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在一股强劲的改革之风的推动下，去年第52届联合国大会就安南秘书长在当年7月16日提出的一揽子改革方案展开了热烈讨论。 安南希望52届大会能就改革问题“达成共识”，并尽快实施改革计划，从而使联合国改革问题从多年泛泛而谈进入实际行动阶段。但从这届大会开始一般性辩论情况来看，由于联合国改革错综复杂，涉及全体成员国的利益和联合国未来的作用和前途，矛盾诸多，意见纷纭，要取得一致意见还相当困难。联合国改革的前景究竟如何，已成为当前国际社会普遍关注的焦点。
一、安南方案内容简介
安南的这个定名为“革新联合国”的改革方案长达94页，正如秘书长本人所说是联合国成立五十多年以来历史上“最大胆的一次改革”，也是内容“最广泛”和意义“最深远”的一次改革。方案中提出的改革建议和措施几乎涉及联合国的所有领域、部门和机构，故称之为“一揽子改革方案”。其中最主要的有以下几个方面：
——建立新的领导和管理结构，包括设立一位能协调联合国跨部门工作，并在秘书长不在时代行其职的常务副秘书长；把目前秘书处下设12个部门合并为5个，分别主管和平与安全事务、发展事务、 经济与社会事务、人道主义事务、行政管理和会议事务（人权事务单立机构）；成立一个类似内阁的高级管理小组，领导变革进程；在秘书长办公室成立战略规划小组，分析、确定新出现的全球性问题和发展趋势。
——加强联合国在维持和平行动方面的快速反应能力；扩大人权活动，改革和改组现有的人权秘书处，把人权高级专员的任务提高到成为“全面监督人权事务中心”；设立裁军和军备管制部，加强对大规模杀伤性武器和常规武器的管制；将托管理事会改成一个论坛，对全球环境和海洋、大气层和外层空间行使集体托管权。
——把联合国行政开支控制在每年13亿美元的额度内，实现财政预算零增长，把节省的钱（预计到2002年可达2亿美元）用于资助发展， 称之为“发展红利”；建立一笔最高额为10亿美元的“循环贷款基金”，以确保财务清偿能力。
——削减人员，准备把联合国目前将近一万名工作人员再减少1000人，并在今后10年内通过逐步退休的方式再减少一半工作人员；减少文牍主义，把联合国的文书工作减少40%；压缩会议，把每年长达三个月的秋季联合国大会缩短3周等。
——加强联合国与非政府组织等非国家行为者的作用，要在联合国所有实质性部门设一名非政府组织联络干事，以便所谓“民间社会”与联合国联系；并在2000年举行由各国领导人参加的“千年大会”的同时，举行“千年人民大会”。
二、安南方案产生背景
从总体上讲，联合国改革是全体成员国多年来的共同愿望和要求。特别是1992年第47届联大通过了关于联合国改革的决议以来，联合国的改革小组和许多国家政府以及政府间国际组织（如欧盟、不结盟运动、非统组织等）和非政府间组织（如全球治理委员会、美国联合国协会、传统基金会、福特基金会、瑞典的哈马舍尔德基金会等）提出了各种改革方案，前后不下数十种，其中大多数方案是西方国家提出的。安南这次提出的“一揽子改革方案”，可以说是集各种方案之大成。
例如，关于设常务副秘书长的想法在学术界很早就有人提及，但作为一项正式的改革建议是由美国福特基金会和瑞典哈马舍尔德基金会于1990年在一份题为“世界需要领导：明天的联合国”的研究报告中提出来的。当初的建议是把秘书处下属34个机构合并成四大部门，即政治、安全与和平事务部，人道与人权事务部，经济、社会发展与环境事务部以及行政管理与会议服务部，分别由新设的四位副秘书长（英文用deputy secretary- general ， 而不是现在用的under- secretary-general称谓）主管，其中有一人称作资深副秘书长（senior deputysecretary-general），在秘书长不在时可临时代理秘书长的工作。 