城镇贫困及有关的体制建设问题，本文主要内容关键词为：城镇论文,贫困论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国的城镇居民中存在着较为严重的贫困问题已是一个不可否认的现实。从理论上讲，贫困可分为以统计标准确定的相对贫困和以实际生活状况确定的绝对贫困。在我国目前的城市生活中，由经济发展水平及居民总体收入水平所决定，贫困问题主要还是表现为绝对贫困，对经济和社会发展构成主要影响的也是绝对贫困。鉴于这种现实，本文亦主要讨论绝对贫困及有关的问题。
一、当前城镇贫困问题的严重性及其特点
根据我们近一个时期对有关城市的调查及其他相关研究结果，目前的城镇贫困在基本状况及特征方面大致有以下几个方面的表现。
1.总量较大
虽然目前尚没有全国统一的贫困线划定标准及方法，准确的绝对贫困人口总量难以把握，但综合各种调查研究结果，并结合国际上通行的贫困线确定方法（如恩格尔系数法、市场菜篮法等）以及我国城镇居民的生活特点，大致可确定的以维持基本生存为目标的贫困标准不低于国家统计局按5%的比例所确定的困难户标准。以此推算， 我国城镇处于绝对贫困状态的居民总量至少有1200万人。其他有关研究者的估算结果大都在1200～2000万人之间〔1〕。
2.贫困程度较深
从城镇贫困居民的基本生活状况看，普遍地表现为收入低下、收不抵支、债务问题突出、高恩格尔系数、低消费和营养标准等特征，而且包括住房在内的其他基本生活条件也明显低下，并普遍对疾病及其他家庭事故和灾害缺乏基本的抵御能力。统计结果显示，占总体5 %的城镇困难家庭消费的恩格尔系数95年为60.1%，平均的营养水平除脂肪摄入达到正常需要外，蛋白质只达到极限标准，热量则低于极限标准〔2 〕。其他有关指标也明确显示出绝对贫困状态。依据我们对有关贫困居民的生活状况调查，有些家庭甚至连最基本的医疗及子女教育都难以支撑，只能勉强生存，生活状况令人不忍目睹，贫困程度非常严重。
3.有继续扩大之势
从近一个时期的动态情况看，城镇贫困问题有日渐严重之势，其主要表现是贫困面的扩大与贫困户贫困程度的加剧。造成这一趋势的最直接原因是部分居民收入水平的降低及通货膨胀问题。与前几年城镇居民收入普遍持续较大幅度增长的情况不同，近年来，不仅许多居民收入增幅下降，还有相当一部分居民收入出现负增长。如国家统计局的统计结果显示，1995年城镇居民减收面达41%（1993年35个大中城市平均居民减收面为30%）〔3〕，而且一些典型调查也表明，中、 低收入户的减收情况更为突出一些。这种状况加上近几年一直较为严重的通货膨胀问题，贫困面的扩大与贫困户困难程度的加剧也就是极为自然的结果了。值得注意的是，除事实上已经处于贫困状态的居民外，还有相当一部分居民的收入和生活是非常接近于困难（或贫困）标准的。例如，按统计结果计算，1995年城镇居民按收入等级划分的占总量10%的低收入户（10 %最低收入户之上的另一10 %的区段）的人均月生活费收入也仅有208.8元，支出则为209.7元，收不抵支，恩格尔系数达到57.6%。根据我们对部分城市的调查及其他有关研究结果，这种收入及消费水平在国内大部分地区也只能维持温饱。因此，如果继续受到收入降低和通胀的影响，今后一个时期贫困问题的加剧也将不可避免。
4.企业职工是贫困群体的主体
