切实把档案事业纳入法制轨道，本文主要内容关键词为：轨道论文,切实论文,法制论文,事业论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）已经颁布实施十年多了，但是这部法律在很多方面还没有得到真正贯彻实施，这说明“徒法不足以自行”。为确保这部法律在我省的贯彻实施，省人大常委会于1998年8月28 日通过了《江苏省档案管理条例》（以下简称《条例》），对《档案法》如何在我省贯彻实施有针对性地作出了具体规定。本文着重围绕如何推进这部法律和法规的实施谈几点认识。
一、档案法律、法规的实施
《档案法》和《条例》是推进档案事业、加强档案管理方面的行为规则，即调整推进档案事业方面各种关系以及规范，加强档案管理方面行为的规则。《档案法》和《条例》的实施是人们的这些行为规则、这方面的法律规范在现实生活中的实现，使这些规则变成现实的推进档案事业、加强档案管理方面的法律关系和法律秩序。具体体现在以下两个方面：
（一）法的遵守
《档案法》是档案工作方面的一个单项法律。根据档案工作既有专业性又有很强的广泛性的特点，以及它的发展需要建立严格的管理制度和需要政府及各有关方面的大力支持等内在规律，法律对人们这方面的行为有一定特殊的规范，在这些规范的遵守上也有各种不同的要求。其主要特征是：
1.义务性法律规范涉及的面宽、要求严。《档案法》的第三条、第七条、第八条、第九条、第十一条、第十三条、第十六条、第十九条、第二十二条等规定，都是法律对机关、团体、企业事业和其他组织及其档案机构，各级各类档案馆，档案工作人员，以及档案所有者作出的义务性法律规范。我省的《条例》第十四条还对工程项目的建设单位在建设过程中档案工作应承担的义务补充作出了具体规定：《条例》还对各单位移交档案的时间、各级档案馆档案开放的时间、应当建立的制度、应当配备的设备和设施、库房建筑要求以及定期对档案价值进行鉴定等作出了具体的规定。由此可见，《档案法》及《条例》的一个显著特征是义务性法律规范量多、面宽、要求严，大力推进各个方面切实遵守这些义务性法律规范，应当成为实施档案法律、法规最重要、最基础的一项工作。
2.禁止性法律规范具有很强的针对性和强制力。《档案法》第十条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第二十二条对档案管理作了禁止性规定，这些禁止性条款都是从维护国家和人民的根本利益出发而必须制定的，违反了这些规定都可能给国家和人民造成重大损失。为确保这些条款的实施，几乎所有规定，都有违反了如何处罚的条款，以体现它的强制力。我省的《条例》还对如何具体进行处罚作出了规定。确保这些禁止性条款的遵守，应当成为档案法律、法规实施的一个重点。
3.授权性法律规范体现了改革开放对档案工作的要求。《档案法》第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条对档案的公布和利用作了授权性规定，这些规定体现了改革开放以后，档案工作由封闭型向开放型发展。切实落实这些授权性条款，既维护了档案所有者的合法权益，又能有力地推进档案的开发利用，使档案工作更好地为经济建设服务。因此，确保这些授权性规范的遵守，使被授权人充分享有授予的权利，也是实施档案法律、法规不可忽视的一个方面。
（二）法的适用
法的适用就是通常所说的执法。它是国家机关及其工作人员依照法定的权限和程序为了完成某特定的职务而运用法律的活动。其特点是：（1）法的适用的主体是国家机关，它以国家的名义进行活动。（2）这种活动必须严格地在法定权限范围内和依照法定的程序进行。（3 ）国家机关和公职人员运用法的目的是完成其承担的职务。
《档案法》中提出的各级人民政府及其档案行政管理部门是本法律适用的专门执法机构。本法第四条规定了各级人民政府适用法律的活动，第六条规定了国家和县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门适用法律的活动，此条同时还规定：“乡、民族乡、镇人民政府应当指定人员负责保管本机关的档案，并对所属单位的档案工作实行监督和指导。”本法第二十四条还授予了县级以上人民政府档案行政管理部门对八种违法行为进行查处的职权，规定了在行政处罚方面适用法律的活动。
