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〔中图分类号〕D034.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769 (2001) 03-0011-05
在我国社会主义民主政治建设中，人民代表大会制度建设处于十分重要的地位，强化人大理论的研究，在实践上有助于人大制度的坚持和完善。这些年来，随着民主政治建设的发展，人大制度相关理论的研究越益受到重视，并取得了系列重要成果。然而，在研究过程中，有若干基本问题还需要从理论与实际的结合上深入探讨，以求得共识。本文试就这些问题略抒浅见，以就教于从事理论研究和实际工作的同志。
一、“议行合一”与民主集中制的关系
对于“议行合一”与民主集中制的关系，长期存在不同见解。笔者在1992年曾发表过题为《中国国家机构的民主集中制》的拙文，认为“我国国家机构实行的民主集中制与‘议行合一’，在原则上是一致的。”“建国以后的历次宪法没有采用‘议行合一’的提法，而是使用‘民主集中制’的概念，这并不是对‘议行合一’的否定，恰恰相反，是对‘议行合一’原则的发展和具体运用。”[1]以后有多位学者撰文对拙文的这一见解提出了不同看法。
这些看法中的若干见解对笔者多有启迪，但其中尚有值得商榷的余地。浅见以为，正是从思想渊源的前后过程看，不能认为马克思、恩格斯早就提出民主集中制并以之作为新型无产阶级国家政权组织的基本原则，也不能认为“在马克思形成‘议行合一’思想之前很长一段时间，他们就已有了民主集中制思想”，而“议行合一”是在提出民主集中制思想之后才形成。无可否认，在科学社会主义发展史上，最早奠定民主制与集中制基本思想的是马克思和恩格斯。他们在19世纪40年代末创建“共产主义者同盟”的斗争中，十分重视“同盟”的组织建设，认为“同盟”作为无产阶级的国际共产主义组织应该具有战斗性，为此在盟内应该采取民主和平等的原则，不应该也不允许有宗派和密谋的性质，但同时“同盟”的组织又必须是集中统一的。但马、恩当时还没有明确提出民主集中制的概念。第一次明确提出民主集中制这一概念的是列宁。1906年3月列宁在《提交俄国社会民主工党统一代表大会的策略纲领》中，首次使用了这个概念。他说：“党内民主集中制的原则是现在一致公认的原则。”[2]他在《关于俄国社会民主工党统一代表大会的报告》中提出“在党组织中真正实现民主集中制原则”[3]。列宁还把民主集中制作为苏维埃国家制度的组织原则。所谓“民主集中制”，按照当时列宁提出的原意，有两方面的解释：一是指民主的集中制，即在民主基础上实行集中制，以区别于官僚主义集中制或无政府主义；二是指民主制和集中制相结合。中国共产党是按照民主集中制原则建立起来的，但在党的“六大”以前的党纲党章中，并没有明文使用民主集中制一词，1928年7月党的“六大”通过的党章才第一次明确规定了党的“组织原则为民主集中制”。党的“七大”通过的党章，发展了民主集中制的组织原则，把它的内涵确定为“在民主的基础上的集中和在集中指导下的民主”。民主集中制本来是党的组织原则，但在革命和建设过程中，它也是政权组织的原则。
毛泽东同志在《论联合政府》中指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制。”社会主义的政权组织，则应该在更大的范围和更深的层次上坚持实行民主集中制原则，才能使国家机构充分体现人民群众的意志，代表人民群众的共同利益，成为能够实施正确决策，具有民主性、统一性和权威性的政权组织。因此，我国宪法明确规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”国家机构坚持实行民主集中制原则，需要通过一定的法律规范和组织形式，正确处理民主与集中的辩证统一关系。我国国家机构作为人民民主专政的政体组织形式，是国家职能的载体。它在自己的组建原则和活动中，既要充分发扬民主，又要正确地实行集中，即实行民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的原则，才能为人民群众有效地行使国家权力，充分发挥国家政权的职能作用，提供组织上、制度上的保证。
