台湾农业救助的政策措施与前景分析，本文主要内容关键词为：台湾论文,政策措施论文,前景分析论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
上世纪90年代以来，台湾基于农业资源不断减少，农业的生态问题日益突显，农业比较效益低下的形势，对农业实行零增长政策，农民收入和利益保障也从以往生产性措施为主转为生产和社会救助相结合，尤其是入世之后，进一步加大了农业政策调整的步伐，更加强调对农业的救助与保护。这些举措对农业的稳定发展和农民生活的保障起了重要的促进作用，值得研究和关注。
一、入世以来的台湾农业形势分析
（一）农业发展萎靡，经济地位弱化。台湾于2002年1月正式加入WTO，开始兑现入世承诺。在农业方面对WTO的承诺主要有三点：一是降低关税。入会后调降1021项农产品的关税，名目关税由20.02％降为12.90％。其中大部分产品在2002年完成关税调降，仅137项敏感性产品延至2004年。二是放松管制进口和限制进口地区。对包括稻米、砂糖、红豆、花生、鸡肉、小麦粉及各种鱼类等在内的农产品以及22项实行管制进口的水果进行开放；对苹果、凤梨、香蕉、柑桔等16项水果及全鸭、火鸡肉等产品取消进口地区限制。三是削减农产品价格补贴。以往，台湾对农业的补贴水平较高，以1991—92年为基期计算，台湾农业境内总支持（AMS）达72％。根据WTO有关协议规定，台湾在入会6年内需削减农业境内总支持的20％（注：单玉丽：加入WTO对台湾农业的影响及前景展望，《亚大经济》1998：6）。
由于台湾当局在就加入WTO对美国的双边谈判中，以牺牲农业为代价，使入世后台湾农产品关税大幅下降，市场洞开，农业成为受入世冲击最大的产业。根据台湾有关方面2000年预测，加入WTO后，台湾因农产品进口量增加，将有11.5万公顷的农地须休耕或转用，农业就业市场将随着贸易自由化而加速萎缩，入世头年农业就业率减少幅度将高达9.65％，此后两年农业就业率分别衰退5.94％和6.64％，农地和就业人口的减少导致农业产值降低（注：姜殿铭等主编：《台湾2000》第214页，九州出版社，2001年12月）。事实正是如此，以2000年为基期，至2003年，台湾耕地面积从85.15万公顷下降至84.41万公顷，农作物总播种面积减少10.7万公顷；农业劳动力从2000年的74.0万人下降到2003年的69.6万人，三年间减少4.4万人；农业产值从2018.1亿元新台币减少到1796.57亿元，三年间减少221.5亿元（注：根据台湾《农业统计要览》2003年整理。）。2000～2003年，台湾农业成长率分别为-12.5％、-0.57％、1.62％和-0.22％，相应地占GDP比重从2.09％下降到1.82％（注：根据台湾《农业统计要览》2003年整理。），农业在国民经济中的地位进一步削弱。
（二）农产品价格剧烈波动。入世以来，由于受进口农产品冲击，台湾农产品价格总体上呈波动下滑态势，其中又以传统农产品价格下降幅度为大，高价值农产品经过品质及市场调整，有一定回升。
台湾种植业在农业中占绝对优势，约占农业总产值的46％，同时种植业也是增长最稳定的产业，从事种植业的农户占台湾农户的半数以上。然而入世第一年，随着外来优质、低价、适销对路农产品的大量涌入，造成台湾自产农产品的积压、滞销以及价格下滑，使种植业遭受巨大损失，造成农民增产不增收，台湾农民抱怨“种什么都亏本”，直接影响到大多数农户的生产和生活。2003年，农产品进口值77.82亿美元，比2000年增加1.9亿美元。农产品的大量进口，严重抑制了岛内产品的生产和销售，导致市场价格一路下滑，其中尤以大宗水果价格下降幅度最大，如2003年，凤梨下降25％、龙眼下降52％、梨下降26％、文旦柚下降14％（注：徐沧淇等：2003年10月农业产销概况，《农政与农情》2003：12）。
进口农产品的冲击严重影响到农民的收入和农村的稳定。2002年11月23日，台湾发生了震惊岛内外的12万农民上街大游行。尽管这次游行的直接导火线是农会信用部改革问题，但其深层次的原因则是台湾农业步入困境带来的社会经济二元化结构矛盾冲突的结果，而这两方面导因也都与入世的冲击不无关系。此后农民因农产品价格过低，生产不敷成本而多次上街游行。为遏制农产品价格超跌趋势，台湾有关当局采取了诸多对策，但农产品价格下降的趋势至今仍未得到有效控制，主要农产品价格仍然持续下跌。
