从体制改革到机制调整：“大部门体制”深度推进的应然逻辑，本文主要内容关键词为：体制改革论文,深度论文,逻辑论文,体制论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-3176-(2012)02-061-(8)
一、问题的提出
随着社会主义市场经济的发展，社会对政府有效供给公共服务的能力提出了更高的要求。但是，政府部门之间普遍存在“职能交叉”、“政出多门”、“权责壁垒”等一系列的问题，制约着政府公共服务职能的有效履行。于是，如何有效地处理政府部门之间的关系逐渐成为政界与理论界广泛关注的焦点。胡锦涛在中国共产党第十七次代表大会的报告中明确指出：“要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”①基于这个基本精神，2008年以来，“大部门体制”成为中央到地方各层级政府调整部门间关系的制度选择。从目的导向上看，“大部门体制”的推行是为了解决长期以来政府各部门之间普遍存在的“职能交叉”、“政出多门”等政府顽疾，进而推进中国的服务型政府建设。但是，在改革过程中，“大部门体制”在实现部门整合的同时，也面临许多新的问题。如有些地方的“大部门体制”出现了“合分困境”②，也有地方在实行“大部门体制”之后甚至出现部际冲突内部化的现象，而各部门之间权责不清，责任推诿的情况也没有得到根本的改变，这直接影响了当前中国政府向社会供给公共服务的效能。那么问题的焦点便集中在，在逻辑上得以充分论证的“大部门体制”为什么在现实运行过程中的成效会受到如此大的影响？在推行“大部门体制”改革的过程中，是否存在某个变量为我们所忽视？
二、“机制调整”的滞后是“大部门体制”推进乏力的症结
“大部门体制”从根本上说是一次体制改革，它强调在制度层面对政府机构体系的权责配置进行相应的规范安排。客观地说，政府体制的改革本质上是体制改革与制度变迁的问题。与传统的依赖于思想教育推动的政府改革相比，体制改革重视以制度建设的方式制定相应的法律、法规、政策与条例来对现有的政府部门结构进行改革，这无疑是重大的历史进步。从2008年以来，为了有效地推动“大部门体制”，中央颁布一系列重要的政策法规，如《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》、《国务院机构改革方案》、《主要职责、内设机构和人员编制规定》等，这些政策法规对“大部门体制”有着积极的推动作用。但是，目前为止，“大部门体制”还不能达到预期的效果。
纵观历次行政体制改革，中国并不缺少推动改革的政策法规，改革决心也相当大，只是这些政策法规在现实运行的过程中很难落到实处。那么，问题在于，是什么因素使这些制度性的政策法规难以得到有效落实。这就要求我们在研究行政体制改革的过程中，不能仅将焦点局限在宏观层面的体制改革，而应该深入到微观的机制层面进行探索。
体制与机制是一个概念的两个方面，既有联系又有区别。但是，长期以来，体制与机制两个概念往往混为一谈，模糊了两者之间的区别，从而局限了行政体制改革的研究视域。事实上，体制与机制同属于一个概念范畴，但在视角分析的侧重点上却有着显著的差异。第一，体制侧重于从静态的视角看制度内各权力主体之间的关系，而机制则重视权力主体在实际的互动过程中所表现出的关系；第二，体制侧重于规范意义上政治权力结构的制度安排，而机制则强调实证意义这种制度安排的执行效果；第三，体制侧重于从权力归属的角度分析政治权力结构；而机制则重在从过程的角度分析权力的现实运行过程。
因此，机制层面的探索意味着必须从政治过程的角度对“大部门体制”的运行进行实证分析。长期以来，当前对“大部门体制”的研究侧重于体制研究，这种研究方法从静态的角度对体制内的各组成要素及其关系进行分析，固然能较好地从规范层面透视行政体制存在的问题。但是，这种研究方法却无法深入分析“大部门体制”在现实运行过程中存在的问题。因此，进一步推进“大部门体制”，需要强化运行机制的研究，分析“大部门体制”在政府过程中的问题，进而完善体制改革，更深层次地推动“大部门体制”。