但不是专职的常务副秘书长。随后，在1991年由联大主席领导的一个改革小组把这个建议写入了它的改革方案中，并据此草拟了一个大会决议（后未提交大会表决）。这次安南提出的关于设立一名常务副秘书长的建议比上述更进了一步，是一位专职的副秘书长，其职权是在秘书长离开总部期间代理秘书长行使职责，平时领导筹集发展资金和协调跨部门的业务。这就是说，他的职权比原先设想的要大得多，故称作“常务副秘书长”更为贴切。现在在联合国内外，对于设立这一职位究竟是加强还是削弱联合国的领导，争论颇多。据上届联大主席拉扎利去年7 月向大会所作的报告说，关于加强联合国体系的高级工作小组不久前开会讨论了这个建议，因意见分歧而未能达成共识。不少中小国家担心这样做的结果将会削弱而不是加强秘书长的权威，认为西方大国少数大国的目的是要安插自己的人，试图架空秘书长，进而加强西方大国对秘书处的控制与干预。但是，美国《纽约时报》在安南方案出台后立即发表社论对此建议大加赞赏。福特基金会还在一份新的研究报告中建议，这位常务副秘书长应来自和现任秘书长不同的地区，其含意是很明显的。
又如，关于在2000年召开“千年大会”的设想，最早是以瑞典首相卡尔松和英联邦前秘书长兰法尔为两主席的“全球治理委员会”在1995年纪念联合国成立50周年前夕向联合国提出的。届时将同时召开两个大会，一个是由各会员国的国家元首或政府首脑及其代表们参加的“千年大会”，另一个是由非政府组织和跨国公司的代表参加的所谓“人民千年大会”。该组织提出这一建议的目的是企图加强非政府组织和跨国公司在联合国的作用，为将来在联合国内建立“联合国议会”作准备。因这是一个涉及未来联合国的结构、性质和作用的大问题，已引起许多国家的关切。在上述关于加强联合国体系的高级工作小组内对非政府组织在联合国的作用也存在分歧，因此有关加强非政府组织参与联合国活动的建议未获通过。如今安南不仅采纳了该组织的建议，并把加强“非国家行为者”（非政府组织、私营企业等社团）在联合国内的作用“作为联合国改革的一个必要部分”，无疑将对联合国未来的运作产生重大影响。
此外，有关加强人权领域、军备管制和维和行动的快速反应等建议，也主要是美国等西方国家提出来的。
众所周知，安南是在美国借口前任秘书长加利对联合国改革“不力”以及其他原因而坚持反对他连任的情况下，被选为联合国第七任秘书长的。所以，安南从上任伊始就把改革视为其首要使命，一再表示要在半年内提出改革方案，并据此立即开始与一些成员国常驻联合国代表进行一系列重要会晤，听取各方对改革的意见和建议。其中最重要的是，他在今年1月22日从纽约飞往华盛顿， 与美国克林顿总统和国会参议院对外关系委员会主席杰西·赫尔姆斯等重要国会议员举行了三天会谈。据外电报道，克林顿和赫尔姆斯等向安南清楚表明，只有联合国实行了美国国会可以接受的改革，美国才能偿付拖欠联合国的会费。赫尔姆斯更提出无理要求，称今后联合国的各项开支，必须经过美国审计机构的审计。克林顿对安南说，“就我从同国会议员们的磋商中所知，除非他们确信联合国的改革正在进行，否则，我们将不能得到国会对支付款的支持。”（路透社华盛顿1月23日电）随后， 美国又正式向安南提出了一系列具体条件，包括联合国必须大幅度削减经费预算、裁减人员，尤其是要求改革联合国会费分摊办法，将美国应承担的联合国的经常性会费和维和费从目前的25%和31%分别降至20%和25%，并以此作为先决条件。安南为了取得美国在财政上的支持，使联合国能正常运转，更感到改革的迫切性和巨大压力。这是大家都看得很清楚的。
