创新民族自治地方政府职能模式，推进民族地区经济社会发展，本文主要内容关键词为：民族自治论文,经济社会发展论文,政府职能论文,民族地区论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2010）12－0039－03
一、政府主导型职能模式的合理性及其转变
政府职能实际上就是政府应当干些什么，承担哪些责任和义务。这里涉及政府职能的边界和范围，即政府介入经济和社会领域的广度和深度。职能模式是指政府各职能之间形成的一种较稳定的结构和关系，属于职能配置和职能运行的方式或状态，说到底是政府体制。经济和社会发展程度与水平同政府职能模式存在着密切的相关性。一般来说，在经济和社会发展程度与水平越低的地方，民众的自主自治能力越薄弱：在各种非政府组织的成熟程度越差的情形下，其政府职能模式的主导型、全能型的特征表现得就愈加明显。在目前建设社会主义新农村的过程中，上述特点在经济落后地区大都靠政府推动和主导的事实中得到了有力印证。
1.政府主导型职能模式的合理性。在我国少数民族聚居的地区，由于经济基础较差，社会发展滞后，不仅与沿海和内地相比存在较大的差距，而且在与东中部地区的竞争中，民族地区的经济在技术水平、科技创新能力、研究开发能力、产品质量、营销能力、筹资能力、成本控制能力等方面基本都处于劣势。因此，在推进民族地区经济发展的过程中，绝不能单纯依靠市场的力量，民族地区各级政府应发挥重要作用，扮演不可或缺的重要角色。
社会在发展过程中会产生方方面面的需要。有些社会需要通过社会的自身机制能够得到满足，而有些社会需要则要具备一定的外部条件才能实现。其中，政府职能供给是满足这种需要的必要的外部条件。一般来说，经济社会和公民社会的发展程度越高，市场机制和社会机制就越健全，需要通过政府职能供给才能得以满足的社会需要就越少，反之就越多。民族地区的经济和社会发展恰恰是后一种状态。由于民族地区经济的市场化发育不良，生产力发展水平低，工业化进程缓慢，社会机制不健全，社会组织化程度低，这些情况都使得民族地区对政府职能供给的需求更加突出。在全国范围内普遍推行的家庭联产承包责任制，使得广大农牧民同他们赖以生存的生产资料——土地（牧场）实现了有机的结合。这是农村生产关系的重大变革，最大限度地解放了农村社会生产力。但与此同时，这种变革却使得民族地区的农牧民重新回到单个家庭经营状态。使得民族地区经济很难完成从自然经济向商品经济、市场经济的根本性转变。如何才能从根本上改变这种状态，笔者认为有两种基本的途径：一是靠民族地区经济本身的自然发展和内部商品经济的自然发育成长，完成与外部商品经济、市场经济的有机衔接。这将是一个缓慢而长期的过程；二是靠外部力量的有组织性推动。外部的组织性推动的主体当然是民族地区的各级政府。单凭民族地区的广大农牧民在经济活动中自发形成的各种合作组织形式，在一定程度上可以缓解生产和经营的低效率状况，但这远远不够。政府在其中一定要承担起发动者、组织者、引导者的责任，支持、帮助并引导民族地区的广大农牧民根据本地方经济和自然环境特点，建立各种类型的经济合作组织，确定发展方向和目标，在这一过程中应充分体现民族地区政府职能供给的目的性和有效性。并证明民族地区政府主导型职能模式的合理性。
2.政府主导型职能模式的转变。随着商品经济的发展，市场的发育成长，经济社会和公民社会必然产生对有限政府、服务型政府的客观需求。这种客观需求与主导型政府、全能型政府职能模式之间的矛盾会越来越突出。换句话说，经济社会、公民社会的发育和成长必然要求政府职能模式由全能型、主导型向有限型、服务型政府职能模式转变。
