转移支付制度的国际比较及其借鉴——Comparison and Reference of Shift Payment Constitution，本文主要内容关键词为：转移支付论文,制度论文,国际论文,Comparison论文,Constitution论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国当前实行的分税制，是在合理划分中央、地方事权的前提下，以划分税种为基础，建立中央地方各自税收体系的一种新的财政预算体制。分税制改革的目的不仅在于分税、分收入，而主要是在理顺中央、地方的财政分配关系，实现中央、地方财权划分规范化。分税制要考虑地方的具体情况，实行中央财政对地方财政的转移支付制度，以增强运用国家财政政策的灵活性，强化中央对地方财政的宏观调控。这一点在西方实行分税制的国家中均广泛采用。
一、西方实行分税制国家的转移支付制度
1、美国的转移支付制度
美国是政治上实行联邦制的资本主义国家，其预算管理体制是典型的资本主义分税制形式，即一方面以划分税种来划分中央和地方的财政收入，另一方面，又辅之以相对完善的转移支付制度。目前，美国联邦总支出中有15%左右被用于对地方财政的转移性支付。
美国联邦财政的转移支付的内容众多，但总的来说可分为指定专门用途、专款专用的专项补助和不限用途的一般性补助，其中专项补助是联邦政府转移支出的重要组成部分，通常约占总转移支出的85%左右，一般性补助约占15%左右。
对于专款专用性质的转移支付，美国联邦政府不仅给以使用上的限制，有时还要求地方在有一定的配套财力下方可使用，以此来加强联邦政府的政策意向，有效地引导地方政府的投资行为。当前，美国政府的专项补助多集中于环境保护、自然资源、农业、交通、教育训练和就业保险等方面。
一般性补助主要用来平衡地方政府财力，缩小不同地区收入差别，故相对于专项补助来说，它在使用上较为灵活。
对专项补助，联邦政府一般多采用“因素法”、“方案法”进行分配。“因素法”即考虑到人口数量、经济发展、资金需求、实际拨款等相关因素，确定分配方式。“方案法”则是根据各申请者提出的计划设计方案，经联邦政府逐个评选出来决定分配与否以及分配多少。一般性补助的分配则主要采用“因素法”，按既定的分配方式在各州进行分配。
2、日本的转移支付制度
日本的分税制体系中，由中央以中央税的形式集中全部税收的70%，然后通过中央财政再分配给地方财政，这部分转移支出通常占中央财政收入的70%左右。
日本的转移支付形式包括国家下拨税、国家让与税、国库支出金三种形式，其中国家下拨税是中央将中央税中的所得税、法人税和酒税以一定比例下拨给地方。对地方而言，这部分收入即可视为中央的一种一般性补助，既不限定用途，也无其他附加条件。国家让与税是指中央从中央税中有目的地选择个别税按一定比例让与地方财政，这部分转移收入一般指定有专门用途，专款专用。如为了支持地方财政维修机场、修建有关设施，中央从飞机燃料税中让与一部分税收返还给地方。国库支出金是中央财政按一定目的和条件以补助金、扶植金和委托费等国库支出形式下拨给地方财政的资金，主要被指定用于义务教育、社会福利、公营事业等方面。
各种转移支付的分配也是遵循“因素法”、“成本效益法”，考虑到相关因素，进行科学的定量、定性分析，并经过严格的管理和审批程序，最后定下来的。
3、澳大利亚的转移支付制度
澳大利亚是由联邦、州、地方三级组成的联邦制国家，其财政分税制的突出特点在于不设共享税、联邦、州、地方各自征收各自的税收，但财政转移支付制度也是其分税制中必不可少的重要内容。
澳大利亚的转移支付制度在形式上类似于美国，它也分为一般性补助和专项补助两类，但一般性补助占较大比重。1993—1994年度内，联邦财政预算安排的转移支付总额321亿澳元，其中一般性拨款为206亿澳元，约占全部转移支付的64%。