但是，在我省档案执法工作中普遍存在着执法主体不明确，或者执法部门、执法机构不具有合法性的实际，急需以地方立法的形式，确定执法主体，使档案部门适用法律的活动具有合法性。我省通过的《条例》第六条中对此作出了明确的规定，确认“省档案管理部门主管全省档案事业，对全省档案工作实行统筹规划，组织协调，监督指导；市、县（市、区）档案管理部门主管本行政区域内的档案工作，并依法进行监督和指导。“授权”县级以上档案管理部门行使行政管理职能”。
由于《档案法》对政府和档案行政主管部门适用法律的规定比较原则，我省的《条例》特对这方面补充作出了一系列具体规定。同时还具体规定了各级档案管理机构的五项职责、政府其他主管部门的职责、各级各类档案馆设置的审批权限、工程建设项目和重大科技项目的档案管理、违法问题查处的处罚幅度、造成档案损失的责令赔偿的原则等。
总的来说，国家机关适用法律的活动主要任务就是要监督和保证法律的正确理解和执行，加强服务与管理，解决法律纠纷，处理违法事件。《档案法》是一部专业性比较强的法律，国家机关适用法律的活动还必须严谨、科学地进行，只有这样才能树立执法机关良好的执法形象。
二、加强档案行政执法
（一）强化行政执法意识是加强执法的前提，也是依法做好档案工作的基础。
《档案法》和《条例》按法的分类属行政法的范畴，是加强档案管理方面的重要法律和法规，主要由各级政府和有关部门组织实施。目前，有一些地方政府和管理部门的工作人员执法意识还不够强，一些同志整天忙于业务，对档案执法没有引起足够的重视，有的还有一些模糊认识。我们说《档案法》和《条例》明确规定档案部门是行政执法的主体，并具体明确了档案部门在执行法律、法规中的职责，他们组织实施法律法规的行为都是属于行政执法。宪法和地方组织法明确了政府机关的地位，赋予了他们执行法律的职权和责任。所有行政机关执法与司法机关执法是并列的两大执法系统，它们共同给我们法律的实施以基本保证，档案部门当然也不例外。目前，不少从事档案行政管理的同志，习惯于运用行政手段进行工作，看不到法律手段的巨大威力或者说还没有尝到运用法律手段管理档案工作的甜头，因而不太重视档案的立法和执法工作。有的同志在碰到需要协调其他部门或者需要发动各方面的时候（碰到困难问题时）才想到法律的作用，而对于大量的可以通过行政命令和行政隶属关系进行的工作，则往往习惯于依赖行政机关的权威，特别是那些长期有一套垂直系统、“有腿”的部门，一声令下可以解决问题，很容易忽视法律的管理功能。
更容易被人们忽视的一点是政府机关本身的活动也要按照法律办事，受法律制约。所有的政府机关都是依法产生的，它们的职责、权力是法律授予的，政府机关不得为自身设定职权。同时，任何政府行为都必须在法律规定范围内活动，不得违背，它的基本任务是执行法律。因此，依法做好档案工作意味着档案部门首先要按照《档案法》和《条例》来规范档案管理方面的行政行为，即首先是执行这部法律法规，使档案管理工作法律化、制度化，其次才是加强这方面的行政业务管理。
（二）全面做好各项行政执法工作。
1.推动各级人民政府充分明确加强对档案工作的领导是法律赋予各级人民政府的一项重要责任，必须依法承担，不然就是失职。
《档案法》规定了各级人民政府应当加强对档案工作的领导，把档案事业的建设列入国民经济和社会发展计划。《条例》又进一步规定了各级人民政府要建立健全档案机构，确定必要的人员编制；加强档案基础设施建设，档案事业发展所需经费列入财政预算，保障档案事业与经济和社会事业发展相协调。这些方面的工作涉及面很广，单由档案部门是难以承担的，因此法律法规特作出了应当依法由政府组织实施的规定。这些方面的工作都应当依法由政府负责，不得由部门取代，这是这方面工作的性质所决定的，必须在这些方面由政府来承担，这些方面各级政府一定要拿出贯彻实施的意见来。
2.建立健全各级档案管理机构，并促使其依法履行好各项职责。
《档案法》和《条例》规定了各级档案管理部门是档案工作的主管部门，具体组织档案法律法规的实施。档案部门依法加强档案工作的关键是建立健全各级档案管理机构，即建立健全省、市、县三级档案管理网络，按照分级管理、分级指导的原则，依据《条例》的具体规定，根据不同层次的工作条件，分级提出不同的管理范围、指导原则。目前当务之急是要把我省三级档案管理机构依法建立健全起来，已经撤销的要立即恢复，合并后只有牌子，实际没有机构、没有人员的也应当尽快配备必要的人员，健全机构。同时，还要制定或完善以下几方面的档案管理规章制度：第一，要制定档案机构设立的审批制度，对各级各类档案馆审批权限、审批条件、审批程序作出规定。第二，要制定各单位整理和移交档案的制度，对各单位收集整理、移交和提供档案以及向有关档案馆移交档案的时间、移交的方式等作出规定。