与其他国家的城镇贫困问题相比，我国现阶段的城镇贫困问题有着明显的特殊性，这主要表现在贫困群体的构成方面。目前我国的城镇贫困居民大致可分为两类，一是社会弱者，这种贫困者在世界上任何国家和地区都普遍存在，沦为贫困的主要原因是个人及家庭因素，主要包括各种病、残及其他个人生存和劳动能力障碍所导致的贫困者、过高的赡养系数所形成的贫困家庭、意外灾害和意外事故形成的贫困者以及市场竞争中的失败者等等。另一种类型的贫困者则几乎是我国现阶段所独有的，这就是以经济效益不好的国有、集体企业在职职工和退休职工为主体的贫困职工群体。而且，此类贫困者在大部分城镇已经构成了贫困阶层的主体。如国家统计局对有关贫困户的统计结果显示，户主在国有单位工作的贫困家庭占全部贫困家庭的53.9%，离退休人员占16.7%，在集体单位工作的占16.3%，三项合计为86.9%〔4〕。 在所涉及到的国有、集体单位中，企业是占有相当大的份额的。
5.贫困人口分布有着明显的行业及地域特征
由于目前职工贫困构成了城镇贫困问题的最主要特征，受经济结构及经济发展水平的影响，不同地区及不同城镇之间的贫困问题也存在较大差异。从行业上看，贫困问题主要集中于这样几个领域：一是计划体制下发展起来的、在目前进入市场又相对困难的行业，如军工；二是受市场竞争强烈冲击，尤其是受到乡镇企业强烈冲击的传统的劳动密集型产业，如纺织、机械、建筑等等；三是以消耗资源为主的某些基础产业，如森工、煤炭等；四是近些年来个体、私营经济以及农民进入较多的各种小型商业、服务业及手工业等。这种行业分布特征决定了贫困人口的地域分布主要集中于中、西部落后及欠发达地区、老工业基地、产业结构明显单一且对资源有着强烈依赖的城市以及以传统产业和中小企业为主的中小城市。
6.已经对经济和社会生活产生了严重影响
以企业职工为主体的城镇贫困问题对社会稳定及发展的影响是显而易见的。据我们在部分城市的调查，在一些职工贫困问题突出的城市中，由贫困引起的各种家庭矛盾、各种犯罪与治安问题以及职工与企业、职工与有关地方政府的矛盾都已到了相当严重的程度，事实上也已经对政治和社会稳定构成了威胁。
非常值得注意的是，虽然城镇贫困人口的总量以及总体上的贫困程度不及农村贫困问题，但其影响却要大得多。这一方面是由于城镇贫困职工比农村贫困人口有相对更高的集中程度，而且职工的文化水平、认知能力及敏感程度等也大大高于贫困农民。另一方面，也是更为重要的是，在长期的计划体制所形成的职工、企业与国家三者之间特殊利益关系的影响下，职工群体对于政府、社会以及企业有着普遍的、非常强烈的高预期以及高度依赖特征。这种特征加上现实的贫困问题、政府在目前条件下难以兑现的旧体制承诺以及城市生活中更为突出和显著的收入差距和贫富悬殊问题，使得贫困职工群体比其他类型的社会弱者更加难以接受现实、更加难以调适，也更加容易产生不满情绪。
上述心理和行为特征加上贫困职工往往高度集中于特定的企业、行业，因而，各种以群体特征出现的（甚至初步显示出某些组织化特征的）职工与企业、职工与地方政府的矛盾冲突也难以避免。据我们在有关地区的调查了解，有些问题已经到了相当严重的程度，有些甚至具有集体暴力特征。其对政治和社会安定的影响也可想而知。
以职工为主体的贫困问题对改革的影响也是非常突出的。一方面，较为严峻的形势及扩大趋势会导致大面积的心理承受力弱化及生活预期的大幅度降低，进而对全面的改革过程失去信心和支持。另一方面，在职工生活问题得不到有效解决的情况下，很多具体的改革内容也无法实施。如目前的国有企业改革过程中，一直难以逾越的障碍就是职工问题。不仅企业改革如此，象劳动就业制度、社会保障制度等诸多改革内容，也在很大程度上受限于职工生活问题。我们在一些城市的调查中还发现，由于贫困职工问题，很多长期准备进行的具体改革措施（如房改、对价格严重扭曲的水、电等公共产品进行价格调整等）都难以进行。
二、城镇贫困所反映的体制矛盾问题