从中国政府改革的实践来看，“大部门体制”在实际运行中存在的诸多问题的根源之一是机制运转的不畅与机制改革的滞后。上文提到的“合分困境”与部际竞争内部化等问题，本质上是由运行机制的缺陷造成的。
事实上，在行政学界中，已经有许多学者关注到了机制问题。如熊文钊从分权监督的视角提出，要在政府机构内部实现决策、执行职能相分离的分权监督机制。③施雪华则从部门内整合的视角认为，推行大部制改革，新建立部门的时候，或重组合并部门的时候，应先建立相应的内部协调沟通机制。④周志忍从部际协调的角度提出，在高度复杂化的社会中，政府部门职权界定的明确化日益困难，因此，“部门间的协调配合机制”才是问题的关键。⑤但是，总体而言，对于机制调整的探索还处于试探性研究的阶段，对于机制调整与体制改革之间的内在关系认识还不充分，对有效推进机制调整的具体方案缺乏深入的探讨。
三、“机制调整”是“大部门体制”深入推进的主要途径
根据上述分析，加强“机制调整”是克服政府顽疾、使“大部门体制”向深层次推进的突破口。之所以将“机制调整”作为“大部门体制”推进的主要途径，主要基于以下几个方面的分析：
1.“机制调整”是体制改革由建构到实现的中介环节
体制改革的实质是制度建设。制度“包括人类设计出来的、用以型塑人们相互交往的所有约束”⑥。从政府过程的角度来看，制度建设则包含两个方面的内涵：一是相关规章制度的制订；二是相关规章制度的实现。但是，制度的制定是从内容层面对制度进行的内在规定，而制度的实现则是从程序与贯彻层面对制度进行落实。而判断制度建设是否到位的准确指标在于制度是否能得以有效的贯彻与实现，从而有效发挥制度的作用。在政府过程的分析视角下，“大部门体制”也保含两个层面，一是推进体制改革的相关规章制度的制订，二是使这些规章制度真正得以有效贯彻。“大部门体制”改革不仅仅意味着相关规章制度的出台，更重要的是，这些规章制度必须得以有效的贯彻与执行。而要使制度在现实的过程中取得由制订到实现的转变，就必须依赖有效的监督、协调机制予以保障。与此同时，制度的变迁本身也意味着相关机制调整与之相配套，否则，制度变迁的实现过程往往会受到掣肘。因此，对于“大部门体制”而言，机制调整是体制改革由“建构”到“实现”的中介环节，它为体制改革与制度建设拉开了一个更为广阔的实现空间与平台。
2.“机制调整”强调内源式合作优于外源式合作
“大部门体制”的核心问题是部门之间能够形成长效的合作机制。但是，在中国，长期以来，机构林立，部门分割，政府部门之间职能交叉、政出多门的问题普遍存在。“大部门体制”虽然试图通过体制改革的方式将不同的部门整合在一起，但是，这种部门之间的整合与协调往往是由外在的制度约束强加而进行的外源式合作，这种合作总体上是被动式的。这种被动的外源式合作的结果是“大部门体制”时常陷入“合分困境”，即使合也时常出现外部矛盾内部化的尴尬局面，甚至有学者认为中国的政府机构改革是“分久必合，合久必分”。就整体而言，在被动合作的背景下，政府部门之间的“伙伴关系”还未形成，政府部门结构还未摆脱“碎片化”的困境。事实上，一个国家的政府部门之间在权责配置上要做到完全无交叉是不可能的，“大部门体制”如果长期依赖于被动的外源式合作，可以在短期内形成合作绩效，但是，很难形成部际合作的长效机制。因此，从机制角度上对政府部门间关系进行调整才是解决问题的关键。
相对于体制改革，机制调整更注重内源式合作的形成。所谓内源式合作，是指通过建立部际协调机制，使政府部门在合作问题上形成内在激励与自觉动力。相较于外源式合作而言，内源式合作明显更为积极主动，也更加符合“大部门体制”的目标导向。很显然，机制调整能够更深层地转变合作的性质，使被动式合作向主动式合作过渡。
