重点单位突发事件应急能力评价指标体系研究，本文主要内容关键词为：指标体系论文,事件应急论文,评价论文,重点论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D631.4 [文献标识码]A [文章编号]1672-2140(2010)03-0080-09
本文所称重点单位，是指治安保卫重点单位，即关系全国或者所在地区国计民生、国家安全和公共安全的单位。①重点单位突发事件的应急管理和应急能力，是社会应急管理的重要组成部分。由于重点单位对国家安全、社会稳定、人民群众的安居乐业所具有的特殊作用，因此在加强各级政府和有关部门应急能力建设的同时，对重点单位的应急能力建设提出了相应的要求。《企业事业单位内部治安保卫条例》(以下简称《内保条例》)第15条规定，“治安保卫重点单位应当在公安机关指导下制定单位内部治安突发事件处置预案，并定期演练”。《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)第56条规定，“受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位，应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，并采取其他防止危害扩大的必要措施，同时向所在地县级人民政府报告；对因本单位的问题引发的或者主体是本单位人员的社会安全事件，有关单位应当按照规定上报情况，并迅速派出负责人赶赴现场开展劝解、疏导工作”。《中华人民共和国消防法》也对大型核设施单位、大型发电厂、民用机场、主要港口、生产和储存易燃易爆危险品的大型企业、储备可燃的重要物资的大型仓库、基地等重点单位的消防工作做出了具体规定。这些都说明，单位的应急能力对于提高社会应急处置的整体能力有着重要的作用。一般单位如此，重点单位更是如此。
为了加强单位的应急能力建设，国务院办公厅于2007年8月发布了《全面加强基层应急管理工作的意见》(国办发[2007]52号)，要求所有社区、乡镇、企业事业单位建立健全基层应急管理的组织体系，完善基层应急预案，加强基层综合应急队伍建设。2009年10月，国务院办公厅在《关于加强基层应急队伍建设的意见》(国办发[2009]59号)中明确提出，乡镇、街道、企业等基层组织和单位要普遍建立应急救援队伍；要加强对基层应急队伍建设的督促检查，充分发挥企业事业单位的作用。面对日益增多的各种风险和社会公众对安全需求的不断增长，不仅需要政府具有强大的应对危机的能力，而且必须加强基层的应急能力建设。特别是重点单位的应急能力建设，更应当成为基层应急能力建设的着力点。虽然长期以来重点单位的应急能力建设已经取得重要的进展，但随着社会的发展与国家对突发事件应急处置工作要求标准的不断提高，需要对重点单位的应急能力进行客观的评价，了解重点单位的应急能力处于什么水准，是否能够满足社会转型期突发事件应对的基本要求，那些方面存在薄弱环节等。
一、重点单位及其应急管理的特点
(一)重点单位的特点
根据《内保条例》的规定，重点单位的范围包括：广播电台、电视台、通讯社等重要新闻单位；机场、港口、大型车站等重要交通枢纽；国防科技工业重要产品的研制、生产单位；电信、邮政、金融单位；大型能源动力设施、水利设施和城市水、电、燃气、热力供应设施；大型物资储备单位和大型商贸中心；教育、科研、医疗单位和大型文化、体育场所；博物馆、档案馆和重点文物保护单位；研制、生产、销售、储存危险物品或者实验、保藏传染性菌种、毒种的单位；国家重点建设工程单位。从重点单位的定义和范围可以看出，重点单位在应急能力建设方面具有自身风险高、易受侵害等特点。这些特点不仅要求单位自身应加强安全风险管理，提高突发事件应急处置的能力，而且要求包括公安机关在内的政府相关部门加强对重点单位安全的监督和指导，以保障公共安全和社会经济的稳定发展。
1.自身风险高。