以职工为主体的城镇贫困问题的出现和发展，最直接的原因是近年来国有、集体企业经济效益的滑坡问题。但如果更进一步地对目前城镇贫困问题进行分析，不难发现更多的体制矛盾与障碍，而非单纯的企业效益问题。
1.收入分配领域中的矛盾及问题
贫困问题的出现和发展，首先是收入差距过于悬殊的结果。与改革前城镇居民收入高度均等化的情况相比，改革以来，收入差距的全面扩大是众所周知的，一个显著的高收入阶层也迅速形成。在我国目前经济发展水平尚不高、可供分配的资源还非常有限的情况下，差距的扩大及高收入层的形成，必然导致一部分人收入的低下和贫困。
如果收入差距及贫困问题的形成完全是市场竞争的结果，很多问题应另当别论，而且，也决不会出现贫困者高度集中于某一大的职业群体的情况。我国之所以出现了贫困者主要由企业职工构成的特殊情况，收入分配领域中显然存在矛盾和问题。在我国目前的收入分配领域中，除分配方式的多元化、竞争条件与起点的不公平以及非法和腐败收入等带有普遍性的问题外，还有一个与职工贫困关系最密切的问题是，受特殊的社会组织方式、利益分配方式的影响，个人的收入状况在很大程度上并不取决于个人能力及贡献，而是取决于所在的单位及部门。这种突出的单位制问题，决定了很多职工之所以沦为贫困，就是因为他们的就业部门是企业。考虑到我国劳动就业领域中浓重的计划色彩，很多人的贫困也就具有强烈的先赋特点，对个人来讲是一种完全被动的结果。
目前直接影响职工收入及生活的企业效益问题，特别是国有、集体企业的亏损问题也与目前分配领域中的矛盾有关，并主要表现在两个大的方面：其一，竞争条件的不公平问题。与各种类型的非公有制经济以及近年来迅速发展的乡镇企业相比，国有、集体企业普遍有着更高的劳动力成本及其他经济成本，当然也承担着更多的社会责任，而在事实上也存在税赋过重的问题。这就自然形成企业贡献与效益的不对等。此外，目前效益不好的多是一些劳动密集型的生产性企业，在我国目前劳动力资源过剩，而其他生产要素（如资金）又严重短缺的情况下，要素收益的不对称问题也极为突出。很多不同类型企业之间效益的差异实质上是源于对稀缺资源的占有与控制能力的不同。在同是属于国有的制度背景下，这种差异显然是不公平的。
其二，在企业经营利润形成后的再分配过程中，企业利益（当然也意味着职工利益）损失过度。国有、集体企业不仅承担着较重的社会责任及税赋，由于国有经济与政府之间特殊的利益关系以及目前较为混乱的财税状况、严重的腐败问题，往往使企业利益受到过分的切割甚至是掠夺。企业除承担法律范围内的各种义务外，还要面对形形色色的来自于方方面面的摊派、收费甚至是强取豪夺。我们在一些地方的调查中发现，有的企业交纳的除税收以外的各种费用竟达上百种。一些亏损企业的职工明确表示，他们的企业就是被“吃垮”的。在这种背景下，无论是企业发展还是职工利益都是无法保证的。
2.经济结构调整过程中的政策连续性问题
在目前涉及贫困职工较多困难企业及行业中，有些特殊的情况和问题值得认真对待。如一部分在经济结构调整中明显属于夕阳产业的企业、一些对资源高度依赖而目前资源又近于枯竭的行业和企业（如森工、煤炭等）。此类企业的效益滑坡或亏损明显属于企业自身无法抗拒的。由于行业规模、地理位置以及经济调整过程中的各种结构性因素，产业转移等在短期内也难以奏效。从我们调查的情况看，由于缺行之有效的措施，无论是企业困难问题还是职工生活贫困问题，都有日益加重的趋势。
