外来人口聚居区的教育问题及其管理创新研究——以上海为例，本文主要内容关键词为：为例论文,上海论文,管理创新论文,外来人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
本文研究所采用的数据资料源自对上海部分外来人口聚居区的实地调研①，课题组于2010年6月，在对上海外来人口集聚较多的浦东新区、闵行区和宝山区进行实地考察的基础上，各选取了一个较为典型的外来人口聚居区，通过问卷调查的方式，对全村18周岁以下的外来务工人员随迁子女家庭进行了深入调查。本次调研共发放调查问卷801份，有效回收728份，占91%；其中，在浦东新区聚居的外来人口占33.8%，闵行区的占30.7%，宝山区占35.6%。调查数据利用SPSS统计分析软件，运用交叉列联表分析等方法加以分析。
二、上海外来人口的聚居行为及与其子女教育的关系
城市外来人口聚居区的形成具有一定的基础，城乡人口自由流动是其存在的人口基础，而城市功能在城郊结合部的扩张则为外来人口聚居区在城郊结合部的形成提供了空间基础②。
(一)上海外来人口聚居区及其聚居者的基本特征
全国第六次人口普查的公报数据显示，上海外来常住人口中，农民工占79.4%。从空间分布看，外来人口集中居住在浦东新区、闵行区、松江区、宝山区和嘉定区等近中郊地区，上述五区的外来常住人口占上海外来常住人口总量的64.16%③。上海作为国际大都市，尚未改造的中心城区旧宅区以及城郊结合部的“村改居”地区成为典型的外来人口集居区，并具有以下显著特征。
1.聚居区分为“城中村”和“城郊村”两种基本形态。外来人口在沪聚居主要有两种形态：一是“城中村”，它在城市规划区以内，往往是一些简陋的旧宅区，已经很少有当地人居住；二是“城郊村”，其在规划区以外，大多为城乡结合部，以农民工为主体的外来人口居住，其中部分居住在农民出租的自住房中，更多的则居住在农民自家宅基地上违章搭建的建筑物中。据不完全统计，在上海，外来人口数量超过本地人口数量的聚居社区达到100多个。从发展趋势分析，随着政府对“城中村”改造和规范化管理，城市总体规划区范围内的外来人口聚居区将逐步消失，外来人口将在近郊区甚至更远的郊区重新集聚。而那些规划区以外的城郊聚居区，尤其是工业区附近的村落，则有可能长期存在。
2.房租低廉是聚居的最原始动机，方便就业则是最主要的成因。对浦东新区、闵行区及宝山区内三个外来人口聚居区的问卷调查结果表明，以农民工为主体的外来人口聚居区的形成受到多种因素的影响，聚居区低廉的房租是吸引其入住的最原始动机。调查结果表明，调查对象中，因为房租低廉而选择聚居地居住的占81%，占第一位，其中，每月租金在500元以下的占80%；方便就业成为第二大原因，比例高达74.1%，就业地与居住地一致，可以省去来回交通所花费的时间与费用；方便子女教育也是一个重要的原因，占65.5%；因为聚居区的地缘亲缘关系入住的也占有一定比例，占26.9%。
3.聚居区外来人口数量超过本地人口，内聚性和异质性并存。上海外来人口聚居区的规模从近万人到几万人不等，外来人口的数量普遍超过该聚居区上海户籍居民，甚至是后者人口的数倍，这些外来人口绝大部分是农民工。如浦东新区三林镇的临江村总人口12 216人，其中本村户数1 134户，本村人口3 313人，外来人口8 903人。再如嘉定区江桥镇沙河村现有本地居民1 900人，居住的外来人口达9 000人。一方面外来人口以乡土关系、亲缘关系、业缘关系为纽带的社会网络，使得其内聚性表现得尤为强烈，难以融入到当地的主流社会之中；另一方面，外来人口聚居区的成员又具有异质性特性，他们中的部分人最终将脱离外来人口聚居区并与主流社会融合，聚居区表现为很强的开放性。