3.“机制调整”有助于“大部门体制”由结果治理转为过程预防
“大部门体制”的目标导向是促使部门之间形成有效的合作与协调，这种合作与协调实际上就是“伙伴关系”的实质内涵。作为体制改革，“大部门体制”维持部际合作的主要方式是对政府部门之间不合作的行为结果进行纠正与监督。这种方式立足于部际合作结果的绩效评议，它有利于从事后对政府部门回避合作的错误行为导向予以惩戒。但是，从“大部门体制”推进的实践来看，这种事后惩戒的结果治理模式往往具有滞后性，很难有效地保障部际合作。事实上，“大部门体制”的建构不仅要靠事后的惩戒，更要依赖事前的预防，应该做到惩防并举，重在预防。可以说，事后惩戒是“治标”，而事前预防是“治本”。从功能上看，机制调整重视从过程角度对政府内部际关系的现实运行状况，尤其是部际合作中的具体环节进行监督。通过对“大部门体制”运行的全过程进行监督，机制调整可以更有效地控制影响部门合作的相关变量，从而有效地降低部际冲突的危害性，也有效地降低“大部门体制”的运行成本。相较于结果治理，这种过程监督是主动的事前预防，试图从源头上根治部门之间淡漠合作的政府顽疾。综上所述，在“大部门体制”推进的过程中，体制改革是强调结果治理，具有“治标”的行政效能；而机制调整是注重过程预防，具有“治本”的行政效能。只有将改革的重点，从结果治理转向过程预防，从体制改革转向机制调整，“大部门体制”的推进才能得到有效的保障。
4.“机制调整”有利于弥合部际合作中的“职责缝隙”
在建构“大部门体制”的过程中，如何弥合部门之间在合作中的缝隙是难点之一。而部际合作中的缝隙之所以成为难点所在，正是由于“大部门体制”过分侧重体制改革，而忽视机制调整。客观地说，任何一个国家的政府部门结构都不可能天衣无缝，政府部门之间在权责配置的过程中都不可避免地会存在一定的缝隙。更为重要的是，为了适应社会生活的不断变化，当前中国的“政府—社会”关系正在不断调整，与之相配套，建立在政府的权责安排基础上的“职责缝隙”也必将处在不断变动的过程之中。而体制改革很难弥合这种客观存在而且不断变动的“职责缝隙”。一方面，体制改革所强调的制度建设主要是从静态角度对部际关系进行规范，属于刚性约束的范畴，难以适应不断变动的政府权责安排，“试图通过频繁成立、撤销或合并机构的办法来解决‘九龙治水’、‘施政缝隙’与职责变化的问题，是达不到预期效果的”。⑦另一方面，体制改革本身也包含着“职责缝隙”的问题。“大部门体制”在体制改革的过程中对部门之间权责分工进行调整。而只要是分工，就必然有缝隙，因此，无论“大部门体制”能够使部门之间的关系有多紧密，也必然包含着“职责缝隙”问题。而机制调整所针对的问题就是体制改革中难以弥合“职责缝隙”这一盲点与难点。通过建立跨部门的合作机制，促进部门之间在现实运行过程中的制度化沟通与协商，使政府部门结构能够有机化，这些机制上的调整有利于从实质上推进“大部门体制”的制度安排落到实处。
5.机制调整是对政府机构改革固有逻辑的修正
受传统政治观念的制约，中国历次政府机构改革都存在一个突出的问题：重体制改革，轻机制调整。其典型表现在，政府对部门权力的控制长于依赖政府内部权力的分割与限制，而忽视控制程序的完善；强调制度结构的改革，而忽视过程角度的预防。囿于“重体制，轻机制”的改革逻辑，历次政府机构改革虽然决心不断加大，力度不断增强，但是，依然没有跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
在“大部门体制”改革中，体制改革是从权力的归属角度上对部门之间的权力进行重新分配，而漠视了从过程角度对“大部门体制”运行程序加以控制。从总体上说，这种改革模式没有跳出历次机构改革的固有模式，也相对比较机械和消极，只是片面地“限制权力”而非全面地“控制权力”，这也是“大部门体制”在改革过程中屡遇困境的症结所在。