首先，重点单位自身风险高的特点源于其自身的重要价值。由于重点单位事关国计民生、国家安全和公共安全，因此一旦受到攻击、破坏、被摧毁或失灵、失效使之失去功能，则对公众的健康和安全，对政府和社会的正常运转，对国家的声望和公众对国家的信心，都会产生广泛而深刻的影响。也正是由于此，恐怖分子、暴力犯罪分子往往将重点单位作为攻击的对象，以造成重大的损失和影响。回顾21世纪以来发生的恐怖袭击事件，无论是发生在美国的“9·11”事件，还是发生在西班牙的“3·11”事件，也无论是莫斯科地铁受到的恐怖袭击，还是英国伦敦地铁受到的袭击，基本都是重点单位或重要基础设施。在2008年北京奥运会召开之前，一些恐怖分子曾扬言要对北京进行点穴断脉式的袭击，其对象也是北京市的重要基础设施和重点单位。
其次，重点单位自身风险高的原因是由于其所具有的脆弱性。重点单位的运行大多依赖于现代信息社会的管理手段，不仅管理系统的结构复杂，而且系统的关联性也非常紧密。一个环节出现问题，可能导致整体失效；一个系统发生问题，可能产生连带效应，从而导致其他系统产生多米诺骨牌效应。这种脆弱性不仅存在于重点单位内部，而且随着经济社会的发展，社会的脆弱性也在增加。导致重点单位失灵、失效的原因并非只是由于破坏、攻击等行为引起，自然灾害、人为失误、技术故障等均可能引发重点单位的安全问题。以2003年8月美国和加拿大发生大面积停电事件为例。停电当晚，美国纽约州、康州、新泽西州、俄亥俄州等东北部州和加拿大安大略省、渥太华、多伦多等城市漆黑一片，报警系统失灵，交通瘫痪，公共秩序混乱。2008年年初，我国南方大部分地区发生低温冰冻灾害，首先对电力系统造成了严重的破坏。全国电网直接经济损失超过180亿元，全国有17个省(区、市)被迫拉闸限电，170个县供电中断。降雪和断电进而导致交通受阻、物流不畅。14个民航机场被迫关闭，京广、沪昆铁路停运，京珠高速公路等“五纵七横”干线近2万公里瘫痪，数百万返乡旅客滞留在车站、机场等交通枢纽[1]。类似的脆弱性，在金融、电信等部门也同样存在。
第三，重点单位自身风险高还在于其自身存在不可避免的危险。有些重点单位在生产、经营、储存、运输等过程中大量使用各种危险物质和物品，如容易导致火灾、爆炸、中毒事故发生的易燃、易爆物品和化学危险品，传染性菌种、毒种，放射性物品与物质等。这些物质和物品是导致事故灾难类突发事件的物质基础，也是其他突发事件产生连带反应的物质基础。此外，一些重点单位特别是企业单位在改革、改制过程中由于利益格局调整，也可能出现罢工、上访、冲击办公场所、哄抢集体资产或打砸抢烧等现象，进而引发、形成社会冲突，影响社会稳定。
2.易受侵害。
按照《突发事件应对法》第49条、第50条的规定，在突发事件(包括社会安全事件)发生之后，应急处置的力量可以采取一项或者多项应急处置措施。在这些措施中，有些是针对重点单位实施的保护措施。如“对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制”；“加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫，在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等单位附近设置警戒线”。重点单位不仅自身的风险较高，对公共安全造成严重的威胁，如引发次生灾害，造成环境污染，而且在突发事件发生的情况下，有些重点单位容易成为被侵害对象，并引发严重的后果。如在地震发生的情况下，犯罪分子可能趁机对金融单位实施抢劫；在发生严重社会冲突事件的情况下，重要新闻机构、政府机关如果受到冲击，会对国家安全造成严重的威胁。因此，针对重点单位易受攻击的特点，在加强重点单位安全保护的同时，也需要加强应急能力的建设。
(二)重点单位应急管理的特点
1.基础性。