这里明显涉及到政策及利益关系的连续性问题。客观上讲，这几种类型的企业多是计划体制时期建立的国有大中型企业，不仅所有制关系、经济乃至政治利益关系与政府密不可分，而且多数都为国家的经济积累和发展做出了很大贡献。在目前（包括今后更加）困难的情况下，一个绕不过去的问题就是，政府先前的有关承诺及高度一致的利益关系是否能够继续？更进一步讲，如果目前完全将企业视如自负盈亏的市场主体，过去的企业贡献应如何计算。在我们的调查中，很多企业也都提出这样一个问题。有些企业甚至表示，他们从企业建立起所上交利税，已足已建几个同样的企业，现在企业亏损，有关地方政府却将其推向市场，不管不问，这是极不公平的。据了解，目前除少数发达地区和城市采取了较为彻底和有效的措施（如较大规模的行业兼并）外，多数地区无有效办法。而且，在一些地方，行业主管部门和有关地方政府互相推诿的现象也时有发生。
不仅上述特殊类型的企业与政府间存在利益关系的协调问题，在目前众多亏损（停产）企业的下岗职工中也存在类似的问题。如在我们的调查中，几乎所有的下岗职工都提出了一个共同的问题：过去在企业工作许多年，无功劳有苦劳，现在企业亏损（或停产），要自谋生活，过去的老帐怎么算？这是对劳动关系补偿问题的明确要求。众所周知，我国企业过去实行的是低工资、高福利政策，这种制度下的工资实际上仅是劳动报酬的一部分，其余部分则是通过养老金、医疗费以及住房等各种福利和保障方式来体现的，而且，在传统的计划体制下，政府对不同企业之间的生产、利润及职工工资是采取严格计划方式管理的，这在事实上形成了一种社会化的包括保障及福利在内的利益统筹关系。按照这种事实上的逻辑，政府对企业职工是有责任和义务的。但据调查，目前多数地区的企业及政府就此问题既无明确的补偿方式，也无补偿承诺。
上述从计划经济到市场经济转换过程中有关经济及社会政策的不连续对贫困问题的影响是显而易见的。较大规模的结构性贫困群体的出现与此密不可分。当然，如果问题继续，矛盾还不仅仅是贫困。
3.现行社会保障制度的功效及缺陷问题
目前以职工为主体的贫困群体的出现也充分反映了我国现行社会保障制度尤其是社会保险体制的巨大缺陷。其突出地表现为以下几个方面的功能低下。
其一，养老保险制度对退休老职工的保障功能低下。在目前的贫困职工中，相当一部分是企业退休职工。贫困的原因主要是退休金不能按时、足额领取，有些甚至被停发或长期严重拖欠。虽然目前国内几乎所有的国有企业以及绝大部分集体企业都已参加了养老保险统筹，但由于各地劳动保险部门普遍采取的是统筹费用差额收缴和差额拨付的方式，退休金并主要由企业发放，因而企业拖欠、挪用或根本无力支付职工全额退休金的现象极为普遍。而且越是困难企业、老职工多的企业这种问题就越突出。
其二，失业保险形同虚设。虽然目前失业保险对国有、集体企业及职工的名义覆盖范围已非常大，但由于基金收缴比例低（企业上缴部分及职工个人交纳部分合计只占工资总额的2%），基金总量很少， 并且只对几种特殊类型的失业人员发放，企业停产、待业人员及下岗人员是无法从失业保险中得到救助的，虽然他们事实上都处于一种非自愿的失业状态。我们在一些地方的调查中发现，一方面失业保险没有对困难的下岗职工发挥应有的保障职能，同时，因实际的只取不支现象，失业保险基金又在以很高的速度积累，并时常被挪作他用。
其三，在社会保险不能给企业职工提供安全保障的情况下，目前也没有其他有效的救济与救助手段。如各级民政部门虽然负有社会救济职能，但主要针对职工以外的各种社会救济对象（如“三无”人员、鳏、寡、孤、独及残疾人等），基本不对职工进行救济救助，因而在缓解职工贫困问题上基本不起作用。