（三）农民收入水平下降，城乡差距扩大。目前，台湾农民人均可支配收入为177121元新台币，约合5367美元，其总量是相当高的，但问题有二，其一是所得绝对量持续下降；其二是与城市居民收入相比，差距进一步扩大。近三年，农民人均可支配收入下降了4.1％，而同期居民可支配收入只下降2.8％。90年代初，台湾一度以发展现代农业，增进农民福利为目标，致力于缩小工农收入的差距，1995年和1996年，农民和非农民收入比率达到历史上最小差距的76.2∶100，此后随着农民收入增幅下降，二者差距再度拉大，目前已扩大到71.4∶100，退回到1992年的水平（注：根据台湾《农业统计要览》2003年整理。）。
二、台湾农业救助的主要政策措施
鉴于以上严峻的农业形势，台湾当局不得不采取必要的救助措施，以纾解日益凸显的三农问题。
（一）建立价格稳定机制。农产品价格受市场供需状况影响很大，尤其是入世后，随着关税的逐年调降和市场不断开放，受进口农产品影响，岛内农产品价格波动较大。台湾采取了以下措施稳定农产品价格。一是建立农产品产销预测制度与进口预警通报资讯系统，整合“敏感性农产品短期价格稳定措施”和“农产品产销失衡处理机制”，以稳定市场价格。根据入世后开放农产品进口情况及可能产生的预期心理，列出最可能受到冲击的农渔牧产品，规定当此类产品价格下跌到生产成本的90％时，即可采取促销、收购、辅导加工等紧急措施，以稳定农产品价格。如当稻谷价格下跌至总生产成本的90％以下时（每公斤16.28元），即增加收购数量，调降粮商与农会收购自营稻谷周转金的贷款利率；当每公斤稻谷价格低于15.2元时，启动“稻农紧急救助措施”，补贴稻谷基准价与市场价之间的差额，以弥补农民的损失。二是通过调节产销平衡稳定价格。如通过制定和实施《水旱田利用调整后续计划》，强化稻米计划生产，推行稻田转作、休耕，调降稻作生产面积。2003年即在原有保价收购的基础上，追增7亿元粮贷，放宽短期价格稳定措施的启动门槛。2003年第一期保价收购34.33万吨，较上年同期增加8.62万吨。稻米生产面积从2001年的33.2万公顷降至2002年的30.7万公顷，2003年再降至27.7万公顷（注：李金龙：一年来农业重要施政措施，《农政与农情》2003：12）。通过减少生产面积和产量，基本达到了稳定市场价格的目的。
（二）强化农产品进口管理。一是加强防卫措施，抬高进口农产品门槛。以世贸原则为规范，根据不同产品冲击的程度灵活运用不同手段来保护岛内农产品市场。即因开放市场或降低关税而出现进口量大同增加，使岛内农业受到损害时，采取一般性防卫措施（SG）；对实施关税配额的花生、大蒜等22种农产品，采取关税配额管理（TRQ），以维护进口秩序，对花生、东方梨等14种敏感农产品，采取“特别防卫措施（SSG）”；对受进口损害或有损害之虞的农产品，则依不同损害程度，采取其他方式的救助措施。目前台湾已对进口稻米采取限量进口与加价措施，对花生、大蒜等22项敏感性农产品实施关税配额管理制度。同时由于台湾具有对花生、东方梨、糖、大蒜等14类产品实施特别防卫措施的权利，基于2002年东方梨、柚子、柿子、槟榔、红豆、鸡腿翅、干金针等农产品的进口量已超过基准数量，根据WTO协定的规定，先后启动了特别防卫措施，对上述产品加征三分之一的额外负担外关税，避免了因大量或低价进口农产品对岛内市场的影响。对可能遭受冲击的农产品，通过评估，根据不同状况分别采取促销、收购、冷藏、加工、低利贷款等扶持，并拟定短期价格稳定措施和进口损害救助措施。对遭受冲击较大的产品生产则实行减产、休耕、废园等措施，辅导农民转业。二是进一步加强动植物检疫，健全农业防疫检疫网。对输入产品实施严格的检疫措施，主要有：（1）修正《输入植物或植物产品检测规定》。台湾于2001和2003年二度修正，修正重点是：对禁止输入的植物或植物产品，及有条件输入的植物或植物产品进行了严格界定，以使境外疫病害虫侵入台湾的可能性减到最低程度；加强执行输入植物及其产品检疫的同时，随时掌握境外病虫害疫情，并评估对台湾农业生产及自然生态的危害性，根据境外病疫情动态，随时更新修正植物检疫法规。（2）实施《输入干动物产品之检疫条件》。该条文2002底通过，2003年开始实施。条文规定，对来自特定动物传染病疫区的干动物产品，在输出前的消毒处理、货柜装运方式作了严格规定；要求无论是来自疫区还是非疫区的产品，均需有输出国检疫主管机关签发的动物检疫证明书等等。（3）出台《旅客及车、船、航空器人员携带或经邮递动植物检疫物检疫作业办法》，2003年1月30日颁布实施。内容包括检疫物数量、应检附的相关证明、应遵守的检疫规定。检疫对象包括享有“外交豁免权”的人员。