美国“9·11”事件独立调查委员会在所提交的报告中有一段令人深思的话：“对紧急事态的(及时)反应必须建立在充分准备的基础之上。2001年9月11日上午，对于工作在世贸中心或者造访世贸中心的人们来说，最后的也是最好的希望不是寄托于国家的政策制定者，而应寄托于私人公司和地方公务员，特别是那些第一批紧急事态反应人员：消防队员、警察、医疗急救人员和负责建筑物安全的专业人员。”[2]这说明，减少突发事件所造成的损失和做出第一反应的能力是紧密相关的。在对突发事件最初的反应过程中，除政府的公共资源之外，重点单位或单位所在建筑物内人员的自身应急管理能力也是减少损失、降低危害非常重要的因素。重点单位应急管理的基础性特点主要体现在以下几个方面：
首先，在应对大规模的危机事件中，如果重点单位被卷入，则在各级政府的应急力量和社会组织等的联合反应过程中，单位的应急资源能够在第一时间、第一现场作为第一力量做出第一反应，以最快的速度和效率控制事态的蔓延扩大并对受害人进行救援，就可以最大限度地减少损失。
其次，在参与应急的过程中，不仅需要大量的公共资源参与，如警察、消防队、医疗救护、专业的救援组织等，而且还需要大量从事辅助性应急工作的人员参与其中。重点单位的职工由于熟悉单位的情况，不仅能在潜在危险识别、例行安全检查、安全隐患排除、矛盾纠纷梳理调解等方面发挥重要作用，而且也能在突发事件发生之后的重要财产保护、重点区域控制、引导人员疏散、恢复正常秩序、组织自救互助等方面发挥重要作用。重点单位的职工是突发事件处置的重要人力资源，他们的积极参与是应急工作成功的基础。
第三，从应急管理的全过程来看，预防、准备、反应、恢复是一个整体。无论是重点单位自身出现的危机事件，还是由于外部因素产生的连带反应，重点单位如果在日常工作中把预防、准备工作做好了，包括对单位职工的应急训练、基本的应急装备器材等，可以对整个社会的应急工作起到促进作用，从而提高全社会的应急能力建设。特别是在突发事件前期的预防和应急准备的环节上，如果重点单位能主动做好风险评估、安全检查、队伍训练、预案制定、训练演习、信息收集、安全知识与素质的培训等工作，整个社会应急能力的提高就有了基础和保障。
2.综合性。
重点单位应急管理的综合性特点体现在以下三个方面：
一是重点单位的应急能力不仅仅体现在突发事件发生之后做出应急反应一个环节上，而是体现在全过程管理的各个环节，即既包括事前的预防、预警、准备，也包括后期的恢复。这既体现了现代国际社会在危机管理方面的先进理念，也体现了我国关于突发事件应急处置的原则和立法精神。
二是重点单位所应对的突发事件的范围是全方位的。即不仅要应对自然灾害、人为的事故灾难，还需要应对公共卫生事件和社会安全事件。因为这些事件不仅会直接对重点单位的安全和稳定造成威胁，而且重点单位的安全和稳定还会直接影响到社会，从而产生叠加效应。特别是当发生类似拉萨“3·14”事件和乌鲁木齐“7·5”事件的社会安全事件后，重点单位更容易成为犯罪分子攻击的目标。
三是重点单位应急机构和力量承担着应急管理的多重职责。无论是何种性质与规模的重点单位，生产、经营、教学、科研等业务活动是其主要任务。除个别单位需要设立专职的应急机构和力量之外，多数重点单位的应急机构和力量是兼职或只是在紧急情况之下职能的扩展和延伸，这也是应急组织文化的组成部分。②这在客观上要求重点单位的应急机构和力量一方面要承担多方面的工作职责，具备多方面的综合性的能力，如日常安全检查、隐患排除、矛盾化解、组织职工群众自救、人员疏散转移、维护现场秩序、信息收集整理分析等；另一方面要求重点单位人力资源的组织不仅要有专职的人员，同时也要重视发挥职工的作用特别是兼职人员的协助作用。
二、重点单位的风险识别
重点单位自身的脆弱性决定了必然存在风险。而对重点单位脆弱性的评估，即使在对重要基础设施保护给予优先重视的美国也是一个薄弱的领域[3]，直接影响到风险的评估和安全计划标准的制定。我国对重点单位实施保护的实践中，加强应急能力建设，必须有效地进行风险识别，这是应急能力建设的逻辑起点。特别是在我国目前建设和谐社会和维护社会稳定的大背景下，不仅应当从技术和实体方面认真分析潜在危险，而且应当对社会风险给予足够重视[4]。