4.聚居区家庭平均经济收入较低，多子女家庭较多，随迁子女比重较高。对浦东、闵行及宝山内三个聚居区的问卷调查结果显示：聚居区外来人口家庭月收入④集中在4 000元左右，占24.6%；月收入在4 000元以下的比例为60.1%。上海市人力资源和社会保障局、上海市统计局公布的上海市2009年度职工月平均工资为3 566元，由此可见，聚居区半数以上的农民工家庭夫妇双方月收入之和不及上海市单个职工的月平均工资。从家庭规模分析，单个子女的家庭占27.7%，2个子女的家庭占56.9%，3个及以上的比例占15.5%。712户家庭共有1 151名0-18岁的子女随迁至上海，男女性别比为124，大多处于4-15岁年龄段，即随迁子女中多为学龄儿童。
(二)聚居区外来务工人员随迁子女受教育的现状及问题
上海市教委的统计数据表明，2010年末在沪接受教育的流动人口子女数已达47.9万，比2000年增加22.7万，10年增长90.1%，其中闵行、浦东、宝山、嘉定四区合计占总量的46.9%⑤。这一分布态势与上海市外来常住人口的分布态势基本一致。而在聚居区的调查结果显示，外来务工人员随迁子女的年龄与所受教育匹配程度、求学情况、学业效果及家庭教育等方面呈现出一定的特殊性。
1.随迁子女年龄与所受教育阶段不相匹配的比例较高，部分处于失学或辍学状态。受迁移、地理环境、家庭因素等影响，随迁子女所受学校教育的阶段较本地同龄孩子要低。本次调查的18岁及以下处于基础教育学龄段的随迁子女中，应就学而未就学的有94人，也即8.17%的被调查学龄人口处于失学或辍学状态。在就学人口中，7-12岁小学学龄人口中，尚在幼儿园上学的占2.5%；13-15岁初中学龄人口绝大部分仍在上小学，比例为77%；而本来应该读高中的16-18岁青少年，仅有5.4%在沪读职业高中，还有75.5%、13.5%分别在小学和初中就读。卡方检验显示，三个聚居区均存在此类现象。
2.随迁子女在民工子女学校就学的比重较高，教学条件和质量相对较差。早在2001年我国就确立了“农民工子女教育以流入地政府管理为主，以公办学校借读为主”的原则，截至2010年末，上海外来务工人员随迁子女在公办学校接受义务教育的比例已经达到70%。但在外来人口高度集聚的区域，受公办学校接收能力等因素制约，仍有部分随迁子女就读于教学条件和教学质量相对较差的民工转制学校和农民工子弟学校。2010年在三大聚居区的调查结果显示，随迁子女在民工转制小学和民工子弟学校就学的占90%以上，其中48.4%表示在民办学校就读，43.5%在民工子弟学校就读；在公办学校就读的仅占6.2%。
3.部分家长无力或无暇对子女的学习进行辅导，对孩子的学业成绩有一定影响。教育学相关理论认为，家长的学业辅导对孩子的学习成绩有重要的影响作用。由于外来务工人员忙于生计，往往忽视对孩子学习上的辅导，同时聚居区的外来人口本身的受教育程度不高，有能力辅导孩子学习的比例较低。接受调查的家庭中，父母一方有能力及时间辅导孩子作业的占42.8%，父母双方都有能力和时间辅导孩子的占24.2%，表示对孩子的功课无能和无暇的占33.1%。进一步的分析表明，家长对孩子的课外作业辅导与否直接影响孩子的学业成绩。父母双方都有能力辅导功课的孩子中，成绩好的比例达32.8%；父母一方有能力辅导的孩子成绩好的占29.4%；而父母双方均无力辅导的孩子成绩较好的比例为25.4%。对成绩差的同学的分析结果同样表明，父母双方有能力辅导的孩子成绩差的比例相对较低。