我国国家机构实行的民主集中制与“议行合一”，在原则上是一致的。所谓“议行合一”，是指由国家权力机关统一行使立法、行政、司法等权力的基本原则。它是“三权分立”的对立物，是马克思主义政体学说的一个重要内容，也是社会主义性质的人民政权组织必须遵循的一项基本原则。
从历史上看，在马克思、恩格斯提出以民主共和制作为未来的无产阶级专政国家的政权组织形式，国家的立法权和行政权应当统一于人民代表机关之手的理论原则之前，法国资产阶级启蒙学者卢梭已经在《社会契约论》一书中提出了“主权在民”的学说，并系统论述了议行合一的思想。他认为人民的主权是不可分割的，如果把国家主权分割为立法、行政、外交等若干权力，那就是把主权权威派生的权力当成了主权本身。主权是立法行为，其他权力则只是法律的应用；主权是集体的统一意志，其他权力只是执行和贯彻这种意志的个别行为。
正是在卢梭思想影响下，1871年巴黎公社进行了“议行合一”的尝试，由巴黎市区无产阶级直接选举产生公社委员会行使政权的全部权力。马克思批判地吸收了前人的思想资料，经过艰苦探索，在总结了1848年欧洲革命和1871年巴黎公社革命经验的基础上，彻底否定了“三权分立”的原则和体制。马克思在《法兰西内战》中明确指出：“公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。”[4]恩格斯在《1891年社会民主纲领草案批判》中，进一步阐明无产阶级专政的民主共和国，应当“把一切政治权力集中于人民代议机关之手。”[5]列宁根据马克思、恩格斯的思想，结合俄国革命的实践，指出：苏维埃政权是新型的国家机构，它“保证能够把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来，就是说，把立法的职能和执行法律的职能在选出的人民代表身上结合起来。同资产阶级议会制比较起来，这是在民主发展过程中具有全世界历史意义的一大进步。”[6]因此苏维埃政权“要废除议会制（立法和行政分立），把国家的立法工作和行政工作结合起来，把管理和立法合二为一。”[7]马克思主义经典作家关于无产阶级国家行政权和立法权相统一的论述，并不是指把行政机关和立法机关在组织形式上简单地合并为一个机关，也不是指这两种国家职权在运用上的混合不分，而是指由人民代表机关统一行使国家权力，它既是立法机关，又是权力机关和工作机关；既行使立法职权，也行使执行法律的职权。这就是我们通常所说的“议行合一”的原则。“议行合一”同“三权分立”的对立，并不在于国家机关内部是否有职权上的分工和机构上的分设，而在于“议行合一”体现了社会主义国家政权的统一性，使国家一切权力集中、统一由人民代表机关掌握和行使；“三权分立”则强调资产阶级国家权力的分割性，使立法、行政、司法三权鼎足而立，相互制衡，以维护和协调资产阶级统治的总体利益。
在长期实践中，“议行合一”已经成为社会主义国家政权建设的一项基本原则。在我国，早在革命根据地的政权建设中，已明确提出并贯彻了“议行合一”的原则。建国前夕，董必武同志在中国人民政治协商会议第一届全体会议上的报告指出：“我们的制度是议行合一的，行使国家权力的是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府。”[8]建国以后的历次宪法没有采用“议行合一”的提法，而是使用“民主集中制”的概念，这并不是对“议行合一”的否定，而是对“议行合一”原则的发展和具体运用。这集中体现在，国家权力统一由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使。全国人大是最高国家权力机关，全国人大常委会是它的常设机关；地方各级人大是地方国家权力机关，县以上人大设立常委会。它们行使宪法和法律规定的各项职权。各级国家行政机关、审判机关、监察机关都由各级国家权力机关产生，对它负责，受它监督。这说明，我国人民代表大会在国家政权体系中居于全权性的首要地位。它除了对人民负责、受人民监督外，不受其他任何国家机构的制约。这样的国家权力结构和组织体系，适合我国国情，具有很大优势。邓小平同志曾指出：“西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆就不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”[9]这对于坚持民主集中制原则，建设有中国特色的社会主义民主政治，具有深刻的指导意义。