一般性补助由联邦政府根据各州的收支情况，考虑其税收水平、支出标准、公共服务效率等有关指标加以确定。联邦首先对各州进行调研，与各州专业部门讨论，收集有关信息，了解以前年度转移支付产生的实际效应，以此形成初步报告，然后再经过系列的修订，听取有关各方意见，最终报送联邦总理办公会议讨论通过。而专项补助则多数用于教育、医疗等社会公共服务开支，也有少部分是资本性投资。
二、国际转移支付制度比较
通过对具有代表性的美国、日本、澳大利亚转移支付制度的比较分析，我们可以综合以下结论：
第一，转移支付制度是实行分税制的一个重要组成内容。一国在一定历史条件下，由于各地经济发展水平不同，政府的税收情况、政府服务和人均收入等也不同，所以仅凭分收入、分税种难以兼顾各地的具体情况，采用“一刀切”的办法很难使国家的财政政策因地制宜地灵活贯彻。税种和税收的划分只具有初始分配的性质，中央和地方政府之间的财力分割与各自行使其职责的财力需要不可能是一致的。因此，健全的分税制要有完善的转移支付制度与之配套，根本点是为了保证中央和地方各自稳定的财政收入，并发展地方经济，加强中央财政对地方的调控力度。
第二，各国转移支付形式有差别。这些差别不是偶然形成的，而是有其深刻的政治、经济和历史成因，是由其具体国情所决定的，并服从于一定时期政治与经济任务之需要。
日本的转移支付制度之所以举足轻重，是因为日本现行税制中地方政府承担的事权与财权不对应，财权相对于事权有较大缺口。中央政府主要承担司法、外交、防卫以及中央政府日常经费开支等支出。地方政府主要承担警察、消防、公路建设、河流与港湾管理、城市规划、住宅建设、教育、社会福利、社会防疫等多项开支以及地方政府的日常经费开支。地方政府收入与支出的不对称性，需要中央财政的转移支出，这在很大程度上也强化了日本财政管理的集中性和中央对地方财政的调控力度。
另外，美国的专项补助所占比重远高于澳大利亚，这与美澳两国具体社会经济发展有密切的联系。二战后，第三次科技革命及国家干预主义的兴起使美国经济高速发展，特别是政府对南部“阳光地带”加大投资，极大地推动了这些地方经济飞速跃进，缩小了地区差距，使美国经济走上了均衡发展的道路，因而调剂地区间财力平衡的任务就不甚突出。而农业、城市交通、教育训练和社会保障则日趋重要，成为制约美国经济继续发展的重要因素。在此情况下，美国政府为了经济持续增长和21世纪“人力、智力大角逐”的胜利，加强了这些方面的支出和国家对经济的干预，以更多的专项补助来引导地方政府的活动，使之符合国家政策导向。据有关资料，美国联邦专项补助中，仅教育训练、就业培训和收入保证补助就占联邦补助支出的60%以上。而澳大利亚经济发展总体来说较不平衡，全国从东到西经济发展水平差距很大，各地财力分布极不均匀。全国财政收入的75%来自东南沿海发达地区，25%来自广大的西北部地区。为了维护国家的统一和经济的均衡发展，政府要把转移支付的大部分用于一般性补助以弥补有些地区的财力不足，防止地区经济的两极分化加剧。
第三，不管三国转移支付制度的具体形式如何，其方法都较为科学，遵循严格的审批程序，并以较为健全的法律作保障。如普遍采用“因素法”核定地方财政收支，在投入相当的人力、物力调研的基础上，尽可能全面地找出影响地方财政收支的各种因素和有关转移支付的“成本—效益”的各项信息资料，进行分配方案可操作性研究，最后加以量化分析后确定。在决策阶段，中央政府也要经过多方论证，使决策制度化、法制化，保证转移支付实施的高效率。
三、借鉴与启发
西方的分税制财政体制已运行多年，其中有不少值得我们借鉴的东西。我国正逐步建立社会主义市场经济体制，分税制改革刚刚起步，转移支付制度显得还很不规范，不成熟。有选择地借鉴别国的转移支付制度，对我们无疑大有裨益。笔者认为，当前应当从以下几方面努力。