经过30多年的改革开放，我国民族自治地方“政府经济一体化，公民社会被政治国家取代”的格局逐渐被打破，政治社会、经济社会和公民社会之间的界限越来越清晰，市场主体的发育，社会各种经济组织的成长都有了一定程度的改进。但是，由于计划经济体制下的全能型政府、主导型政府的路径依赖的惯性使然，在民族自治地方社会发展过程中。经济社会发展对有限政府、服务型政府的需要还得不到充分的满足，政府过度干预经济主体活动的现象还相当普遍。如某自治州政府在2001—2004年就某企业的经营管理召开会议20多次，发布文件110份，政府过问的事情包括该企业的资金安排、生产计划、工人生活、经营者奖励、厂房建设、购用车辆、人员培训等方方面面的内容。政府过度介入微观经济领域和公民社会的成长与发展，导致了“强政治社会、弱经济社会和公民社会”的格局，进而阻滞了市场发育的速度。所以，在当前全国范围内转变政府管理模式，从全能型、主导型、政治统治型模式向有限型、服务型职能模式转变的宏观背景下，民族地区政府职能模式的改进和转变也要顺应这种转变的大趋势。当然，民族自治地方政府在进行这种转变时应充分考虑到本地区、本民族的经济发展水平、人文社会环境、区域特点、资源状况、资金与技术水平等因素。在政府职能的设置和运行方式等方面进行改革和创新，以更好地服务于当地的经济社会建设。
二、合理配置和科学建构民族自治地方政府职能模式
政府职能模式的选择及配置和运行方式的基础在于民族地区经济和社会发展的程度及特点。笔者认为，民族自治地方政府职能模式建构与创新的基本方向应该是建设引导型、服务型政府。
1.从根本上确立有助于经济社会协调发展的政府职能结构，淡化经济本位主义的职能意识。在民族自治地方，受自然条件、生产力水平、域外流入的生产要素和经济发展活力的影响，客观上造成了民族地区社会自身组织发展程度偏低。社会发展速度相对缓慢的状况。因此，加速发展经济，尽快缩小同发达地区的差距，是所有民族地区政府的首要任务。但在现实中，不仅是民族自治地区，就是内地一些地方政府在职能设置与构建过程中，也大都偏重于经济职能本位，将经济指标当作首要指标，这样，在民族地区就形成了典型的政府推动型发展模式和经济从属型职能模式。为促进经济发展，政府通常把地区经济发展的GDP指标当作重要的甚至是唯一的目标，并通过绩效考核的行为导向功能确保这一目标的完成。如2004年，某省自治州政府下发的文件规定：州级各工作部门（单位）的招商引资任务完成情况与本部门（单位）全年工作经费的10％挂钩，年终进行考核。一些不具备经济色彩的部门，如教育局、卫生局、文化局甚至计生局等都被安排每年至少50万元以上的招商任务。受经济发展水平的制约和左右，民族自治地方政府的职能配置与职能结构向经济本位倾斜的做法本身确实存在着某种客观必然性，但是过度倾斜甚至赋予经济职能过大的权重，必然造成以牺牲经济以外各方面的社会发展进而牺牲人的全面发展为代价来发展经济，使经济以外的社会发展缺乏必要的政府引导和管理，造成社会各方面发展的不平衡，出现经济和社会发展的“长短腿”现象。所谓淡化经济本位主义的政府职能意识。不是说经济发展不重要，更不是说在创新政府职能模式过程中可以忽视或轻视政府调控经济职能的合理配置和科学建构，而是强调改变经济本位甚至经济唯一的传统做法，充分发挥政府在宏观调控和规范市场，提供公共物品和服务方面的作用，在助推经济又好又快发展的同时，兼顾社会各方面的均衡协调发展。
2.科学合理界定政府的职能边界和范围，加快实现从全能型政府和主导型政府向有限政府和引导型政府的转变。所谓政府职能边界是指政府介入社会的广度和深度，尤其是指政府介入经济领域的广度和深度。要合理界定政府某些具有经济职能性质的部门的权限和范围，以避免政府职能供给过程中的越位、缺位和错位等现象，划清政府职能与非政府职能之间的界限，简政放权，把应该属于企业经营者的权利归还给企业，把应当由市场承担的资源配置职能交给市场，把属于社会性、公益性、技术性的事务交给公益组织和社会中介组织，形成服务于社会和企业的高效运转和行为规范的行政管理体系。
政府介入经济领域的程度与经济自身的发展程度和成熟程度成反比，与经济的发展程度和社会的发展程度成正比。民族地区经济发展程度同发达地区相比还较低，由此决定民族地区的社会发展程度、公民自主自治程度都比较低，这就在客观上为全能型、主导型政府职能模式提供了土壤。所以，要改革政府职能模式，合理界定政府职能界限，科学配置政府职能结构，最根本的还是要大力发展民族地区的经济，加速提高民族地区的市场化水平，推进民族地区的商品经济发展。在宏观调控，提供公共物品。运用经济杠杆、市场信息供给和制定政策法律等方面，为民族地区经济发展营造公平竞争的环境，提供必要的社会条件。
三、转方式，调结构，加快民族地区经济发展，实现区域平衡
