破解失能人员护理难题 促进养老服务产业发展
——记嘉兴市长期护理保险制度构建及探索
陈 贤 本刊记者
近日，民政部发布《关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》，明确扩大长期护理保险制度试点，鼓励发展商业长期护理保险产品，建立完善多层次保障体系，满足多元化照护需求。早在2016年6月，人力资源社会保障部就发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，探索建立以社会互助共济的方式为长期失能人员的基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供资金或服务保障的社会保险制度。该指导意见提出的试点目标是利用1至2年试点时间积累经验，力争在“十三五”期间基本形成适应我国社会主义市场经济体制的长期护理保险制度政策框架。如今三年过去了，长期护理险运行情况如何，是否已经试点出可复制、可借鉴、可推广的经验？记者近日走访了浙江省嘉兴市长期护理保险的全流程运营主体。
港口企业以企业利润最大为导向投资港口时，无论Y港的投资能力如何，两港口企业投资港口的规模一直不变，总是9.55亿元和6.03亿元，且永远小于城市的投资规模。
一、应对老龄化，医养结合推动长期护理保险制度建设
作为应对人口老龄化、健全社会保障体系的重要制度安排，长期护理保险最初在上海、江西上饶、浙江宁波等15个城市开展试点。据嘉兴市医保局副局长王保国介绍，嘉兴既不是全国的试点，也不是浙江的试点，而是自加压力、自告奋勇地探索开展这一制度。
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据了解，2016年底，嘉兴市60岁以上人口88.25万，占全部户籍人口的25%，80岁以上人口约12.5万。2018年底，嘉兴市60岁以上人口占比上升到26.4%，而同期全国的这一比例是17.9%，嘉兴高出了近9个百分点。2016年6月，民政部与原国家卫计委联合发布《关于确定第一批国家级医养结合试点单位的通知》，嘉兴市被列为首批全国50个国家级医养结合试点单位之一。通过医养结合试点来推动完善养老服务体系，于是，探索建立长期护理保险制度就自然而然成为嘉兴市医养结合试点的重点任务。
2017年6月嘉兴市政府发布的《嘉兴市长期护理保险暂行办法》定义其长护险是“以社会互助共济和政府补助相结合的方式筹集资金，对经评估达到一定护理需求等级的长期失能人员，为其基本生活护理和与基本生活密切相关的医疗护理提供基本保障的社会保险制度”。长期护理保险参保人员按照规定办理参保缴费后，自享受基本医疗保险待遇起，同时享受长期护理保险待遇。经核准的定点服务机构可选择长期24小时连续护理、定期上门居家护理的方式开展服务。在失能等级评定方面，嘉兴市根据国内外通行的巴氏量表、卡式评分、老年人能力评估标准、护理分级标准等，结合生理学、病理学、康复学制定当地失能等级评定标准，同时也建立了失能等级评定专家库，组建了专业化的评估团队，失能等级标准由评定专家采集临床数据，并纳入系统自动生成，经公示无异议后作为长期护理保险待遇的享受依据。
固定淀粉用量100 mg/L，CaCl2用量100 mg/L，捕收剂油酸钠和CM-5用量各100 mg/L，图3为较宽pH值范围内两种捕收剂对三种矿物的浮选结果。
截至目前的运行情况显示，嘉兴市长护险制度有效缓解了失能人员家庭经济负担，增强了群众获得感、幸福感，同时有力促进了当地居家护理产业的发展。在申领长期护理保险给付的重度失能人员中，有70%以上的失能人员是居家护理的。嘉兴市医保局相关负责人介绍称，在长护险制度建立之前，当地提供上门服务的专业机构、专门人员领域几乎是空白。就嘉兴市本级的护理力量来看，居家机构护工从2018年0人到2019年的157人，护理队伍在政策引导下已初具规模，积极推动了当地养老服务产业的健康发展。
以2018年7月成立的嘉兴福寿康医养健康管理有限公司为例，该公司是福寿康（上海）医疗养老服务有限公司投资的全资子公司，沿用其总公司的经营模式和运营方式，与嘉兴长期护理险的服务要求相结合，目前是嘉兴市长护险定点服务机构、嘉兴市本地长护险护理服务培训的定点机构。截至今年6月底，嘉兴福寿康服务长护险客户已经超过500人，累计服务37500人次。
二、参保全民化，给付方式可按需选择
长护险制度作为增进民生福祉、让失能人员生活更有尊严的根本任务，应该把群众的满意作为最基本的评判标准，回应群众的呼声，解决群众的需求。采访过程中记者了解到，嘉兴市医保局坚持在操作层面把握一个“活”字，适当地在操作中做一些微调，比如居家护理给付中的护理耗材部分的300元，制度设计之初是以实物形式发放，现阶段在实践中是用货币形式发放，自行购买，解决了政府统一采购与实际使用者的需求不匹配的矛盾。