不同地区、不同类型、不同规模的重点单位面临的风险不完全相同，因而对单位应急能力的要求也不一样。例如，广播电台、电视台、通讯社等重要新闻单位可能遭受的风险主要是电力中断、自然灾害、恶意围攻等外侵型风险，危险物品生产、储存单位面临的风险则是火灾、爆炸等内生型风险。风险识别就是对特定单位面临的各种潜在危险类型进行辨识。重点单位面临的风险是多样的，从应急处置能力建设的角度，按照风险的来源，可以将其划分为内生型风险和外侵型风险。
(一)内生型风险
内生型风险是由于重点单位自身的各种危险因素引发的，在应急处置方面具有较高的可防性。内生型风险主要表现形式为发生于单位内部的各种事故灾难和违法犯罪。事故灾难包括火灾、爆炸、建筑坍塌、群体性挤踏、建筑施工事故、生产安全事故等，其原因可能是由于人为的失误，也可能是技术故障或职工的玩忽职守行为所致；单位内部违法犯罪包括工作场所暴力、盗窃、破坏、重大刑事案件、重大不安定事端等。在社会安全事件方面，内生型的风险包括罢工、集体上访请愿、扰乱生产与办公秩序、哄抢单位的财物、报复性伤害单位领导等[5]。此外，一些偶发事件也可能连带产生严重的风险。例如，员工出走、自杀或其他非正常死亡以及外部因素的影响等。
(二)外侵型风险
外侵型风险是重点单位面临的主要风险之一。如果没有充分的应急准备和监测预警，重点单位在面临外侵型风险时的应急处置工作将会十分被动。按照风险产生的原因以及突发事件发生过程的机理，外侵型风险可分为自然风险和人为风险。
1.自然风险。
自然风险是由于自然力引发的风险，包括地震、强风、暴雨、雷电等。自然风险是所有风险中可控性最低的风险，也无法采取预防措施使其不发生，因此对应急准备、现场处置和恢复等方面的要求也最高。2008年“5·12”地震发生后，灾区的各类重点单位都遭受了严重的损毁。但一些重点单位由于准备充分、处置得当，不仅没有引发次生灾难，而且迅速恢复了正常的生产秩序，为有效开展抗震救灾工作创造了有利的条件。如电信部门和相关单位在震后第三天就组织修复了受损的通讯线路，使受灾最严重的7个县与外界取得了通信联系。都江堰市主城区的供水在有关单位的努力下也很快恢复[6]；有的金融单位及时组织职工保护金库的安全；有的单位则采取了有效的自救措施，最大限度地减少了人员的伤亡。
2.人为风险。
人为风险是由于人的故意或者过失引发的风险，包括技术风险和违法犯罪。通常技术风险是偶发性的，不是人为故意造成的，如火灾、爆炸、污染等等。2005年11月13日，吉林石化双苯厂发生爆炸，现场造成6人死亡。由于没有预先设计导流池，应急预案存在严重缺陷，灭火残留物和100吨苯直接排入松花江，造成了松花江水体污染。位于爆炸发生地下游400公里处的哈尔滨，80％的城市供水来自松花江，为了保证安全，哈尔滨市被迫停水4天。停水不仅造成了5亿多元的直接经济损失，而且还造成了严重的社会心理恐慌。各种谣言甚嚣尘上，民众大量抢购饮用水、面包等生活必需品。很多市民选择离开哈尔滨以躲避停水危机，由于交通部门准备不足，在火车站、汽车站、机场发生大量人员滞留。
针对重点单位的违法犯罪包括破坏性盗窃、故意破坏等，其中最主要、最普遍的是具有破坏性的盗窃行为。犯罪分子也可能没有故意破坏的企图，只是为了盗窃一些可以销售的物资，但在客观上对重点单位的正常运转造成了严重的威胁。以盗窃供电设施为例。电力基础设施大多处于野外，分布点多、线长、面广，保护工作困难较多，群众保护基础设施的意识淡漠。近年来由于铜价暴涨，对废旧金属收购点管理不严，破坏电力基础设施的违法犯罪行为十分猖獗，盗割电缆、电线，破坏输电线路铁塔，或盗窃变电设备(如变压器等)，形成盗窃、运输、销赃一条龙的网络。故意破坏则是犯罪分子为了发泄个人的不满情绪而实施的破坏行为。开放型或半开放型的重点单位更容易遭受故意破坏，如人员密集的交通枢纽、学校、医院、博物馆等。
在国际恐怖活动频繁的大背景中，恐怖袭击也是重点单位可能遭受的外侵型风险之一。恐怖分子总是选择那些最容易攻击、获罪风险最小、但攻击效果最大的目标实施恐怖行为[7]。恐怖袭击是一种蓄意破坏行为，对公共安全具有很大的威胁。恐怖分子会利用一切可能的手段对各类目标实施攻击，如爆炸、纵火、暗杀、投毒甚至实施化学、生物、核攻击等。