（三）增加农业救助投入。以往台湾农业救助是以自然灾害救助为主，进入新世纪，由于农业受入世影响首当其冲，台湾把农产品受进口损害救助作为农业救助的重要方面，同时在税收减免、农业贷款、农业发展基金等方面给予扶持，并载入相关的政策法规中，从而形成了多方位的农业救助体系。
1、设立农产品受进口损害补助基金和农业生产天然灾害救助基金。2000年1月台湾对其农业纲领性文件《农业发展条例》进行修正，其中明确规定要设置受进口损害救助基金和农业生产天然灾害救助基金。此后根据农产品受进口损害程度加深的情况，在2003年1月台湾再次对《农业发展条例》进行修订时，进一步扩充了农业发展基金和进口农产品损害救助基金。规定当局拨出1000亿元设立救助基金，用于救助因进口农产品或农产加工品而遭受损害的农产业。
为扩大救助范围，提高农业自然灾害救助标准，台湾调整了《农业天然灾害救助办法》，对稻米、杂粮、牧草、果树、花卉、菇类、蔬菜、特用作物等产品的补贴在原有基础上增加50％。同时转变补贴方式，以适应WTO绿箱政策，如对稻谷的生产补贴转为环境补贴。
2、降低农业贷款利率。台湾就降低农业贷款利率的政策散见于相关文件中，如在2003年1月通过修改的《辅导农村青年创业与改进农业经营专案贷款要点》条文中，亦放宽了享受贷款的年龄上限，由原来的18～40岁放宽至18～45岁，将周转金贷款期限由原来的3年延长至5年。根据《辅导养殖渔户生产贷款》的规定，为渔民提供专项贷款。调降农业发展基金及农业天然灾害救助基金的农贷利率，减轻农渔民贷款利息负担，其中，农机、农村青年创业贷款等年利率从原来的4.5％降至2.5％，购地、污染防治等贷款从3.5％降至2％，农业天然灾害贷款利率从3％调降至1.5％（注：李金龙：“行政院农业委员会”业务报告，《农政与农情》2003：4）。
3、扩增农业发展基金，加强农村社区规划与建设。2003年修订的《农业发展条例》中明确规定，当局应设置1500亿元新台币，作为农业发展基金，用于农业发展和农民生活改善。规定要减免农业用地税赋，对农业用地不征土地增值税、免征赠与税或遗产税；有条件地允许农民兴建自用农宅。在《“行政院”农业委员会中程施政计划》中，也提出了要再造农村社区，增进农民福利，从生态景观、社区文化、公共设施等方面对农村进行规划建设以及示范，重塑农村生产、生活、生态环境，实现农业持续发展的政策目标，并提出农家所得每年提高18.3万元，建设功能完整的农村生活圈80处的具体目标。
（四）进一步完善农村福利政策。对加入WTO给农民造成的失业及由此将带来的农业与非农业所得差距的扩大，台湾对农业失业人口和老年农民福利方面给予更多的关注。在照顾老年农民福利方面规划了三个重点。一是配合全民年金整体规划，推动附挂农民基础年金保险；二是增加农业经营者离农年金，以辅导老年农民适时退出生产行列，促进农业劳动力年轻化；三是对年满65岁以上确有需要的老农，每人每月发放福利金新台币3000元。为此，台湾于2003年颁布了《老年农民福利津贴暂行条例》修正草案，将老农补贴金额由3000元提高到4000元等。
三、台湾农业救助政策的前景分析
台湾农业救助起步较早，而且救助的面不断拓宽，投入也有所增长，对促进农业发展，增进农民福利，缩小城乡差别，纾解“三农”问题起了一定作用。虽然农业在国民经济中的比例不断缩小，但它对安定社会、促进社会经济协调发展、保护自然生态环境等方面有着不可替代的作用，因此台湾当局把发展农业，保护农业，救助农民作为未来农业长期的施政目标。但是受自然条件和岛内外政治经济形势变化的影响，未来台湾农业救助政策能否一以贯之，还是个问题，总的来看，其前景不容乐观。