当前的社会保障制度尤其是社会保险制度是值得认真反思的，其最突出的问题在于现行体制建立在利益关系严重扭曲的基础之上。如目前作为社会保险主要险种的职工养老保险，虽然近几年来在发展的过程中，有关方面都一再强调国家、企业和个人共同负担，但实际的负担却基本由企业承担。因刚刚开始实行职工个人缴费制度并因职工工资水平的限制，职工个人缴费普遍很低，目前只占工资额的3%左右。 其余所需的养老金，基本都是由企业承担的。而政府则只对企业职工养老保险承担名义上的风险，无实际投入。这种状况从理论上讲表现出国家、企业及个人之间利益关系的扭曲，即如前面所分析的，在计划体制下，企业及职工所创造财富的相当一部分都已上交政府，而政府则承担各种保障责任。而目前将责任近乎全部地推给企业，显然失之公允。而将包袱甩给企业后，虽然政府财政压力大幅度减轻，但企业压力及社会保险的实际运行却陷入困境。根据我们调查的情况并结合其他研究结果，目前对企业的养老金提取比例（所提取养老金占企业职工工资总额的比例）一般都在20%以上，个别地区将近30%，很多企业不堪重负。这种局面所导致的进一步的问题是，很多企业无力缴纳，各地养老金的收缴率普遍呈下降趋势。据调查，有些地区的收缴率1996年上半年竟降至50～60%，不仅积累无从谈起，正常收支都已出现危机。从今后一个时期的发展情况看，企业退休人员的数量还有迅速增加的趋势，而且，按现行保障体制的要求，企业不仅要负担老职工的养老问题，还要为年轻职工积累（个人帐户），实际运行的结果无疑会进一步困难。
改革以来全面推行养老保险统筹的一个基本目标是解决企业负担畸轻畸重的问题。但在利益关系未理顺，主要靠企业承担责任的条件下，不仅困难企业未能走出困境，不少原来不困难的企业也因新的负担陷入困境。从职工保障的角度看，由于困难企业的困境并未得到缓解，再加上实际操作中由企业发放退休金造成的众多企业犯规机会，也使得真正需要保障的人得不到保障。
现行的社会保障体制在实际操作过程中也存在一些严重的问题。除发放渠道未实现社会化外， 其他突出的问题包括：具体办法不统一。 1995年国务院6号文提出两种可选择的方案， 在实际执行中各地又提出了很多折衷方案，因而各地正在运行的方案五花八门；地区特别是行业分割严重。从区域范围看，统筹范围仍普遍较小，更高层次的统筹协调及转移支付能力很弱，致使经济越困难的地区社会保险工作也越难维持。从行业看，行业分割的现象极为严重，若干目前效益尚好的行业自成一体。这不仅导致统筹能力的下降，也违背了社会保险的本来意义；行业主管部门的部门利益问题突出。主要表现是管理费用提取过高。据调查了解，许多地区提取的管理费用都超过甚至大大超过规定2 %的提取标准。同时，基金被挪用、管理不善等问题也较为普遍。需要指出，目前之所以出现诸多行业自办统筹，与追求各自的部门利益密切相关。
4.企业制度的有关问题
目前众多国有、集体企业陷入生产经营的困境并同时导致职工贫困，除人们普遍关注的各种外部体制及环境条件外，企业内部的管理尤其是企业领导人行为问题也是值得充分关注的。
自80年代中期以来的国有企业改革过程，一个核心的线索就是以各种方式扩大了企业自主权，旨在以“放权让利”刺激企业的积极性。由于在企业活动中，企业家的行为总是居于核心地位，对企业自主权的扩大实质上是企业负责人权力的扩大，这在企业改革第二阶段的承包制中表现尤为突出。
扩大企业家经营决策权是无可非议的，但如何保证这种权力不被滥用并保证企业负责人行为不发生偏离就成了一个必须解决而事实上却一直未能解决的问题。强调政企分开、扩大企业自主权本身就意味着传统的政府监督与管理的弱化，而在企业内部，相应的民主管理与监督机制也没有得到有效的制度保证。相反，所赋予企业的有关人事管理权、工资奖金分配权、劳动用工权等，事实是在强化企业负责人的权力而非职工的民主权利。在企业中，企业负责人权力膨胀并且无制约的问题已经成为一个带有普遍性问题。虽然职工利益与企业利益密切相关，但在企业领导的任免与选拨、企业重大经营决策以至财务、分配等一系列问题上往往无任何参与权与决策权，尤其是无法改变和控制企业负责人可能发生的权力滥用行为，但却要承担相应的风险。从职工利益角度看，明显存在利益与风险的不对称，而且基本权益也往往受到侵害。在这种情况下，无论职工积极性还是企业效益都无法保证。