在当前理论研究成果中，从体制角度分析“大部门体制”的学者占据主流，自觉关注机制建设的学者较少。在实践层面上，理论研究的偏失导致的直接结果是，在“大部门体制”改革中，机制调整的事实缺位。这种缺位导致了当前的“大部门体制”无法根本解决体制改革在现实运行的具体环节中所存在的问题。因此，从这个角度上看，强调机制调整是对机构改革固有逻辑的一种补充与修正，它针对“大部门体制”改革中“重体制，轻机制”的现实境况，剖析了“大部门体制”在现实运行过程中存在的问题，揭示了体制改革在制度实现层面机制缺位的困境，有助于提升对“大部门体制”的认识水平，从而确立健全机制推进“大部门体制”的改革方向。与此同时，这种补充与修正也有利于政府机构改革跳出固有的逻辑，开拓行政体制改革的新思维。
四、“机制调整”滞后的主要表现
从理论推导上看，“机制调整”的滞后不仅仅是对当前“大部门体制”推进乏力的概括性解释。从经验证据上看，它还表现在政府施政细节的诸多方面。
1.“大部门体制”改革缺乏有力的执行机制
“机制调整”滞后首先表现在“大部门体制”缺乏有效的执行机制，这阻碍了“大部门体制”深度推进。在“大部门体制”改革的实践中，现实问题是，与“大部门体制”有关的政策法规一般都能较为全面地制定，但是，这些政策法规在执行过程中往往遇到许多阻滞，其中的主要原因在于执行机制的现实缺位。在西方典型国家中，政府机构的决策职能与执行职能是相互分离的，如周志忍教授所言，“国际经验表明，决策、执行职能的适度分离，是大部制有效运行的前提与基础”⑧，其主要做法是通过建立专门执行机构(executive agencies)方式来强化政策法规的执行效能。然而，在中国，长期以来，决策职能与执行职能在政府部门内没有明确的划分，政策法规的决策权与执行权一直由政府部门统一掌控，在执行与“大部门体制”相关的政策法规的过程中就不可避免地存在“部门化”的倾向。于是，显然的逻辑矛盾是，旨在协调部际关系的“大部门体制”却陷入“部门化”的执行过程之中，无法发挥部际协调的作用。因此，在没有对当前执行机制进行有效调整的前提下，“大部门体制”的推进必然会面临多方面的困境。
2.部际协调机制的现实缺失也是“机制调整”滞后的重要表现
目前，在政府部门结构内，没有建立起有效的部际协调机制，因此，也就无法打破各部门之间早已存在的“权责壁垒”等机制性障碍，不能从根本上解决政府部门结构的“碎片化”问题。虽然，为了应对政府部门之间权责不清、职责重叠、政出多门等问题，政府内部时常通过成立议事协调机构的方式从横向上协调一些跨部门的政府工作。但是，由于议事协调机构的设置与撤销具有临时性，随意性，而且覆盖面有限，它的设置一定程度上只是对传统政府部门结构的“修补”，很难在政府部门之间形成有效的协调机制。更为重要的是，“大部门体制”在推动机构整合的过程中，并没有在相互的利益关系、权责关系上做出明确的安排，各政府机构在政府规制的利益分配与职责分工在很大程度上还处于失范状态，试图通过机构整合来实现的部际协调还很难实现。由此可见，在现阶段，“大部门体制”虽然基本完成了体制改革，但是，由于缺乏有效的部际协调机制，它不能解决各部门之间固守各自权责与利益范畴，拒绝合作，淡漠协调的现实境况，部际整合面临困境。
3.“机制调整”滞后还表现在监督机制不健全
“大部门体制”的改革是政府部际关系的重大调整，是对传统的部门所有制的权力剥夺，因此，“大部门体制”改革必然会受到既定的权力与利益格局的牵制。在这种背景下，如果缺乏有效的监督机制为“大部门体制”提供机制供给，“大部门体制”的效能必然会陷入困局，转变政府职能、强化公共服务的效果也必然受到限制。由于中国立法机关与司法机关的不健全，中国的行政体制改革一直以来都缺乏有力的监督，这也是长期以来“权力部门化”与“部门本位主义”的症结之一。在没有监督机制支持的氛围中，“大部门体制”的效能很难实现全面的突破。更进一步而言，按照逻辑推导，“大部门体制”是要将若干职能相近的部门“合并同类项”，从而形成“大部门”，而这些“大部门”必然权力更大，利益更加集中，因此，如果不能对这个过程中的权力运行进行有效监督，如何避免整合后的“大部门”不会成为更强大的、更难约束的“部门本位主义”将成为“大部门体制”深度推进的新难点。
