民工的先行救助。
2.健全农民工劳动能力鉴定体系
准确鉴定农民工劳动能力，合理评定其工伤等级，正确确定其享受工伤保险待遇的等级，这是农民工工伤补偿得以实现的必要条件。具体而言，应制订《农民工伤残鉴定实施细则》，建立专业的法医鉴定机构，成立“农民工伤残鉴定专门委员会”，以严格标准选取委员会委员，确保客观确定伤残责任归属；健全劳动能力鉴定标准，细致的鉴定标准能保证鉴定的权威性；建立技术数据库和样品库，案例留存比对，确保工伤等级判定的准确性。
3.确保农民工工伤保险金的及时给付到位
工伤保险金给付的及时和到位，直接关系到农民工的救助。当前中国工伤保险金审核给付流程为工伤事故发生后，可由用人单位或农民工本人提出申请，社保机构根据《工伤保险条例》对工伤待遇核定，而后将保险金支付给用人单位。这种保险金的给付方式从实施情况来看存在明显的弊端：保险金直接支付给用工单位，可能被用工单位恶意扣留，使农民工无法或及时获得经济补偿，从而影响了其正常的治疗，因而，应完善农民工工伤补偿金的给付方式。此外，可设立工伤保险基金预支系统，运用政府权能保障农民工的合法权益，使农民工在受伤时能够先行救治，责任认定后根据权限予以追缴。
①详见2009年8月6日中国青年报《农民工工伤认定遭遇三大“拦路虎”》。
②详见中国网《在国务院新闻办新闻发布会上的开场白》，网址为http://www.china.com.cn/zhibo/zhuanti/ch-xinwen/2012-01/17/content_24426525.htm。
③详见国际劳工组织北京局局长康妮于2006年6月27日至29日，在第七届国际工伤预防、职业康复及工伤赔偿博览会上的会议发言。
④数据来源：李志明和肖育颖所写的《德国工伤保险制度的特点分析》，载《中国医疗保险》2011年第8期；于欣华所写的《美国工伤保险制度》，载《现代职业安全》2010年第7期；张盈盈和罗筱媛所写的《日本工伤保险制度概述》，载《劳动保障世界：理论版》2011年第9期。
⑤详见《Increasing Access to Workers' Compensation Medical Benefits for Low-Income and Immigrant Workers Research Report》,2008年3月31日，载《NH Coalition for Occupational Safety and Health》。
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