从调查了解的情况看，由于企业负责人行为无法控制，再加上目前企业负责人主要仍由主管部门任命产生，很多人无经营管理能力（据中国企业家调查系统的调查结果，国有企业领导人中，26.3%的人认为自己成为企业领导是组织安排，而自己勉为其难）〔5〕甚至无责任心， 因而决策失误与经营不善是一种经常现象，其结果自然是国家和职工利益共同受损。
更为严重的是，在目前企业负责人个人利益与企业利益、国家利益位置不统一的背景下，企业负责人权力膨胀并失控，还往往导致腐败问题。如在企业内部分配、劳动用工等方面严重侵害职工利益，或以各种方式贪污腐化，侵吞企业（国家）资产。事实上，这种问题绝非个别现象。我们在对困难企业的调查中，很多职工明确表示，一些企业之所以出现问题，企业领导人的责任是相当大的，有些企业就是让领导搞垮的。
非常富有启示意义的一项调查表明，河南省自1994年6 月以来由职工民主选举领导者并全面强化企业民主管理的485家亏损企业， 至1996年上半年，已扭亏和扭亏在望的已达83.5%〔6〕。 这是非常值得深思的。
三、目前城镇扶贫工作中的问题
城镇贫困问题已得到了各级政府和社会各界的广泛关注。各地在扶贫问题上也做了不少努力，如普遍实施了“最低工资标准”、几十个城市相继颁布了“最低生活保障线”并有各种“送温暖工程”、“再就业工程”等措施出台。但是，依据我们的有关调查研究，目前城镇扶贫的手段和措施总体上看还是相当落后的，与贫困问题的严峻现实明显不相适应，并表现出一些亟待解决的问题。
1.基本情况普遍不清楚
目前各级地方政府均不否认贫困问题的存在，但涉及到贫困人口的总量、结构及贫困程度等问题时，基本情况普遍不清楚，至少不完全清楚。关于最基本的总量及结构问题，多数地方首先没有明确而且可靠的贫困标准确定依据，即使已经确定“最低生活标准”，也多是建立在经验和主观判断以及其他人为因素的基础之上。在贫困标准未能有效确定的同时，多数地方也普遍未进行较为科学准确的生活状况调查，即使进行了有关调查的，也多是由劳动部门、民政部门及工会分头进行，标准及口径不一致的情况十分普遍，统计遗漏及交叉统计等问题也很突出。当然，在这种总量、结构状况都普遍不清背景下，进一步的动态情况及内在规律特征也无从得知。
2.救助方式陈旧
从目前各地在城镇扶贫的管理和救助方式看，制度化、社会化的反贫困体系及社会救助体系还远未能确定。在管理体制上，大多还是由劳动、民政、工会等多家部门分头管理，缺乏统一的领导与协调。对贫困者的救助和扶持迄今为止仍普遍沿着长期形成的单位保障和部门保障模式，即有单位的贫困职工由所在单位及系统解决，无单位的贫困者由民政部门负责的方式。这种部门保障模式带来的最大问题是救助标准与水平的不一致，并且最需要帮助的贫困者也往往得不到应有的帮助，企业的负担问题也更加突出。目前最困难的职工往往来自最困难的企业，这些企业则基本上无力对贫困者进行帮助。我们在调查中就发现不少企业为了逃避责任、减轻压力而不报或少报困难户数量的情况。其进一步的结果是将矛盾推向政府和社会。目前扶贫方式落后的另一主要特征是仍以临时性救急为主，缺乏长期的制度化特征。如各地对贫困职工的救助多集中于节日期间的“送温暖”活动，或对突发性事件采取救急、“救火”方式。其结果是表层矛盾暂时缓解，深层矛盾越积越多。很多贫困者也反映，他们的生活是“节日好过，平常日子难熬”。