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王保国介绍称，长期护理保险设计的初衷是以劳务形式提供服务，在具体落实中也结合了实际，以劳务为主、货币为辅、实物为补充。嘉兴市长期护理保险制度则三种兼而有之，促进养老护理机构的发展，培育护理服务力量，同时满足不同状态失能人员及其家庭的需要。比如，失能人员若在家里接受护理服务，长护险的给付方式为“劳务+实物+货币”，其中货币用购买第三方服务；结合失能人员的需求，若选择由专业护理人员上门护理的同时，由其家属提供护理服务，给付方式则可以采取“实物+货币”，原本用于购买第三方服务的那部分金额则支付给家属。
若选择入住定点机构，包括养老院、医疗机构等，由医保部门跟机构直接结算，失能人员把超出长护险给付限额的需自己负担的部分支付给入住机构即可。目前的给付标准，对于需长期24小时连续护理的，定点医疗机构为2400元/月，定点养老机构和残疾人托养机构为3000元/月；定期上门居家护理为1200元/月，其中600元上门服务、300元护理耗材，还有300元给近亲属作为其劳务报酬。
考虑到城乡均衡发展，嘉兴市长期护理保险制度主张参保全民化。而且，所有参保人员户籍不分城乡、年龄不分长幼，在筹资和给付上实行统一标准。目前其筹资标准为每人每年120元，其中个人缴30元，另外90元由医保统筹基金和财政来补充。给付金额或接受护理服务的内容则依据参保人被评定的失能等级而定，其中护理服务根据护理需求设定了基本服务项目，涵盖饮食起居、日常照料、护理活动等，同时也为下一步的精细化管理做铺垫。
三、护理服务标准化，有力促进养老服务产业健康发展
截至2019年8月31日，嘉兴市共有400万人参保长期护理保险，其中职工231万人，城乡居民169万人；申请失能评定的共有15508人，在完成评定的14151人中，重度失能人员11118人，占评定人数的78.5%。目前已有9505名重度失能人员开始享受长期护理保险给付，其中在医疗机构、养老机构及残疾人托养机构等定点机构接受服务的2670人，居家护理的6835人，选择居家护理的占比71.9%。王保国介绍称，以服务全覆盖为目标，按照每个镇（街道）基层医疗卫生机构和养护机构各一家的布局要求，目前全市已确定177家定点服务机构，包括医院、养老机构、残疾人托养机构，还有一些上门护理机构，可以做到全市养护机构同城互认，极大地便利了市民需求。
沿着街道往前走，邂逅了路旁的刺玫花。成团成簇的小花相依相伴在枝头，绽放着淡紫、淡红的花冠，煞是繁盛。那样娴静、羞怯，织一份柔情向我倾诉着相逢的喜悦，此时我只能静静地注视着她们，凝眸无语。擦肩而过的是下晚自习的学生们，他们披着月色，涂抹了一路的欢歌笑语，把疲惫和困乏泼洒了一地。
当地对于上门护理模式非常认可。一位因脑梗导致失能的83岁老人，平时由同样年迈的妻子照顾。老人自2019年2月通过失能等级评定申请享受长期护理险待遇以来，由定点服务机构派护理员一周两次上门护理。因老人认知能力较差，且长期卧床导致肌肉萎缩，护理员根据护理计划和实际情况，对老人进行肌肉练习、关节活动度练习、生活自理能力训练，延缓其失能状态恶化。同时，专业康复师会针对护理机构派出的护理员的工作情况进行回访和指导，确保服务到位、准确，真正做到“精准、个性化、专业”的护理服务。家属对护理服务公司和护理员都非常满意。
四、医保商保分工协作，不断优化完善长护险制度
目前，嘉兴市长期护理保险采用医保与商业保险分工协作的工作模式。嘉兴市医保部门负责组织协调、监督检查和管理考核等工作，并为保险公司提供必要的业务指导和培训。保险公司按照政策开展失能人员申请受理、失能等级评定、待遇支付结算及协助当地医保局对定点机构定期、不定期进行稽核检查，与此同时，配合医保部门推动长期护理保险落地，提升机构护理服务质量，开发长期护理保险服务平台，为参保人及基层机构提供线上申请、线上结算等服务。
据了解，嘉兴市长期护理保险全部采用泰康“泰照护”系统进行业务处理及风险控制，每位参保人的护理情况由各定点机构通过长护险专业系统进行登记记录，待遇结算，确保参保人待遇享受的及时性。其间由专业稽核人员采用定期和不定期的方式对定点护理服务机构、参保人员家庭实地巡查，通过巡查发现问题，进一步规范机构服务，提升机构服务质量。
目前运行的长期护理保险制度中，医养结合的矛盾还难以有效调和。客观来看，重度失能人员中大部分是由疾病导致的，在享受长期护理保险待遇之后疾病仍在身，仍然需要依赖医疗。王保国指出，医保局作为管理者，要做到的最理想状态是医养结合，但又怕医养不分，很难两全其美，这是制度本身的矛盾。
2019年，李克强总理的政府工作报告和国务院办公厅3月发布的《关于推进养老服务发展意见》中明确提出了加快实施长期护理保险制度试点的要求，要推动这项工作，除了推动形成基本制度框架以外，还要建立完善养老服务的行业规范、行业监管、收费标准、职业技能等方面的配套政策制度。若长期护理保险要更加深入实施，这些行业规范、行业监管、收费标准、职业培训等相关的建章建制工作都必须协同起来。目前，学界、业界对长期护理保险仍处在研讨与探索之中。作为新生事物，长期护理保险制度需要在实践中不断地优化、进一步完善。
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