4.聚居区的生活环境和空间隔离给部分孩子的社会融合造成不利影响，给他们自我身份认同带来困惑。社会融合包括社会心理(或情感)融合和结构(或行为)融合，社会融合理论指出，当流动人口进入城市以后，受到行为、文化和思维方式各个方面的影响，最终形成他们对自我城市人的认同。调查中，当问及与本地学生相比是否存在学习环境和待遇上的差异时，公办学校就学的随迁子女比重最少，仅为2.4%，在民工子弟小学就学的比重最高，为24.5%。在表示学习环境和待遇完全不同的随迁子女中，认为由于学习的环境和之前在老家相差较多导致心理不适应的占31.8%；由于外地人在本地无法参加中高考，从而觉得待遇完全不同者占16.7%；由于家长无法辅导自己功课，也没有课外补课，成绩跟不上觉得心理有落差者占16.7%；还有一些是由于饮食和生活环境不同而难以适应在上海的学习生活。说明聚居区的生活环境和空间隔离给部分孩子的社会融合造成不利影响，给他们自我身份认同带来困惑。
5.教育成本的增加、收益的减少，致使聚居区出现了新的(子女)读书无用论。舒尔茨在人力资本理论中指出，与其他投资相比，人力资本的投入是一种投资回报率很高的投资，由教育形成的人力资本在经济增长中会更多地替代其他生产要素。然而在对聚居区外来务工人员的访谈中发现，“新读书无用论”正在农民工群体中悄然兴起。区别于传统的读书无用论，“新读书无用论”并不是笼统地认为读书无助于改变命运，而是认为只有考上大学甚至名牌大学才能改变命运，如果不能考上大学，高中都没必要上，反正毕业后同样打工，不如早点出来挣钱。新读书无用论现象可以从两个方面加以解释，从投入来看，由于现阶段外来务工人员随迁子女只能在流入地所在城市接受九年义务教育和中等职业教育，所以学校教育对于人力资本的投入作用甚微；而回到老家继续学业，这些家庭不仅需要付出极大的经济成本，而且需要承受因分离而带来的情感代价。从收益来看，由于当前社会上就业难现象频现，人力资本投入收益减少，与其多读几年书，面对不确定的未来，增加机会成本，不如及早就业，打工挣钱来的更加实惠。这一切都促使他们更多地选择了直接就业或接受中职教育。
三、创新外来人口聚居区教育服务管理的政策建议
综上所述，大城市外来人口在“城中村”、“城郊村”的聚居行为，从多方面对其随迁子女的受教育状况产生了显著影响，给区域教育资源的配置和社会管理提出了特殊要求。从未来发展的趋势分析，随着一系列进城务工人员随迁子女教育举措的实施，如放宽界定进城务工人员同住子女的条件，流动人口子女在流入地参加高考等政策的出台，更多的外来务工人员会将其子女随迁至大城市。因此，外来人口聚居区进城务工人员随迁子女中存在的教育问题并不仅仅是一个局部性的问题，需要从全局的高度通过服务管理体制机制的创新加以统筹解决。
(一)以基本公共服务均等化为原则，在义务教育资源配置时充分考虑外来人口集中居住的特点和其随迁子女的就学需求
按照西方公共产品理论，义务教育属于公共产品的范畴，具有非竞争性和非排他性等特点，其供给需要由政府提供。根据福利经济学的原理，为了实现福利最大化的目标，公共产品的供给应该遵循均等化的原则。也即无论个人的身份、地位，都有权利得到均等的公共服务。外来人口为城市建设付出了辛勤劳动，应当受到同等的市民待遇，政府有责任为其随迁子女提供与当地户籍人口同等的受教育权利。但是事实上，无论是从财政投入还是从师资力量上看，公办学校与农民工子弟学校都存在一定的差距，这些都违背了基本公共服务均等化的原则。
从收入分配的角度分析，教育的投入是为了提高人作为生产要素的质量，从收入分配的起点上对收入差异进行调节，政府有责任通过再分配的机制，对教育投资，提高更多、更平等的教育机会。调查结果显示，聚居区流动人口经济收入较低，成为城市贫民区的风险较大，那么从长远来看，对教育的投资无疑是解决经济和社会问题的最根本途径。