由此可见，“机制调整”的滞后是“大部门体制”在体制改革的过程中面临诸多问题的关键所在，同时，也影响了制度变迁的改革绩效。因此，在当前“大部门体制”亟须深度推进的改革背景下，推进“机制调整”，从而进一步完善与支持体制改革，已经是“大部门体制”摆脱困境的必然选择。
五、加强机制性建设，推进“大部门体制”的路径探索
在“大部门体制”改革的过程，“体制改革”固然重要，但是，通过机制性建设保障相关的体制安排得以有效地贯彻与实现更为紧迫。在实践中，加强机制性建设应重点做到以下几个方面：
1.视角转换：将“机制调整”作为“大部门体制”改革的重点
在推进“大部门体制”的过程中，应该认识到“体制改革”在改革过程中的不足，充分重视阻碍“大部门体制”改革的机制性障碍以及“机制调整”滞后的现实情况，将“机制调整”作为“大部门体制”深入推进的重点。
从根本上看，2008年以来，“体制改革”通过制定相应的政策制度，已经对政府部门之间的关系进行了相对完善的制度安排，在客观上奠定了“大部门体制”深入推进的基础。如上文提到的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》、《国务院机构改革方案》、《主要职责、内设机构和人员编制规定》等政策法规都是“体制改革”的重要支撑。而当前中国“大部门体制”推进乏力主要是由“机制调整”不到位造成的，但是，当前学界侧重于体制研究的气氛无形中掩盖了“机制调整”滞后的问题。因此，“大部门体制”要将“机制调整”作为下一步的战略重点，紧紧围绕“体制改革”在制度制订到制度实现的中介环节，确保相关制度在实现层面的保障机制，使“体制改革”到“体制实现”的逻辑中介得以有效衔接。在促进“机制调整”的过程中，既要坚持“体制改革”的制度建设逻辑，进一步完善“大部门体制”的相关制度安排，使政府部门之间的权责配置更为合理，为“机制调整”提供相应的制度保障。同时，又要抓紧制度在实现环节的工作，通过相关机制的改革、创新确保政策制度得以有效落实。应该说，“大部门体制”改革的重点从“体制改革”到“机制调整”的过渡，是“大部门体制”深度推进的必然逻辑。
2.部际整合从侧重“职能整合”向侧重“流程再造”转变
当前，中国的“大部门体制”主要是通过部际之间的“职能整合”解决政府部门之间在组织结构上存在的职能交叉、政出多门等问题，从而实现服务型政府建设的宏观目标。诚然，“职能整合”是对政府组织结构存在顽疾的否定，但是，这种“职能整合”时常只是将部际斗争内部化，甚至导致“分久必合，合久必分”的改革困局。由此可见，“职能整合”往往不能有效地推进“大部门体制”与回应公共服务的价值诉求。
事实上，“职能整合”至少存在两个方面的不足：一方面，职能整合不能实现各部门之间的有机协同。由于政府部门之间的权责分工配置体系长期存在，部门的权力与利益已经形成机制性固化。而“职能整合”毕竟只是对原来不同职责的部门进行体制性合并，是在原有的权责配置体系基础上进行的修补性革新，无法突破早已存在于部门之间的因机制性固化而造成的“权责壁垒”，也就不能从根本意义上实现部际关系的有机协同。另一方面，职能整合并不直接指向提高公共服务的供给能力这一宏观目标。Christoppher Pollit曾揭示了整体政府的内涵：在某一政策领域中促进不同主体的团结协作，为公民提供无缝隙而非割裂的服务。⑨“职能整合”的直接效果是减少部际沟通与协作的成本，从而提高行政效率，但是，行政效率的提高是否能够促进公共服务的提升却无法由职能整合来保障。