二、人民代表大会制度是我国的根本政治制度
我国人民代表大会制度是国家的根本政治制度。所谓根本政治制度，就是国家制度的根本点和出发点，它决定国家的其他具体制度，这在法理上是明确的，但在实际认识上还存在相当模糊的空间，因而往往把根本政治制度和基本的甚至具体的政治制度混为一谈，以致模糊了人大的性质，降低了人大的地位和作用。
之所以说人民代表大会制度是国家的根本政治制度，有论者从以下三个方面的内容来分析论证：
第一，从性质上看，这一制度能全面、直接反映国家的本质，从根本上实现人民当家作主的权力。我国是人民民主专政的国家，国家的一切权力属于人民，而人民代表大会制度这种政权组织形式能充分体现这一根本特点。它由人民选举产生的代表机关掌握国家的一切权力，同时受到人民的监督。人民代表大会保证人民意志的实现，监督其他国家机关按人民的意志办事，人民也只有通过这种途径才能实现当家作主的权利。
第二，从地位上看，这一制度决定国家的其他制度和政治生活的各方面。在人民代表大会制度下，还有许多其他方面的制度，如行政管理制度、司法制度、人事制度、教育制度、军事制度、民族区域自治制度等等。人民代表大会制度居于全权性的首要地位，对这些制度起着决定性的作用。人民代表大会通过立法决定这些制度的范围和内容，并保证其运转；人民代表大会作为国家权力机关与其他国家机关的关系也决定这些制度的形式和实现方式。人民代表大会制度还决定公民政治生活的各方面，包括公民的自由、民主权利的内容和行使方式，社会民主生活的各种形式和渠道等。
第三，从作用上看，这一制度使国家机关得以组织和运转，国家权力得以正确、有效行使，从而稳定国家和社会的秩序。在我国，按人民代表大会制度原则组织起来的国家政权能从人民中取得权力，人民成为国家权力的源泉，使国家权力得到人民的有力支持，公民的合法权益得到充分保障，社会得到持续稳定的发展，国家权力得以在法制轨道上运行，不致处于混乱和无序状态。[10]
除了以上三方面的分析论证外，笔者认为还应补充以下三个方面的内容：
其一，从政党政治角度上看，这一制度适应于中国特色的社会主义政党制度的需要。现代政治是政党政治，即由政党组织、操纵、领导政权的政治，因此，实现政党制度与国家制度的协调、配合，是政党政治发展的必然趋势和客观需要。世界上有各种类型的政党制度。中国特色的政党制度的核心内容是共产党领导的多党合作制度，这是我国历史发展的必然选择，符合中国国情，因而具有鲜明的特点和优势。在我国，共产党是执政党，居于领导地位，其他民主党派是参政党，是友党，而不是在野党和反对党。共产党的执政和其他民主党派的参政都是通过人民代表大会来实现的。在这个意义上，人大制度适应于中国特色的政党制度运作的需要，因而具有国家根本政治制度的性质。
其二，从经济基础与上层建筑的关系上看，这一制度体现了以公有制为主体、多种经济共同发展的社会主义经济制度的基本特征。政治是经济的集中表现，人民代表大会制度作为上层建筑的核心部分，是现阶段社会主义经济基础的产物，体现了经济体制改革、发展的需要，并反过来推动经济体制改革和社会经济的发展。我国正处于由计划经济向市场经济转轨过程中，人民代表大会制度也必然要从原来所适应的计划经济体制转向市场经济体制，才能在经济体制、政治体制和其他社会体制改革，在经济发展和社会转型中发挥国家权力机关的作用。从社会经济基础和上层建筑的辩证关系看，人民代表大会制度必然是国家的根本政治制度。
其三，从制度结构上看，这一制度贯彻了民主集中制的组织原则。在我国，人民享有的管理国家和社会的民主权力，主要是通过民主集中制原则来实现的。我国宪法第3条把这一组织原则具体化为以下三个方面：
一是在国家权力机关人民代表大会与人民的关系上，规定了“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”这一规定表明，国家权力机关的建立必须以民主为基础，这是民主集中制原则在民主方面的体现。二是在国家权力机关与其他国家机关的关系上，规定了“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”表明了其他国家机关产生的民主基础，体现了民主集中制原则的民主方面；同时人民代表大会掌握国家的一切权力，其他国家机关从属于代表机关，又体现了民主集中制原则的集中方面。三是在中央和地方国家机构职权划分上，规定了“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。这一条确保了中央权力的集中统一，主要体现了民主集中制的集中方面。