在新的历史阶段，以农民工为主体的进城务工人员仍将是大城市劳动力的重要组成部分，外来务工人员大规模的导入及在城郊地区的集聚会给较为薄弱的近郊区教育资源形成压力。为此，大城市政府应以基本公共服务均等化为理念，在对义务教育资源配置时，充分考虑外来人口随迁子女的权益，并结合城市改造等因素，及时调整对聚居区外来人口随迁子女的规模判断，对教育资源的配置做出合理规划。
(二)以“不歧视、有差别、渐接轨”为原则，避免“洼地效应”在短时期内的急剧扩散
在经济学中，“洼地效应”是指一个地区与其他地区相比，环境质量更高，对各类生产要素具有更强的吸引力，从而形成独特的竞争优势。虽然目前来说，部分进城务工人员随迁子女就学条件与当地学生存在一些差异，但是与其流出地相比，上海等大城市的教育资源具有很大的竞争优势，事实上，国家的政策导向及具有竞争优势的教育资源，使大城市产生了较为明显的“洼地效应”。上海市教委的统计数字显示，近年来在沪接受义务教育阶段的进城务工人员随迁子女增长速度明显加快；仅2010年一年就增加5.76万多，比前四年(2005-2009年)的累计增量3.97万增加1.79万⑥。在乡城迁移的新移民中，孩子接受良好教育已经成为一种新的迁移动机，虽然并非主流，但值得加以关注和研究。
在城乡二元结构依然存在，户籍制度背后所附加的利益尚未剥离，大城市公共服务资源的承载能力有限的客观现实下，必须通过市场化手段，对大城市的人口规模加以合理调控。同时在公共服务财政投入有限的前提下，现阶段外来务工人员在享受政府公共服务时只能做到“有限”的公平，为此建议采用“不歧视、有差别、渐接轨”的原则。“不歧视”，也即对具有稳定工作和收入、遵纪守法并有能力在本市生存发展的务工人员，其子女在义务教育阶段享受与本市户籍居民子女同样的权利。“有差别”，体现在两个层面，一是优先权的差异，在公办义务教育资源有限的情况下，先确保本地户籍居民子女在公办学校的受教育权；二是在义务教育前及义务教育后阶段，也采用同样的方式。“渐接轨”，是指政府不断加大对教育事业的投入，增加教育资源的供给，让进城务工人员随迁子女最终与户籍居民子女享受同等的待遇，实现真正意义上的公平。
(三)以“融合”为政策设计的理念，构建外来人口服务管理体系，促进外来务工人员及其随迁子女的社会融合
改革开放以来，国家和各级地方政府出台了多项有关外来流动人口管理服务的政策和法规，但由于政策的设计基于“排斥”的理念，将外来流动人口独立于本地居民的管理体系之外，因此管理往往成了政策的主基调。这也使得外来人口适应城市陌生环境的再社会化过程延长，相对隔离的生存状况酝酿了他们与城市居民的敌对心态。因此，必须突破政策设计的原有思路，逐步构建以融合为主线的政策和管理服务体系。
进城务工人员随迁子女交往的融合过程也是社会化的过程，他们的融合受到学校、社区、家庭的共同作用。从家庭方面来看，聚居区外来人口家庭经济条件较差，家长忙于生计，与孩子的交流不多，对孩子生活和学习上的照顾欠缺，不利于孩子的成长和学习；从社区环境来看，一方面由于与城市居民在居住空间上的隔离，特征相类似的人群集居于特定地理空间，致使聚居区外来人口具有强烈的内聚性，虽然生活在城市，原有的生活圈子和网络仍然是他们接触最多的“社会”，不利于他们融入到城市的主流文化中；另一方面，偶尔的与城市人的接触，受到“外来人”的待遇，会使他们对自己的身份产生困惑。从学校方面来看，与当地学生的就学条件不同，也给孩子心理上带来落差。可见，一方面聚居区外来流动人口随迁子女的生活状况给他们的社会融合带来了困难，另一方面接受教育的条件差异也使他们感受到了待遇的不同。因此，要促进进城务工人员随迁子女的家庭、社区及学校之间的融合，首先必须促进聚居区外来人口的社会融合，通过制度创新减少新的城中村和城郊区的形成。