根据西方典型国家的经验，为了实现“大部门体制”，除了从体制角度进行职能整合外，还强调从机制角度围绕结果对工作流程进行再造。“流程再造”强调通过社会对公共服务的诉求确定目标，政府部门的权责配置、工作环节与工作流程都围绕公共服务这一目标进行。拉塞尔·林登在《无缝隙政府：公共部门再造指南》中，就为围绕结果进行组织提供了三种方法：围绕顾客组织、围绕产品组织、围绕过程组织。⑩相对于强调体制性合并的职能整合而言，流程再造是从政府过程角度进行的机制性调整，是对从程序环节角度对政府权责配置的一次根本变革，同时，它能够保障“大部门体制”不会偏离公共服务的目标导向。
在中国的部分地方政府中，“流程再造”的改革实践已经开始。例如，乌海市的“国—地”联合办税，就带有“流程再造”的内涵。乌海市根据纳税人需求，通过联合办税重新塑造了税收工作的业务流程，形成了“资源整合，集约办公，信息共享，源头治理，政出一门”的新税务流程，既避免了纳税人重复办税，又提高了政府效率，同时还提高了公共服务水平。但是，在当前中国，由于“机制调整”滞后的问题普遍存在，政府的“流程再造”工作在“职能整合”的背景下往往被忽视，像乌海市的经验还未得到有效的归纳与推广，因此，重视“流程再造”可以、而且应该成为推动“机制调整”的重要维度。
3.推动政务信息公开，加大社会监督的力度
监督机制的不健全、监督力度不够是政府内部门主义、政出多门、权责不清等问题盛行的症结所在。因此，推动政务信息公开，加大社会监督的力度是促进部际整合、推进“大部门体制”的基础性措施。
推动政务信息公开要加强政策决策过程的透明度。在中国，长期以来，政务信息的公开局限于有关政策结果的公示，而忽视了对政策决策过程公开，这不可避免地导致了部门决策过程的“暗箱操作”。这种“暗箱操作”是导致部门权力做大，部门权力运行不正常的关键所在，而这些问题都直接对“大部门体制”构成障碍。因此，要健全监督机制，推进“大部门体制”，政府各部门必须进一步公开决策过程的相关信息，尤其是部门权力在运行过程中的具体环节，只要不属于党政机密，就应该全面公开，从而做到政务公开工作全面化、具体化，使政务信息公开成为政府部门的运行机制，为社会监督奠定良性的基础。
除了在政府内部做到政务信息公开之外，也要积极完善以社会民众为主体的监督体系。一方面，政府部门要为社会民众参与政策决策过程提供相应的制度安排。这就要求政府部门打破传统“闭门决策”的方式，利用电子政务等各种新技术手段广开言路，深入群众，为社会民众参与政府部门决策提供有效的空间。另一方面，要加强社会民众参与政府部门的绩效评估。政府部门绩效评估是加强部门责任、提高行政效率的重要手段。政府要将政府部门之间的协调与整合形成科学的量化指标，作为当前绩效评估考核的重要内容；同时，可以加大社会民众参与在绩效评估中的比重，让民众对政府各部门进行满意度测评，对于民众不满意的部分，限期相关部门整改。
杭州市政府“以民主促民生”的实践就在这个方面起了示范作用。杭州市政府通过强化政府各部门的绩效评估体系，将政府各部门的政务公开、行政效率、部门责任、服务水平、协调合作都纳入了绩效评估的内容，并要求相关部门对评估结果做出明确回应，并在此基础上建构了有效的奖惩机制。从杭州的改革经验可以发现，通过强化绩效评估，使政府部门的权力运行得以公开化、透明化，从而促进公共服务水平的提高，是推进“大部门体制”值得探索的改革战略。
4.建构政府部门之间的“伙伴关系”
在中国，“大部门体制”之所以时常遭遇“合分困境”。这种现象与政府部门之间客观上存在的“权责壁垒”(11)的运行机制密切相关，而突破权责壁垒的关键则在于建构政府部门间的“伙伴关系”(12)。在政府发展相对成熟的国家，“伙伴关系”已经成为建构良性的“政府(部门)间关系”的主要方式。它有助于政府(部门)之间明确共同利益、确定各自的职责与权限、缓和各政府(部门)之间的冲突，在权责明晰的基础上形成政府(部门)之间相互依赖、相互协调、共享资源的主动性合作关系。