（一）受自然灾害和进口农产品的持续影响，农业救助势必要求进一步扩大。受自然条件影响，台湾自然灾害频繁，农业受破坏最为明显，如1999年“9.21”大地震给农业造成的直接损失达17.5亿元，而每年的台风豪雨几乎都会在不同程度上给农业带来损失。2001年的桃芝台风和纳莉台风使当年农业损失达31.4亿元；2003年的杜鹃台风使水果产量全面减产；2004年7月的“蒲公英”台风更是造成空前的灾害，使农业损失达69.3亿元新台币（注：姜殿铭等主编：《台湾2000》第210页、《台湾2001》第177页，九州出版社；《海峡都市报》2004年7月8日：台当局被轰救灾不力。）。农业的弱质性十分明显，救助的强度将愈来愈大。
在农产品竞争力方面，如前所述，台湾入世在相当程度上是以牺牲农业为代价的，未来农产品将基本上失去岛内市场保护，对美国等必须实施长期低关税。在岛内生态环境不断恶化，自然灾害频发；农业生产成本走高，效益日益低下；农民务农情绪持续低迷的情形下，可以预见，未来台湾农产品竞争力势必愈来愈难以与进口农产品相抗衡。因此，在受自然灾害和进口农产品冲击的双重影响下，农业发展更加势微，农民的弱势地位更加凸显，无论从自然因素还是经济因素看，农业救助显得更加必要和重要。
（二）在政治因素干扰下，经济的不景气将影响农业救助政策的实施。未来由于台湾岛内政局不稳，两岸关系难有实质性突破，台湾经济和农业发展势必受到这些因素的影响，农业政策法规是否得以贯彻与延续，还是一个未知数。2004年台湾“3.20”“总统”选举后，由于在大选和公投过程中，有太多的“隐情”，所发生的种种事端，使岛内外人士对陈水扁的“信心”荡然无存，就连民进党内部也有相当部分大佬级人物失去了对陈水扁的信任，对台湾的所谓“民主”、“法治”产生质疑；再加上选后争议引发的社会不安、南北对立、族群撕裂，这些对台湾民众心理及民间投资将造成恶劣影响，使台湾岛内投资环境陷入了50年以来最差时期，无论是本岛企业还是外资企业都在加速外移和撤离。而在这不断恶化的情势下，陈水扁仍顽固坚持台独路线，肆意破坏两岸关系，竭力阻挠“三通”，以所谓“准备、协商、实施”三个阶段来拖延、欺骗，使“三通”变得遥遥无期。“三通”不通，对未来台湾经济发展将是一个重要的制约因素，势必使台湾经济进一步恶化，在此情形下，农业救助政策必然是唇亡齿寒，难以实施。
（三）财政持续恶化将使农业救助力不从心。未来台湾在施政方针上，应将是继续加强对农业的扶持和保护，增进农民福利，此点从台湾“农委会”编列的2004年农业预算可见一斑。2004年台湾农业支出预算1169.70亿元，其中用于农业基金411.85亿元，老农福利津贴320.77亿元，农业发展168.89亿元，农业管理139.98亿元，农业科技36.26亿元，渔业发展56.5亿元，动植物检疫27.5亿元。农业基金和农民福利两项合计732.62亿元，占总量的63％，比上年246.31亿元增加1.97倍。科技投入增加13.4％，其他各项仅增加1％左右（注：李金龙：“行政院”农业委员会93年度施政计划重点与预算编列，《农政与农情》2003：12）。但是如此庞大的预算能否兑现，还有赖于财政的支持，然而，以目前台湾的财政状况来看，目标的实现非常艰难。
民进党上台以来，由于实行扩张性的财政政策，一方面采取一系列的税赋减免措施，使税收不断减少；另一方面采取“寅吃卯粮”的支出政策，不断提高社会福利、行政、军事和“外交”等方面的支出，为选举铺路，使得台湾财政每况愈下，债务不断攀高。2000年出现1800亿元（新台币，下同）的财政赤字，2003年财政赤字增加到2381亿元，2004年财政赤字比2003年又增加13％，高达2600亿元（注：台湾《联合报》2003年9月23日社论：不可漠视各级政府实际债务计达11万亿元的警讯）。在财政赤字不断恶化的情况下，为维持庞大的开支，扁当局不得不使用各种手法进行举债，使债务不断攀高。根据台湾“主计处”统计，2000年度台湾债务余额为2.36万亿元，此后每年都呈较大幅度增长，至2003年债务余额高达3.2万亿元，若加上非营业特种基金的长期债务、地方债务、以及潜在债务（包括劳保的债务等），台湾总体负债高达8.4亿元（注：李濠仲：民国100年政府将宣告破产，台湾《新新闻周报》2002年8月7日）。
目前台湾法定偿还公债法规范的债务利息，每年约1510亿元，约占岁入的一成，即每年财政收入的10％须用于支付债务利息，这样必然会排挤其他项目的预算，在此情形下，尽管“农委会”编列的预算比以往高，恐怕也只能是画饼充饥，台湾能否确保农业持续发展和高额补贴的资金需求，将是一个严峻的考验。