三、各方反应和态度
联合国的改革，关系到联合国未来的前途和发展方向，关系到这个国际组织能否在即将到来的21世纪内帮助解决人类共同面临的和平与发展两大主题和其他一系列新的挑战，也涉及每一个会员国的利益。因此，这项改革方案公布后，立即受到联合国185 个会员国的普遍关注和强烈反响，因而很自然地也就成了52届联大的中心议题。
从方案公布后各方的反映和各国代表在52届联大一般性辩论中发言的情况看，各方基本上对它表示欢迎，认为该方案提出的改革方向基本正确，如通过精简机构，提高工作效率，解决机构臃肿、重叠、克服文牍主义和严重浪费现象等，是全体会员国多年来的共同要求。大家对秘书长为改革所作出的努力表示赞赏，但各个不同类型的国家和国家集团赞同的程度和出发点都有所不同，主要表现在三个方面：
（1）在对方案总的评价上， 尽管美国国会内如赫尔姆斯等一些保守派仍然表示不满意，指责安南秘书长没有履行1997年年初会见他们时所作出的改革承诺，但克林顿政府对安南的方案公开表示“完全支持”。克林顿1997年9月22日在联大的发言中表示， “欢迎联合国秘书长为在联合国系统内加强人权的作用而作出的努力”，称安南的改革方案“是为未来制订的一项恰当的计划。美国大力支持他的领导。”他并呼吁52届大会“通过秘书长的改革计划。”但是，不少国家表示了不同程度的保留。俄罗斯等国的代表认为，安南的方案有助于对付不断变化的全球新形势，值得肯定。然而，这个方案并非一套完整的长期的改革计划。
（2）在改革的方向方面，绝大多数国家强调， 改革是联合国全体会员国的共同事业，应该充分发扬民主，照顾各方利益，而不应主要反映某个大国或国家集团的利益。印度总理古杰拉尔说：“我们不认为改革仅仅是削减联合国的预算。我们认为改革应有助于联合国得到进一步的加强，有助于提高联合国对绝大多数成员国认为是优先考虑的问题作出卓有成效的反映能力。”巴基斯坦总理谢里夫强调，改革不应为少数国家的狭隘的战略和政治利益和行政管理特权效劳。甚至英外交大臣库克在发言中也强调，改革方案中任何建议不应“只是迎合某一国家的需要。”他呼吁各国在考虑联合国改革方案时应抛弃自己狭隘的利益。法国外长于贝尔也说，法国不愿看到联合国为了它的财政和运转被迫屈从于我们中某个国家的单方面的要求。”鉴于拟议中的高级管理小组的成员将主要由发达国家包揽，发展中国家认为这样可能会形成一种“由某个国家或国家集团”垄断联合国高级职务的制度，从而使联合国置于少数发达国家的控制和操纵之下。
（3）关于改革的重点，广大发展中国家认为， 应该强调发展问题，而不是一味地为了压缩精简机构和节省开支。安南的改革方案虽然在一定程度上照顾发展中国家的利益和要求，强调今后要把促进发展中国家的可持续发展作为联合国的“中心优先任务”，也提出了若干具体措施，如把精简机构节省下来的钱用于资助发展，成立一个发展财务办公室，直属常务副秘书长领导，负责为资助发展中国家的经济发展筹集资金。但发展中国家认为两亿美元对一百几十个发展中国家来说只不过是杯水车薪，解决不了多大的问题。他们担心改革运动不过是削减经济发展计划和把联合国改造成为一个政治组织的烟幕。77国集团在一项声明中说：“减少职能重叠、取消多余机构和将其规模缩小到最低限度的管理措施是非常重要的，但是必须服从于改革进程的更大目标。”声明强调应加强联合国的经济发展计划，而不应该削弱这些计划。多哥外长科菲·潘诺在本届联大发言中要求把消灭贫困和促进发展中国家的经济发展置于优先地位。非统组织现任主席、津巴布韦总统穆加贝指出：“把联合国变成一个纯粹的政治机构的任何企图将会排斥联合国在发展中的作用。”发展中国家还担心，现方案强调加强人权和武器扩散将为某些大国进一步干涉和压制发展中国家大开方便之门。