除了按照风险的来源对重点单位面临的风险进行分类外，还可以按照突发事件的性质和机理进行分类，这也是重点单位识别风险的方法之一。以北京某大学为例。按照国家突发事件的分类标准，可能存在的主要风险分为校园安全事件、公共卫生事件、事故灾难和自然灾害四大类。在此基础上，可根据实际情况分为重大群体性事件、重大治安刑事案件、涉外突发事件、重大传染病疫情、食品安全与职业危害、安全事故、地震灾害与气象灾害等小类(见表1)。这种分类方法更具有实用性和可操作性。
三、重点单位应急能力的基本构成
联合国可持续发展项目组将“能力”定义为组织或个体有效地、持续地和高效地执行其既定职能的本领[8]。应急能力则是政府或组织在突发事件发生时能够及时采取应对措施，为降低事件造成的损失、维护社会稳定，而在组织机制、应急准备、监测预警、现场反应、善后恢复等方面完成既定职能的本领。
从突发事件的时间序列分析，突发事件的形成、发展与最终解决都需要时间。因此，突发事件的应急管理应该是一个循序渐进的、连续的全过程管理，即在突发事件的事前、事中和事后三个不同的时间段都应采取相应的应急管理措施。根据应急管理的周期理论[9]，突发事件应急的全过程包括减缓、准备、反应和恢复四个阶段。我国《突发事件应对法》在准备和反应之间加入了监测和预警，这是确认突发事件、启动各级应急响应的重要步骤。
与突发事件应急管理的不同阶段相对应，重点单位突发事件应急能力应包括预防能力、应急准备能力、先期处置能力、善后恢复能力等。
(一)预防能力
从理论上讲，除自然灾害外的所有突发事件都是可以预防的。因此，“预防为主”不仅是我国安全管理领域长期坚持的基本方针，也是世界各国普遍认可的基本法则。为了涵盖突发事件的所有类别，国际上一般将预防扩展为减缓。减缓(mitigation)是指在突发事件发生前采取必要的措施避免其发生，对无法避免的突发事件，也要尽可能地降低事件造成的损失。美国联邦紧急事务管理局(即FEMA)将减缓定义为“针对来自危险及其影响的对人员和财产的长期风险，所采取的减少或消除的任何持续行动。”[10]澳大利亚定义的减缓除了将人员和财产作为保护对象，还增加了对环境的保护[11]。
减缓和预防针对的目标是可能造成突发事件的风险，因此，减缓和预防是一种持续的过程，贯穿于突发事件应急管理的始终。从某种意义上讲，减缓和预防是重点单位日常安全管理的一部分，属于常态管理。自然灾害和其他突发事件虽然引发原因和可预防性方面有明显差别，但在应急处置方面却具有较大的相似性。因此，在考察重点单位应急能力时不需要特别强调二者的差别。
突发事件的预防首先要识别风险，确定本单位可能发生什么样的风险，并对风险进行分析和评估，进而采取相应的预防措施。在突发事件的预防方面，已经有较为成熟的理论支撑和实践经验。一般认为，预防能力包括风险评估能力和日常管理能力。风险评估就是根据单位的实际情况，采取科学有效的风险评估方法，对单位可能出现的各种风险进行识别和评估，为预防提供明确的对象。风险评估应包括对单位存在不稳定因素、事故隐患和各种意外事件的识别和评估。日常管理能力则是通过建立完善的安全检查制度、隐患排除制度、矛盾化解制度、人员教育训练制度、突发事件预警制度、应急设施的日常维护制度等安全管理制度，从根本上预防突发事件的发生。除了考察这些制度的科学性和完整性之外，还要对单位制定落实制度的能力和水平进行分析，以保障这些制度能够确实发挥其作用。
《突发事件应对法》第22条规定，所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患；掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全事件的问题，防止矛盾激化和事态扩大；对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告。这是对所有单位预防能力的一般要求。第23条规定，矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位，应当制定具体应急预案，并对生产经营场所、有危险物品的建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查，及时采取措施消除隐患，防止发生突发事件。这是对重点单位预防能力的特殊要求。