3.具体手段落后
由于基本情况不清再加上管理体制方面的问题，在对贫困户的认定及其他具体的扶持手段上，也明显存在问题。目前很多地方都对贫困家庭采取了建立档案的管理方式，但在最初的认定过程中，仍以主管部门和单位主观认定为主。由于缺少个人申报、审核等环节，因而对贫困户的认定往往有很大的随意性，突出的问题在于一些真正需要救助的家庭因不附合某些主观认定条件，即被排斥在救助对象之外。如有的地方主管部门规定，只要企业未停产，不管工资是否正常发放，均视为有正常收入，如此等等。还有些城市规定，只对困难行业中的困难企业里面的特定职工进行考虑，除此之外的一律不属政府部门的救助范围。所有这些做法与市场经济条件下社会保障体系的社会化要求明显相悖。在具体的救济方式上，目前普遍采取单纯发放救济款的方式，除一些城市开始了对贫困家庭子女教育实行免学费等特殊手段外，象食品补助、基本医疗救助等更为有效的救助措施普遍没有开展。即使在单纯的救济款发放中，由于情况不清加上以安抚为主要目的救急性救助特征，也时常出现平均式发放的问题。其结果是真正需要救济的人不一定得到有效救助；而领到救助款的人却未必是贫困者。
4.投入明显不足，效益低下
各地在扶贫资金的筹集与管理方面，大多缺乏统一的安排。投入总量不仅不足，而且多采取政府、部门以及企业和社会拼盘方式。不仅资金来源不能保证，有限的资金也往往有多个部门分头管理。资金支持能力及运用效果明显存在问题。非常值得注意的是，在扶贫资金相对不足的情况下，由于许多部门交叉管理，扶贫方式及手段落后，高（扶贫）成本、低（扶贫）效益问题已十分突出。在我们所调查的部分城市，各方事实上已投入的资金如按规范化的管理方式，救助绝大多数需要救助的人并无太大问题，而实际的结果却远非如此。此外，我们在调查中也发现个别部门利用城镇扶贫问题追求部门利益的倾向。其表现是对已筹集到的扶贫款项尽可能减少发放，中间予以截留。
上述有关问题的存在所反映出的基本问题是，不少地方政府对城镇贫困问题的严重性及其影响认识不足。其中有客观的因素，如地方政府的财政能力问题以及传统的管理体制的惯性影响。但不乏一些主观因素，如“地方政绩”意识以及体制影响下的地方政府短期行为问题等。
四、有关政策建设
1.必须认清形势和意义。城镇贫困问题同其他贫困问题一样，是生产力不发达与收入存在差距条件下的必然产物，也是政府和社会必须努力解决的问题，对此，应当有一个实事求是的态度。就我国目前的情况看，不仅整个经济发展水平还不高，受多种因素的影响，企业效益状况也普遍不好，在不少地方还有恶化的趋势；与此相伴随，企业富余人员问题及就业问题也都面临着诸多困难，这种背景决定了我国在今后相当长一个时期内都将无法回避城镇贫困问题，而且职工贫困问题在一定时期内仍将占主导地位。
可以说，对以职工为主体的城镇贫困问题的重要性如何强调都是不过分的。这不仅仅是一个贫困问题，更重要的在于它是一个直接关系社会稳定和政权稳定的问题。职工群体不仅对政府和企业有着高预期并且有高度的组织化特征，其贫困问题易于诱发矛盾甚至是动荡，从另一角度讲，这一群体也是我国社会的中坚力量，在我国的经济与社会发展过程中做出了巨大的贡献。这一群体中相当一部分人出现生活困难，与我国的社会制度选择，与共同富裕的目标追求等等都是有矛盾的。从改革的角度看，如果职工的生活问题得不到妥善解决，包括国有企业改革在内的一系列改革都将受阻。如目前在国有企业改革问题上，企业效益问题与职工生活、安置问题已经形成一种循环制约关系，职工问题若不能有效解决，企业走出困境几乎不可能。