四、安理会改革问题
尽管秘书长的方案中故意回避了这个最大的改革难题。但它却仍然是52届联大开幕以来辩论的两大焦点之一。安南在记者招待会上说：这个问题“完全在会员国的手中，我留给他们去解决。”就在安南的改革方案公布后的第二天，美国突然一反常态，改变了以往它只同意吸收德、日为常任理事国的立场，宣布它还将支持三个发展中国家占有常任理事国席位（亚、非、拉各占一席）。联合国人士认为，美国此举可能是为了争取发展中国家对其要求减少联合国会费分摊份额的支持，同时也是为了使德、日及早成为常任理事国后，以利扩大西方在安理会内的势力，并可以由它们来分担美国的联合国会费份额。
从52届联大一般性辩论的情况看，各方的分歧仍然很大。美英等西方大国同意适当扩大安理会，基本上是上述美国的方案，即将成员国从目前的15个增加到20至21个，其中常任理事国增加5个，除德、日外， 再分别从亚、非、拉三大洲各推举一个，或固定不变，或定期轮换。他们都倾向于新增加的常任理事国不应拥有否决权，至少是轮换的发展中国家常任理事国不能享有否决权，但强调现有5 个常任理事国的否决权地位不变。大多数发展中国家则主张较大规模地扩大安理会，至于轮换担任常任理事国问题，据透露，非洲国家基本同意但其他亚洲和拉美国家不同意。在是否拥有否决权问题上，发展中国家的意见也不一致。那些想争当常任理事国的国家主张应该给新的常任理事国以否决权，而大多数国家则认为所有新增的常任理事国都不应拥有否决权。目前非洲提出要两个常任理事国席位，阿拉伯国家要一个常任理事国席位。拉美和东欧国家也要求起码有1—2个常任理事国席位。由于每个洲都有两个以上的国家争当常任理事国，这就使安理会的扩大问题更加复杂和难以解决。
最近俄罗斯外长普里马科夫关于安理会扩大的表态引人注目。他在出席了联大后在波恩接受德国《星期日图片报》记者专访时说，“扩大带有否决权的这一决策机构”，将“降低联合国的效率。”因此，俄罗斯“不能予以支持。”这是俄罗斯首次公开表示不支持增加安理会常任理事国。
此外，日本和德国均把当上安理会常任理事国视作成为政治大国的标志，因而展开各种外交活动力争各方支持。为了铺平道路，它们把承担更多的会费份额与得到常任理事国席位联系起来。日本外相小渊在联大发言中说：“日本已准备承担作为一个常任理事国应尽的责任。”同时他又明确表示，如果安理会的改革不能实现，而要日本进一步增加联合国会费分摊份额，那将是困难的。联合国人士认为，这是一种要胁性的态度，引起了不少国家代表的私下非议。
五、财政危机问题
本届联大辩论的另一个焦点就是财政危机问题。安南的改革方案除提出建立“循环贷款基金”的建议外，并没有提出更多有效的解决办法。人们本来认为，作为联合国的最大债务国的美国既然已表示支持秘书长的改革方案，应改变它多年来故意扣缴联合国会费的做法，使持续了十多年的财政危机能在本届联大获得基本解决，这也是安南的希望。可是，美国竟然把联合国是否同意削减美国分摊的联合国会费份额作为美国是否补交它拖欠的会费的先决条件，不仅使联合国多年的财政困难解决无望，并将阻碍联合国改革的顺利开展。
从联合国成立以来，美国承担的会费分担份额已削减了多次。联合国成立初期，按当时的计算办法和美国国内生产总值在全球经济中的比重，美国应分担联合国经常会费的49.89%， 后因美国拒绝接受而改为38.89%，从那以后又降了三次，1953年起降至35.12%，1964年起降至32.02%，1974年起降至25%。 以前三次减少的主要原因是德国和日本的经济高速发展和大批发展中国家加入联合国。而现在这次是美国把减少其分摊份额作为一种政治讹诈手段提出来的。