上述三层意思，是国家制度意义上的民主集中制的基本含义，概括地反映了人民代表大会的组织过程和人大制度的基本内容，在这个意义上，可以说人大制度是国家的根本政治制度。
三、发展民主必须同健全法制紧密结合
江泽民同志在党的十五大报告中强调指出，发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国，建设社会主义法治国家。这是在新的历史条件下，党领导人民治理国家的基本方略，是我国社会主义民主政治建设的根本，也是各级人民代表大会面临的新的历史任务。为此，需要从认识上和决策上着重明确和解决以下几个问题：
1.依法治国的核心首先是依宪治国，实施民主宪政
发展民主必须同健全法制相结合，这是实施依法治国基本方略的首要前提和必备条件，是使我国社会长期存在的人治现象转向法治轨道的一项复杂艰巨的法制建设系统工程，也是民主政治建设的根本保证。而依法治国的核心首先是依宪治国，实施民主宪政。我国的现行宪法是一部具有中国特色、符合我国国情和发展需要的社会主义宪法，也是依法治国的根本大法。但有了宪法，并不等于有宪政。宪法是宪政的依据，宪政是宪法的实施。1940年延安成立宪政促进会，毛泽东同志发表了《新民主主义的宪政》的演说，指出：“宪政是什么？就是民主的政治。”[11]说明宪政是民主政治发展的标志。但应当强调，宪政是民主政治，更是法制政治，是民主与法制的有机结合。当代世界民主宪政发展的基本标志是宪法至上原则的确立。我国现行宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。从而为我国社会主义法制确立了基本原则，体现了宪法至上的特点。
但是，在当前加强社会主义民主和法制建设过程中，党内和社会上不同程度地存在着不重视宪法在国家政治、经济和社会等领域中的地位和作用的现象，使本来具有最高法律权威和效力的国家根本大法，没有得到切实的保障和实施。在我国现实生活中存在的“以言代法”、“以权压法”、“权大于法”、“情大于法”等不良倾向，其实质或核心就是法律没有权威，而法律没有权威的关键又在于宪法缺乏应有的权威。任何国家，一旦宪法在人们生活中显现不出其权威性，其他普通法律的权威性就无从谈起。这种状况在我国虽已有所改变，但不尽如人意，宪法和法律的权威还未受到普遍尊重，在一些党员领导干部中，对党大还是法大、权大还是法大等问题，仍然没有很好解决。要确立宪法和法律的权威，关键是各级领导干部特别是高层领导干部要进一步增强法治意识和宪法观念，真正做到宪法序言所阐明的“以宪法为根本的活动准则”，担负起“维护宪法尊严、保证宪法实施”的神圣职责，用宪法和法律来规范、约束自己的行为，以保证依法治国基本方略的实施。
在民主和法制相结合的基础上实施民主宪政，必须处理好“治官”与“治民”的关系。民主政治建设的根本目的在于保障人民当家作主的权利和地位，而依法治国，“就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”[12]这就表明，党领导下的人民群众是依法治国的主体；国家事务、经济和文化事业、社会事务，则是治理的对象即依法治国的客体。一切同人民利益相关的事务，都要受到法律的规范和约束，以体现人民的意志；一切国家机关及其工作人员行使公共权力时，都必须依法办事。这就是说，是广大人民群众依法治国，不是少数官员“治民”，而自己置身法外。“以法治国”与“依法治国”虽仅一字之差，但却有重大区别：前者侧重点是“治民”，管老百姓，加强法制的主要目的是为了治老百姓；后者侧重点是“治官”，强调国家机关及其工作人员要依法办事，行使权力要以法律为依据，自己的行为要受法律的约束。当然，老百姓违法也要受到追究，但在现实条件下，依法治国的重点就是依法治权，使掌权者不论职务高低、职权大小，都不能享有法外特权。当前的司法实践表明，对法制的威胁主要不是来自公民个人，而是来自行使公共权力的官员。所以，有效的规范和约束公共权力是法制的核心，也是建设社会主义民主宪政的基本要求。