(二)应急准备能力
应急准备是指在风险评估的基础上，针对可能发生的突发事件，在人员、物资、行动计划等方面进行精心设计，为反应和恢复奠定基础。应急准备主要内容包括制定应急预案、应急队伍建设与训练、应急保障等方面。
1.制定应急预案。
应急预案是应对突发事件的应急行动方案，是我国“一案三制”应急体系的重要组成部分。2006年初国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等4类突发公共事件，根据事件性质、严重程度、可控性和影响范围等因素分为4级，即Ⅰ级(特别严重)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)，并建立了“红橙黄蓝”4级预警。应急预案包括国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、单位应急预案和大型活动应急预案等。政府部门的预案属于宏观预案，更倾向于突发事件发生后的协调，单位应急预案则是整个应急工作的基础。《安全生产法》明确要求生产单位的主要负责人员有组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案的职责，《突发事件应对法》则要求重点单位应针对突发事件制定具体的应急预案。
目前，重点单位按照法律的要求已经制定了应急预案。但是，各单位的应急预案在完整性、科学性、可操作性、有效性、处置快速性、合理性、灵活性等方面存在较大差异。应急预案能否在突发事件发生后发挥应有的作用，还有待于进一步的评估和验证。对应急预案的检验有两种途径，一是实践检验，二是组织演练。很明显，前者可能付出惨痛的代价，而演练毕竟是对突发事件的一种假设和模拟。因此，在评价重点单位突发事件应急能力时，应建立和完善应急预案评估体系，对应急预案进行评估。
一般而言，应急预案的评估应考察单位是否制定了书面的应急预案，应急预案是否以本单位的基本情况为出发点，是否建立统一的决策指挥系统，是否有保障突发事件信息传递渠道畅通的措施，各部门的职责分工是否明确，针对不同紧急状况的处置措施是否详细可行等。此外，应急预案的制定是一项长期的工作，在应急预案中应对预案的演练作出规定，并能够通过演练对预案进行定期的修订和完善。
2.应急队伍建设与训练。
应急队伍是实施各种应急行动的主体。根据相关法律的要求，重点是建立由专职或兼职人员组成的应急队伍，并进行必要的训练。人员训练包括专职人员的训练和兼职人员的训练以及所有员工的训练。
对专职应急处置人员的训练是提高处置突发事件整体能力的首要环节。训练时要着眼于处理实际问题的能力、出现复杂情况的应变能力。训练的内容包括基础训练和应用训练。基础训练是对预备参与突发事件处置的专职人员进行基本能力和基本素质的教育、学习和训练，包括相关法律、法规、方针、政策、方案、措施的学习掌握；各种器材和装备的使用技能训练；排除各种障碍物的训练等。应用训练旨在解决各种问题、提高排除困难的能力，重点培养全体参与处置工作的人员在复杂的条件和情况下合理运用已经掌握的技能、技巧，提高队伍处置危机事件的战斗力。
兼职人员是应急处置的必要补充。对重点单位而言，兼职人员的训练应扩大至所有工作人员。通过安排科学的教育培训，使每一个工作人员熟悉本岗位、本单位存在的各种风险和应急处置的基本措施。
3.应急保障能力。