长期以来，中国行政体制改革忽视“伙伴关系”的构建。由于“权责壁垒”的客观存在，政府部门之间的权责关系依然沿袭着“各自为政”的传统逻辑。在许多职能交叉的公共服务领域，政府部门之间围绕资源与权力展开激烈的竞争，这种激烈的竞争关系使政府部门之间很难形成有效的合作，“大部门体制”改革中出现的“合分困境”也就自然不可避免。建构伙伴型的合作关系就是要使政府部门在明确职责分工的基础上，加强共同利益的认识，强化合作观念，促进行政协调的主动作为。在“大部门体制”内部，原先的小部门之间要率先形成“伙伴关系”，强化“大部门”的合力作用；同时，在“大部门”之间也要逐渐推进“伙伴关系”，提高政府供给公共服务的整体能力。
在当前的中国，政府部门间的“伙伴关系”应注重从两个方面推进：第一，促进政府部门之间的人员轮岗，建立弹性化的公务员流动机制。可以考虑在相近职责的部门之间，例如交通管理部门与运输管理部门之间、卫生部门与食品质量监督部门之间，建立公务员轮岗的制度。这种人事体制有利于将公务员从僵化的岗位中脱离出来，从而促进不同部门之间的沟通与协调。第二，建立“一站式”服务平台，刺激部门之间的合作动力。“一站式”的公共服务平台是近年来西方典型国家政府改革的一个成功案例，在国内也取得良好的成效。这种做法是通过一个窗口面向大众提供服务，将部门之间的流转程序置于窗口之后。这样，虽然部门之间在体制上并没有发生整合，但是却在机制上将原本的零散的几个部门熔合在一个窗口中向民众提供公共服务。这种“化零为整”的方法可以使公共服务做到一站到位，很大限度上促进政府部门间“伙伴关系”的形成。
当然，“伙伴关系”只是推进“大部门体制”的中介变量之一，它必须有上述其它的措施与之相配套才能得以实现。总之，在当前的中国，“大部门体制”要避免“合分困境”，突破“权责壁垒”的机制性障碍，有必要加强对“伙伴关系”的研究，积极推进政府部门之间伙伴型的合作关系的建构。
注释：
①参见《胡锦涛在中国共产党第十七次代表大会上的报告》。
②如随州市政府在2000年时，出台《随州市直党政群机构设置及人员编制方案》，对政府机构进行合并同类项的改革，但是，于2005年，许多机构又出现了“分离运动”。参见新华网，2008-02-02。
③熊文钊：《政府机构改革的基本思路》，《瞭望》2007年第41期。
④施雪化，孙发锋：《政府“大部制”面面观》，《中国行政管理》2008年第3期。
⑤周志忍：《“大部制”：难以承受之重》，《中国报道》2008年第3期。
⑥[美]诺思著，杭行译：《制度、制度变迁与经济绩效》，格致出版社，2008年，第4页。
⑦朱光磊，王雪丽：《超越税务：乌海联合办税对中国“府际关系”发展的启示》，《北京行政学院学报》2010年第6期。
⑧周志忍：《“大部制”：难以承受之重》，《中国报道》2008年第3期。
⑨Christoppher Pollit,Joined-up Government:A Survey,Political Studies Review,2003,(1).
⑩Rusell Linden,Seamless Government:A Practical Guide to Re-engineering in the Public Sector,Jossey-Bass Inc Pub,1994.
(11)张翔：《打破权责壁垒，推动地方政府职能转变》，《中共中央党校学报》2011年第2期。
(12)“伙伴关系”(partnership)概念，起源于西方政治与公共管理学界的城市治理学说，最早是指城市政府与私营部门在公共服务提供上的合作。随着“府际关系”研究的深入，“伙伴关系”也开始被引入政府(部门)间关系的调整。