2.解决贫困问题的长期思路必须从体制问题入手，通过消除体制矛盾与障碍，全面提高企业经济效益、扩大就业尤其是再就业、促进社会保障事业的进一步发展。目前企业效益状况不佳、职工就业及再就业问题突出以及社会保障体系不能有效发挥功能，虽然涉及的进一步的矛盾问题很多，但一个共同性的矛盾是职工、企业及国家三者之间的利益关系。目前很多企业负担重，关键是富余人员再就业及生活问题，而企业职工的再就业障碍，在目前情况下并非完全受制于劳动力供求矛盾（大批农民进城务工经商即是例证），更主要地还是利益关系未理顺。以致于目前不少企业富余及下岗人员事实上已重新就业，但却普遍呈一种隐性状态，而政府、企业压力却不能减轻，甚至还逐步上升。作为进一步的后果，社会保障体系的压力也越来越大。基于这种现实，我们建议，体制改革的突破点从理顺利益关系入手，可以考虑对企业职工尤其是中老年职工进行劳动关系清偿，具体方式可采取一次性清算，也可采取分期支付手段；既可考虑以货币方式支付，也可考虑以国有资产的债权、股权方式或住房等非货币方式支付。劳动关系清偿从理论上讲可以解决职工对企业及政府的依赖问题并扫清再就业的障碍，全面清除企业的压力和负担；同时，可以大幅度减轻社会保障压力，社会保险因此也应主要采取个人帐户形式。对于确实没有能力自我保障的，通过强化社会救助体系保障人民基本生活。
3.近期内应以更加有效的方式对贫因居民进行救济和扶持。鉴于目前城镇扶贫工作中的问题，首先应当进行全面的调查研究工作，抓紧建立全国性的贫困监测体系，准确把握总量、结构、动态情况以及有关扶持工作的经验和问题。在此基础上，逐步使城镇扶贫工作制度化、社会化。在管理体制上，必须由政府牵头，形成统一的管理体系；扶贫的资金必须专项投入和管理，可考虑以专项税收（如个人收入所得税或消费税等）作为专项基金，以社会捐助等为补充；对于地区间的财力差异问题，应通过有效的转移支付手段解决。救助对象的确定，应改变目前的单纯组织认定方式，变为申报—审核—认定—救济的规范方式。救济方式也应采取发放救济款、救济物乃至食品券等综合方式。
4.注意其他相应政策措施的运用。如切实控制通货膨胀，对关系低收入居民的生活必须品价格进行控制，必要时可实施最高限价；对贫困家庭的基本医疗、教育问题等也必须进行制度化的扶持，如实施对贫困家庭子女免费教育，对基本医疗实施有效补贴等。
＊本项研究由国务院发展研究中心经济综合部和全国总工会政策研究室共同进行。调查实施时间：1996年5月～1996年12月。 调查地区及单位为天津、大连、唐山、长沙、衡阳、株州等城市的十几家国有大中型企业、当地劳动部门、工会、统计局、体改委、民政局等政府部门。文中资料及数据除注明外均来自上述地区单位的访谈。参与调查、研究的主要有：谷常生、张军扩、李滨生、安建华、蔡翼德等。本报告由葛延风执笔。
注释：
〔1 〕参见樊平：“中国城镇的低收入群体”载《中国社会科学》，1996年第4期。
〔2〕参见国家统计局统计科学研究所任才方、陈晓杰，“1994 年城镇贫困线的确定及建立贫困监测系统的设想，”载“研究参考资料”，第49期，1995年1月1日。
〔3〕参见《中国经济形势与展望1995～1996》， 中国发展出版社，1996年。
〔4〕参见国家统计局统计科学研究所任才方、陈晓杰“1994 年城镇贫困线的确定及建立贫困监测系统的设想”载：“研究参考资料”，第49期，1995年1月1日。
〔5 〕见中国企业家调查系统“现阶段我国企业家队伍的行为特征调查分析”，载《管理世界》1995年第3期。
〔6〕参见《北京青年报》1996年6月14日第5版。