联合国会费分经常性开支和维和行动费两部分，各国分摊份额是根据会员国支付能力的原则，按照各国国民生产总值的7.5 年平均数（过去是10年）来计算的。近几年，美国的一些智囊机构对如何改革联合国会费的分摊办法提出了不少建议，其核心是想方设法减少美国应承担的分摊份额。1996年夏天，美国外交关系委员会公布了一份题为《美国国家利益与联合国》的研究报告，主张今后应改为按最近3 年国内生产总值的平均数计算，这样近三年内经济发展快的国家必将增加其会费份额。与此同时，美国联合国协会也发表了一份题为《分担联合国的经费》的研究报告，提出应以购买力平价法计算出来的国民生产总值来确定会员国的联合国会费份额。按此办法计算，美国等一些发达国家的国内生产总值和人均收入均将大幅下降，而相当多的发展中国家的国内生产总值和人均收入将普遍大幅度提高，从而使发达国家分摊和会费大幅度下降，而发展中国家的会费将相应地大幅度上升。美国还提出，安理会扩大后，所有常任理事国必须承担至少3—4%的会费额度。上述种种主张均遭到大多数国家的反对。
在本届联大一般性辩论中，包括美国的盟国内在的绝大多数国家对美国目前的态度表示强烈不满。卢森堡外长雅克·普斯代表欧盟在联大发言中指出，联合国没有执行其任务的资金，改革是不会有结果的。俄罗斯外长普里马科夫强调，不克服联合国的财政危机，要进行改革是不可想象的。巴基斯坦等发展中国家坚持“按会员国支付能力”分摊联合国会费的原则不能改变。只要美国不改变它目前的顽固立场，联合国的财政危机还将持续下去。
六、改革前景
从本届联大辩论和私下议论的情况看，对联合国改革的前景似可作如下估计：
首先，对于如何通过和实施安南的改革方案，会上出现了两种主张：一是原则通过，然后授权秘书长制订实施细节，将其付诸实施。以美国为首的西方国家基本上持这种观点。荷兰外长范米尔洛说：“在本届联大于12月休会以前，应予原则通过，否则，我们将失去改革的势头。”二是以发展中国家为主，认为可以同意把安南的方案作为一个进一步讨论的基础，但不作为一个完整的方案立即付诸实施。他们主张成立一个负责改革的全体委员会或高级别的工作组，来逐条研究安南的改革方案，在此基础上再确定改革措施，反对仓促行事。最终的结果很可能是把两种主张结合起来，既原则通过，又将成立一个专门机构，遵照各国在大会上发表的意见，进一步修改方案和制订具体改革措施。
第二，即使大会原则通过，真正实施起来仍将困难重重。秘书长今后能做的主要在秘书处的机构调整和提高工作效率方面。换言之，在秘书长职责范围之内的改革可以贯彻推行。至于方案中许多改革内容，不属于秘书长的职权范围的，未经安理会和大会授权，他不能采取行动。关于安理会改革，即使大会原则同意增加5个常任理事国，亚、非、 拉三大洲中究竟推选谁，仍将是一个难题。
安南改革方案中，有一些改革内容不仅须经大会讨论通过，还涉及《宪章》修改问题，如安理会扩大、把现在的托管理事会改为负责管理全球共同资源（大气层、外层空间、国家管辖权之外的海洋）和生态环境的机构和增设常务副秘书长等，均属这一类，更需要审慎地研究。
联合国正处在一个变革时期，改革的趋势不可逆转。联合国改革任重道远。正如安南秘书长多次强调的那样：“改革不是一个事件，而是一个过程。”可见他充分估计到改革的艰难程度，不可能一蹴而就，只能是一个漫长的过程。在这过程中间需要照顾到联合国所有成员国，特别是广大发展中国家的利益，加之细致的协调、耐心的磋商、高超的外交技巧以及坚韧不拔的意志才能做到。
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