20世纪90年代初期，我国提出了促进区域经济协调发展的战略，从总体上看，整个90年代国家投资布局和政策支持的重点仍主要集中在东部地区。1999年中央提出实施西部大开发战略后，国家投资布局和政策优惠的重点开始逐步向西部地区转移。中西部地区投资增长明显加快，农村贫困地区开发取得了较大的成就。但由于东部地区拥有区域优势和政策优势，经济得到了快速发展，东、西部发展的绝对差距不仅没有缩小反而扩大，因此，实现区域协调发展任重而道远。
我国少数民族聚居的地区大都属于西部地区，包括12个省、自治区、直辖市，面积占全国的71％，人口约占全国的28.6％，地区生产总值约占全国的16.9％。民族地区的经济发展涉及我国区域平衡发展的战略性全局，更涉及民族共同繁荣的全局。在当前认真贯彻落实科学发展观，转变经济发展方式的总要求下，民族地区各级政府应当充分发挥引导型、服务型政府的职能，着力引导和推动民族地区产业结构的优化和升级，把转变经济发展方式同推动民族地区产业结构优化有机结合起来。
1.优化和调整产业结构。少数民族地区第一产业比例过高，其产值比重和就业人口比重都远远高于全国平均水平。而第二产业比重过低，第三产业产值比例虽然高于全国平均水平，但吸纳的就业人口却低于全国平均水平。民族地区经济发展主要体现在工业化方面，应通过第二产业的发展，使第一一产业和就业人口大幅度下降，使作为少数民族主体的农牧民成为采用现代化生产方式进行劳动的工业工人和农牧业工人。所以，从总体上说，优化民族地区经济结构的大方向是通过合作，用大规模、机械化的工业生产方式改造传统的以家庭为单位的小规模经济生产方式，并使之向现代农业转化，使农牧民转为农牧业工人；加大工业投资力度，提高工业产值和第二产业就业人口比重；加速第三产业发展，使第三产业不局限在餐饮、商业等传统领域，大力拓展新兴经济领域。
2.优化第一产业内部结构。从第一产业内部来看，种植业和畜牧业在民族地区占的分量比较重，但基本处于效率低、收益低的状态。对第一产业内部的结构优化，主要努力方向应当是：农业经营产业化，大力发展特色农业；大力发展非农产业。在普遍推行家庭联产承包责任制的条件下，一家一户小而分散的生产方式和经营方式无法利用合作所带来的大规模生产和分工优势，给农业增产和农民增收都带来了极大的困难。由于缺乏集体经济的支持，使得改善农村整体的生活环境、生态环境以及生产环境缺乏资金来源和组织引导，这就阻碍了社会主义新农村建设的步伐。因此，在民族地区，对于有合作意愿和要求的农民。政府应积极支持和鼓励他们采取多样化的合作组织形式，将农民由分散经营转变为合作经营或有组织的经营，把土地集中起来使用，加快民族地区农业生产向机械化、标准化、订单化转变，形成农业经营产业化。
少数民族聚居的地区大都有着特殊的自然地理环境与气候条件，这为发展特色农业提供了得天独厚的条件。因此，少数民族农业产业结构的调整必须因地制宜，搞多种经营，宜林则林，宜牧则牧，宜渔则渔，突出自然资源特色。有些少数民族地区盛产的特色农业产品极具开发价值，但由于信息闭塞。缺乏市场经济意识或者缺乏批量生产能力以及有效的营销手段等而“深藏闺中”，没能转化为农民手中的财富。在这些产品的开发中，当地政府应当大力开展组织宣传、推介活动，招商引资，为农民架起通向市场的桥梁。
3.调整第二产业的内部结构。民族地区工业内部结构以采掘和原材料工业为主的重工业比重过大，产业关联度低。该产业结构调整应以本地区国有企业作为主导行业的主干力量，引领本地区经济发展。目前，国有企业仍是民族地区工业的基础和主体，在国企中，应选择本地区资源丰富，具有一定技术基础，产业链条比较长，有长期带动作用的行业，进行大密度投资并提供多种支持，使主导行业成为本地区经济发展的龙头，同时，加大国有企业技术改造力度，充分发挥其示范作用。
4.大力发展第三产业。在民族地区的第三产业中，旅游业是极具开发价值和开发前景的行业。独特的地域文化和民族风情是少数民族独有的文化资源，大自然的造化与民族文化的结合使民族地区旅游资源具有明显区别于其他地区的自然神韵和浓郁的地域风情。源远流长的民族文化、差异鲜明而又自成体系的风俗习惯、古朴的自然风光，处处蕴含着发展民族地区经济的商机。因此，民族地区的资源开发不能只局限在传统的自然资源领域，文化领域的资源也是民族地区一笔更大的财富，应当把这笔财富有效、充分地挖掘出来。
收稿日期：2010－10－12