(四)将外来务工人员纳入住房保障体系，合理高效配置义务教育等公共服务资源
外来人口聚居区是城市外来人口的主要生活地，因此也是解决外来人口问题包括进城务工人员随迁子女教育问题的主要区域。由于教育具有一定的地域性，频繁流动会导致进城务工人员随迁子女教育的不可延续性，中途转学不仅造成学籍管理上的难点，而且也易发生失学或辍学的现象。因此，建立长效机制，促进外来务工人员稳定居住，不仅有利于其自身的发展，也有利于提高现有教育资源的使用效率，对提升下一代的受教育程度也有一定的促进作用。
建议对于“城中村”治理，应该树立一种指导思想，即必须把外来人口的居住需求纳入政府管理服务的视野。同时应转变政策思路，将农民工居住纳入住宅规划，并以一定的教育资源相配套。在居住点的建设时，既要考虑外来务工人员就业的便利，也要关注其随迁子女教育问题解决的可能性。建议有条件的大城市应该将有稳定工作的外来务工人员纳入住房保障的范畴，通过公共租赁房等方式为其提供住房保障。
(五)逐步开放进城务工人员随迁子女义务教育后的学习通道，为其健康成长创造良好的制度环境
在流动人口家庭化的发展趋势下，外来常住人口中学龄人数逐年增长，大城市二代移民群体已经形成并将不断发展，更多的人愿意在流入地所在的城市接受教育。因此，对进城务工人员随迁子女的教育吸纳不能仅限于义务教育阶段，必须有步骤、有计划开放更“高端”的教育资源。
2008年上海32所中职学校作为试点向进城务工人员随迁子女开放，预留了2 000个名额，但最终只录取了1 200人，原因之一在于当前职业教育、技工教育的社会评价较低，不能为进城务工人员随迁子女提供向上流动的就业机会。职业教育的办学模式仍没有完全脱离计划经济时的办学模式，师资和专业设置难以适应市场需求，导致职业教育对企业和学生都缺乏吸引力。技工教育的发展受到体制和观念的双重束缚，一方面，由于不属于学历教育，缺乏社会认可度，各级政府也不甚重视；另一方面，技工教育归人力资源和社会保障部门管理，无法进入教育部的招生平台。在这种情况下，建议鼓励行业龙头企业进军职业教育和技工教育市场，在盘活现有的中职教育资源的同时，也可以提升进城务工人员子女的就业竞争力。只有办好职业、技工教育，进城务工人员随迁子女才会乐于接受中职教育。
《上海市中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》已经提出，要“制定和完善进城务工人员随迁子女接受本市高中阶段教育的办法，满足符合条件的进城务工人员随迁子女接受高中阶段教育的需求”。但开放高中阶段教育直接牵涉高考制度的改革，这一规划目标能否实现还取决于国家层面的制度安排，取决于中央政府与地方政府的积极互动。虽然教育部已经多次提出要探索建立流动人口在流入地参加高考的制度，并已经进入教改试点，但要真正付诸现实，必须要加快户籍制度改革的步伐，进一步修订和补充允许进城务工人员随迁子女在流入地参加高考借考的规定，并落实具体操作和管理措施，从而尽快使这类人群在条件允许的情况下获得在流入地高考的机会。
①本文数据资料来自吴瑞君主持的上海市教委委托项目“农民工子女教育研究”(2010年)。
②参见王朋：《城市外来人口聚居区：形成原因、管理问题及政策建议》，《成都大学学报》(社会科学版)，2008年第1期。
③参见上海统计局：《上海市第六次人口普查数据手册》，2011年6月。
④说明：家庭月收入由随迁子女父、母亲月收入加总得出。
⑤⑥引自吴瑞君主持的上海市教委委托项目“上海农民工子女教育研究”(2011年)。