高效的应急处置离不开完备的后勤保障。应急处置所需的后勤保障是多方面的。《国家突发公共事件总体应急预案》列举了包括人力资源、财力保障、物资保障、基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、人员防护、通信保障、公共设施、科技支撑在内的各类保障措施。《突发事件应对法》重点强调了经费保障、物资储备保障、应急通信保障、风险保险等。这些保障措施有些是由政府提供的，有些则由单位提供。重点单位应急处置的应急保障应包括经费保障、常用器材(通讯、照明、防毒面具等)、专用器材(应急电力设备等)。
(三)先期处置能力
反应是指在突发事件发生后采取有效措施控制事态发展，降低事件造成的损失。突发事件的反应一般包括先期处置和专业处置。先期处置是在事件发生之初，由事发所在单位或社区组织开展的处置工作。专业处置一般由政府相关部门组织开展，如公安(消防)部门、医疗卫生部门、地震救援队、海上搜救队、矿山救护队、森林消防队和水、电、油、气工程抢险救援队等。突发事件发展迅速，需要快速有效的应急反应。在事件刚刚发生时，专业救援队伍无法在第一时间到达，先期处置对突发事件的演变和控制有非常重要的影响。一些重点单位不仅具有较高的风险，而且远离专业救援队伍，更需要加强对先期处置能力的培养。
重点单位的先期处置能力首先是处置人员的能力，包括决策领导层的现场决策能力、专职人员的处置能力、工作人员组织疏散引导的能力、工作人员的逃生自救能力等。其次，初期处置措施的有效性对控制事态蔓延有至关重要的作用，如现场风险评估能力、现场控制能力、人员疏散能力、现场救助能力、报警能力等。
(四)善后恢复能力
恢复是指在突发事件结束后对遭受突发事件影响的个人、社区、组织实施援助，使其回归到正常的生活和生产状态。恢复包括短期恢复和长期重建。短期恢复包括对突发事件现场的安全保障、受影响人员的紧急安置、人员的自我救助、备用设备的启用、基础设施抢修恢复等。长期重建则应制定恢复重建计划、提供必要的经费保障、开展对人员的危机心理干预、总结经验提高抵御突发事件的能力等。恢复不仅是政府部门的职责，更是重点单位恢复正常生产、降低突发事件损失和影响的重要工作。例如，“5·12”地震后，工商银行员工在余震威胁、人员受伤、房屋倒塌、机具受损、断水断电、通讯不畅等诸多困难条件下，以最快的速度抢修网点和设施，搭建“帐篷银行”，派出无线POS流动金融服务队，为稳定灾区的社会秩序发挥了重要的作用。
重点单位在善后恢复方面主要承担工作秩序恢复和职工心理恢复两方面的职责。工作秩序恢复首先应在损失评估的基础上制定具体的恢复计划，并根据计划开展工作条件的恢复和工作场所秩序的恢复。职工心理恢复也应制定相应的恢复计划，确定需要进行心理恢复的人员范围，组织具备危机干预能力的人员开展心理恢复。此外，在恢复过程中，还应及时对突发事件应急处置进行总结，完善安全管理制度和应急处置预案，不断提升突发事件应急处置的能力。
四、重点单位应急能力评价的指标体系
重点单位突发事件应急能力的评价有两种方式，一种是动态检验，另一种是静态评估。动态检验是通过开展不同层面的演练，考察应急处置方面还存在哪些薄弱环节。但是，演练不仅需要动用一定的人力物力资源，而且由于预设场景必然存在与真实状况的差别，很难对重点单位的应急能力进行客观评价。静态评估则是建立应急能力评价的指标体系，选择适当的评价方法，对重点单位突发事件应急能力进行评价。
(一)评价指标选取的原则
重点单位应急能力评价的目的是为重点单位开展应急管理提供帮助，并为公安机关监督指导重点单位提供依据。因此，重点单位应急能力评价指标既要能够比较全面地反映重点单位突发事件应急能力的整体状况，又要尽量少而精，以免增加评价的难度和复杂性。对评价指标的筛选，应遵循系统性、层次性和可行性等原则。
1.系统性原则。
突发事件处置是一个复杂的大系统，对重点单位的处置能力进行评价必须以系统理论为基础。系统性原则包含指标体系的目的性、整体性、相关性、动态性等。目的性是指建立的指标体系与评价目的一致，指标体系必须围绕评价目的。整体性强调指标体系并不是单个指标的简单集合，指标之间的关系必须服从评价整体目标和功能，只有在整体功能实现的前提下，评价指标的选择才是正确和完善的。相关性是构成系统的重要条件之一，在建立指标体系时，必须对指标属性进行相关性分析，使各个指标之间的关系明了、准确，从而保证评价的准确。动态性要求用发展的、动态的视角对评估的对象进行研究。