2.完善监督制度，建立健全依法行使权力的制约机制
权力不受监督，不受制约，必然导致滥用权力，产生腐败。监督制度不完善，制约机制不健全，是我国现行政治体制的一个薄弱环节，也是腐败现象滋生蔓延、屡禁不止，廉政建设难以取得切实成效的一大因素。江泽民同志在党的十五大报告中指出：要“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用。加强对宪法和法律实施的监督，维护国家法制统一。加强对党和国家方针政策贯彻的监督，保证政令畅通。加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力，严惩执法犯法、贪赃枉法”。这段精辟的论述，对于把完善监督法制与廉政建设结合起来，具有重要的指导意义。为此，首先要强化人民代表大会制度的监督职能。我国人民代表大会是国家权力机关，有权依法对行政机关、司法机关，乃至全社会各政党（包括执政党在内）、团体等实施监督。那种认为人大是党领导的，无权监督党组织的观点是极其片面的，也是不符合宪法有关规定的。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，因而充分发挥人大的监督职能，是依法制约权力，防范和遏制腐败，强化廉政建设的重要措施。其次，我们党是执政党，国家机关是在党的领导下行使公共权力、从事公务活动的，加强党内监督不仅是党的自身建设的重要任务，更是遏制权力腐败现象的可靠保证。邓小平同志早就指出，共产党也需要监督，并强调在我国迫切需要建立强有力的监督系统，自下而上地实行铁面无私的监督，从而使处于执政地位的党的组织和党员干部受到社会有效的制约。这也是廉政建设的一个基本方面。第三，发挥人民群众的监督作用。要坚持公平、公正、公开的原则，实行政务公开，提高透明度，特别是直接涉及群众切身利益的，要实行公开办事制度，在此基础上建立和完善公民、社团等群众监督的社会制约机制。要完善举报制度，鼓励和保护群众正当的举报行为，并把恶意诬告与举报不实区别开来，对前者应依法惩治，后者则应予以保护。舆论监督是一种有效的形式，对官员的腐败行为加以曝光，这不会对政府造成损害，相反，有利于提高政府的威信，改善官员形象，对廉政建设有着不可低估的积极作用。
3.坚持贯彻党必须在宪法和法律范围内活动的原则，进一步树立法治权威
党的领导在民主法制建设中处于主导地位，党组织的状况如何，直接关系到民主法制建设的成败。党必须在宪法和法律的范围内活动，不仅是指党在对国家事务实行领导时，要符合宪法和法律所规定的程序，使党的主张变成国家意志和人民的实际行动，更重要的，这是依法治国，建设社会主义法治国家，从而也是在新的历史时期党的领导方式、执政方针的重大发展和民主法制建设进一步加强的一个极其重要的问题。这个问题的提出和在实践中如何解决，对于我们这样一个“封建专制传统比较多，民主法制传统很少”[13]的国家，有着特殊的重要性。
执政的共产党要不要在宪法和法律的范围内活动？党在国家生活中的权力是有限的，还是无限的？对于这个问题，列宁在领导俄国革命和建设中已有明确认识。1919年，俄共（布）八大通过的关于组织问题的决议中就已规定：“党应当通过苏维埃机关在苏维埃宪法的范围内来贯彻自己的决定。”[14]1921年，列宁又明确指出：“在党的代表大会上是不能制定法律的。”[15]这个原则在理论上虽早已提出，但长期以来在实践上并没有得到认真贯彻，甚至在党的某些组织和某些领导人的活动中走向了它的反面。在总结国际共运和我国正反两方面历史经验，特别是十年“文革”的惨痛教训的基础上，我们党在十二大通过的党章中明确指出：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，并把这一原则规定载入我国宪法。这是依法治国，建设社会主义法治国家的关键，对于党的建设和国家政权建设，对于保障人民民主权利和维护宪法、法律的尊严，都具有极为重要的意义和作用。
目前重要的是，要把党在宪法和法律范围内活动的原则具体化、制度化、法律化，使之具有实践价值和操作意义，而不致停留在原则上和口头上。只有这样，才能使我国的民主法制建设进入到崭新的历史阶段，成为一个名符其实的社会主义法治国家。
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