第三，要制定各级各类档案馆的管理制度。对各级各类档案馆的建筑设计规范、库房和防护设施的要求，档案用品、装备、设施的要求，档案的接收、收集、整理、保管以及保密档案的管理等方面作出规定。第四，要制定特殊档案的管理制度，对工程建设档案（特别是重点工程建设档案）、重大科研项目的档案、特殊载体的档案的管理以及需要采取的特殊保护措施作出规定。第五，要制定档案归属确定和档案价值鉴定的制度，对档案的归属及保管确定的原则、档案价值鉴定的办法作出规定。第六，要制定档案的公布和开放利用的制度，对档案公布开放的时间、公布开放的原则、公布开放的途径以及个人和组织利用档案的办法作出规定。第七，要制定档案工作人员管理制度，对档案工作人员的条件、职责、培训和管理方面的要求作出规定。第八，要制定档案管理方面违法问题查处的制度，对违法问题的处罚程度、处罚幅度内具体处罚标准确定的原则、造成档案损失的赔偿标准、档案执法人员违法问题的查处以及处罚文书的规范等方面作出规定。
3.在各级政府领导下，档案部门要切实做好对《档案法》和《条例》的全面组织实施工作。
各级档案部门是本法律和法规的主管部门，除依法履行本部门的职责外，还应推动其他有关部门落实各项规定，依法履行法律赋予的职责。
《档案法》和《条例》除了对档案部门的法律责任作了规定外，还对财政、人事、城建、科技、公安、海关、司法等方面的法律责任作出了明确的规定。这些部门均应当依照法律法规的规定提出具体的实施意见，以确保法律法规的全面贯彻实施。
4.切实落实各项奖惩的规定。
《档案法》和《条例》实施中，各级政府、档案管理部门和有关部门还应当注重对在档案工作中作出显著成绩的或者向国家捐赠重要珍贵档案的单位和个人，给予表彰或奖励，落实有关奖励的规定，以鼓励各个单位、档案机构和档案工作者积极为档案事业作出贡献，鼓励社会各方面向国家捐赠重要、珍贵档案。同时，档案部门作为执法主体，对各种违法行为要切实依法行使各项行政处罚职权，而要使这些规定真正可以操作，还需要制定处罚的具体程序和掌握的标准，例如，如何掌握罚款的数额，如何给予行政处分，怎样作出处罚决定，怎样进行复议等，这些都是非常严肃的工作，要有一套统一的法定程序，不然就无法进行，希望这方面的具体规定要尽快制定，使处罚行为规范化。对违反《档案法》和《条例》的必须进行处罚，没有处罚，法律就没有强制性，没有约束力。因此，执法部门必须理直气壮地严肃执行处罚的规定，对违法的问题，严格进行查处，依法坚决打击，切实做到有法必依，违法必究。
在行政执法中，我们可以根据不同时期、不同情况工作有所侧重，可以有重点地抓一些主要环节，但是按照规定不管执行的难易都必须全面、不折不扣地执行。《档案法》和《条例》的全面贯彻实施是各级档案管理机关的基本职责。
（三）在全社会广泛开展《档案法》和《条例》的宣传，使各有关方面和广大群众自觉遵守法的规定。
法的实施除了国家机关严格进行执法外，还有一个重要方面就是要求人们自觉地懂法、守法。目前，《档案法》和《条例》的宣传无论广度还是深度都非常不够，比起《义务教育法》、《计划生育条例》的宣传还有很大差距，因此广泛深入地开展法的宣传十分重要，可采取广播、黑板报、文艺表演、电视录像、法律讲座、知识竞赛等多种形式宣传，使各单位和群众在档案方面增强法的意识、法的观念，了解法的规定，把自己的日常行为纳入法制轨道，用法的要求来规范自己的行为。在全社会进行宣传的同时，应特别重视对各级各类档案馆（室）、国家机关、企业事业单位（尤其是重点建设单位、重大科研项目的研究单位等）的领导和档案工作人员以及档案的所有者这些人群进行重点宣传，有针对性地进行宣讲。有了群众观念上、认识上的转变，就能为执行法律打下极好的基础。
（四）不断研究和解决执行《档案法》和《条例》中的情况和问题，为执法创造良好的条件。
执行好《档案法》和《条例》除了需要我们树立执法观念，主观上加强执法工作外，还需要创造一个有利于执法的客观环境和条件，没有这些必备条件的创造，执法也是有困难的。因此在执行《档案法》和《条例》中要不断地研究遇到的问题，尤其是面临的一些新情况、新问题，并切实研究解决的办法。当前这部法律的实施虽然已有十年，但《条例》的实施还刚刚开始，有许多问题亟待研究，例如，如何确保档案事业列入本地区国民经济和社会发展计划，如何在公用信息网络上传播档案原文；如何进行档案价值鉴定；对造成档案损失的，如何确定赔偿标准等等，这些问题都需要在深入开展调查研究中，采取切实措施加以解决，这样才能使档案法律法规得以真正实施。