2.层次性原则。
一般来说，评价结构有多种形式，如线状、网状、层状等，在理论和实践中应用最多的是层次结构。层次结构既能够反映一种有序的、系统的结构，也有利于对系统进行科学有效的评价。
3.可行性原则。
在设置指标时，必须注意指标含义的清晰度及数据的可得性，尽量避免产生误解和歧义。此外，还要考虑指标数量得当、指标间不出现交叉重复，以此来提高评价的可行性。在指标体系中，要注意定性与定量指标相结合。任何事物的发展变化过程都是量变和质变的统一，只进行定性分析显然是不全面的。但是，定量分析必须以准确的模型和大量数据为基础，否则定量将失去意义。
(二)评价指标体系的建立
指标体系建立是进行重点单位突发事件应急能力评价的基础和关键，影响到评价的精度和结果。指标体系应能够反映重点单位应急能力的主要特征和基本状况，以发现应急能力存在的缺陷为目标。因此，指标体系的构成要素对评估过程至关重要。选择因素太多，可能过分增加系统指标体系结构的复杂程度和评估的难度，而且有可能忽略主要的关键因素；指标太少，评价过程虽然简单且容易操作，但很难全面反映该系统的客观状况，因此科学、客观、全面地确定指标体系具有重要意义。
根据突发事件应急能力的特点，采用层状结构能较明确、客观和准确地反映出重点单位应急能力在不同阶段的具体水平。在指标筛选时，应在实地调研和文献分析的基础上，遵循系统性、层次性、可行性的原则，建立重点单位突发事件应急能力评价指标体系。
五、重点单位应急能力评价的方法
在建立重点单位突发事件应急能力评价指标体系的基础上，可以根据情况选取适当的评价方法。
(一)专家计分法
专家计分法是最简单的评价方法。根据对应急能力的影响确定各指标的赋值标准后，由突发事件应急管理方面的专家对重点单位突发事件应急能力的各个评价指标进行计分，通过计算各指标得分的总和获得某单位应急能力的一个数字化的评价。专家计分法虽然操作简单，但由于忽略了许多重要因素，专家自身的专业知识、工作经验、对重点单位基本情况的了解程度等都会给评价结果带来明显的不确定性，评价结果可信度较低。为了提高评价结果的可信度，可以选择多位专家参与评价，以各专家计分的算术平均值作为评价的最终结果。
(二)层次分析法
层次分析法是由美国运筹学家匹兹堡大学萨蒂教授于1973年提出的一种决策方法，又称为多层次权重分析决策方法。它将一个复杂的多指标评价问题看作一个系统，将总目标分解为多个分目标或准则，进而分解为多指标的若干层次，通过定性指标模糊定量化方法计算出层次单排序(重要性/权数)和总排序，以此确定多目标、多方案优化决策问题中各指标的权重[12]。层次分析法是对定性问题作定量分析的有效方法之一。
(三)模糊综合评价法
模糊综合评价法以模糊数学为基础，应用模糊关系合成的原理，将一些边界不清、不易定量的因素定量化，从而进行综合评价，特别适用于评价参数较多、评估结论较模糊的场合。对于任何一个完整的模糊综合评价，必须具备三个基本要素：因素集、评价集、单因素评价集合[13]。评价结果的确定一般采用最大隶属度原则。单因素评价是多因素模糊综合评价的基础。在模糊综合评价中，模糊关系矩阵和因素的权重分配矩阵占有相当重要的位置。目前，基于层次分析法的模糊综合评价在重点单位突发应急能力评价中广为应用。利用层次分析法获得重点单位应急能力指标体系中各指标的权重后，再使用模糊综合评价法，可以获得较为满意的评价结果。
注释：
①国外通常使用的与重点单位相近的概念是重要基础设施(critical infrastructure)，即对国家安全、经济命脉及公众的健康和安全造成严重损害的有形或无形的系统和设施。
②关于应急组织文化的现象与概念的阐述，参见郭太生主编《灾难性事故与事件应急处置研究》(北京：中国人民公安大学出版社，2006)第3章、第57—59页。
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