1、规范我国的转移支付制度。
1994年开始的分税制改革，通过划分税种和对财政收入的增量调整，形成了有利于中央财政收入适度增长的运行机制，增强了中央财政的实力和调控能力，为进一步深化分税制改革，建立健全科学合理的转移支付制度创造了条件。但由于这次分税制改革采取了旨在减少改革阻力和保地方既得利益的方针，中央在确定地方税收返还数额时，以1993年为计算基数，把分税制规定的地方净上交额如数返还给地方，1994年以后的税收返还则是在1993年的基础上逐年递增。主要靠基数、谈判来确定中央向地方返还的数额，非常不合理，缺陷甚多，它强化了原有的财政资金分配格局，对长期以来形成的地区间财力不均问题，根本没有触动，因而这种体制在实现合理的再分配、调节资源配置、缩小各地公共服务差距方面功能甚差，易造成保地方既得利益、轻国家财政调控的后果，加大了地区财力不平衡和地区间的贫富差距。
转移支付的依据必须科学合理，这是规范转移支付制度的内在要求。以上三国在确定中央对地方转移支付的数额时采用了科学公式。这就避免了中央政府和地方政府的讨价还价，大大提高了预算管理水平。今后我国在规范转移支付制度时，应以科学的“因素法”为依据，逐步改变“基数法”，针对各地人口、经济和具体情况全面分析，建立合理的量化模型，加强决策的科学化。
2、转移支付的方式选择应具有灵活性、针对性。
各国的转移支付均不采用单一形式，一般可分为专项转移支付、分类转移支付和一般性转移支付三大类，行使不同的作用和调控不同的对象。具体来说，专项转移支付一般用于具体建设项目的补助，这种补助明确规定资金的用途，得到补助的下级无权任意变动，有些还带有附加条件；分类转移支付则指定大使用方向，接受补助方可在使用方向、范围内运用补助资金，如教育、环境保护等。这两种转移支付具有较强的宏观调控功能，是中央政府贯彻其目标的有力工具。一般性转移支付资金主要满足地方政府行使社会公共服务职能所必需的基本财力需要，它的作用主要用于平衡地区之间的差别。一般来说地区间贫富差别越大的国家，一般性转移支付的比重和数额也越大。几种转移支付形式的巧妙配合，可既发挥地方政府的自主权和积极性，又保障中央政府政策意图的贯彻执行。
我国在发展社会主义市场经济中，要利用各项财政决策来协调各种矛盾的（采用转移支付形式是手段之一），在选择和运用转移支付形式时，要注意协调好不同的转移支付形式的结构比例关系。若一般性转移支付比重过大，容易助长地方的依赖思想和形成吃“大锅饭”的局面，不利于强化中央政府的宏观调控和结构优化；反之，如果专项转移支付比重过大，则会影响地方政府的积极性，不利于保障各地最起码的公共服务的资金需要。因此，必须结合国家在一定时期的宏观调控任务，在深入调查研究的基础上，突出效率，兼顾公平，有效完成中央对地方的转移支付。为适应不断变化的客观环境，中央对地方的转移支付数额也应不断调整，以增强国家财政政策调控的灵活性、有效性。
3、增强转移支付的法律保障。
科学的转移支付制度作为分税制财政管理体制的一个重要组成部分，只有增强其法律性，强化其法律保障，才能保证其健康运行，不受侵犯。这也是完善的市场经济条件下正确处理中央和地方财政分配关系的内在要求。
西方发达国家各级政府的事权都由法律明确规定，据此而进行的财政收支范围的划分也由法律的形式确定下来，政府间转移支付制度的基本原则一般也以法律形式确定，不能轻易变动。今后我国的转移支付制度也应加强法律规范，转移支付制度的内容、程序、方式、依据、用途和监督等要立法予以规范，转移支付收支要单独编制，并由各级权力机关审查批准后付诸实施，以增强转移支付决策的公开性、稳定性和权威性。