探索建立中央财政对地方高校的常态转移支付机制，本文主要内容关键词为：常态论文,中央财政论文,转移支付论文,机制论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立以来，我国高等教育财政体制主要经历了以下三个主要阶段：(1)1949-1980年为中央统一财政与分级管理体制。高等教育实行“条块结合”的管理办法，中央各部委与各省(直辖市、自治区)制定自己的高等教育发展计划与经费预算，上报中央平衡、审批。这种高度集中的教育财政管理体制是与当时高度集中的政治体制相适应的。(2)1980-1993年为地方负责与分级管理体制。财政用于高等教育的支出，根据学校行政隶属关系，分别由中央和地方财政各自负担。中央院校由中央财政负责，全国各省的地方高校所需经费均由各省财政部门负责计划拨款，中央不再统一高等教育财政。高等院校办学经费也开始由政府包办、单一拨款，向以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制过渡。(3)1993年以后，逐步建立了以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、校办产业的收入、社会捐集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费的新体制。
纵观我国高等教育财政体制的改革历程，可以发现，一直以来中央财政缺少规范的常态转移支付机制来支持地方高校的发展。本文从地方高校发展过程中的现实困境和历史背景探讨了建立这种转移支付机制的必要性和可能性。
一、20世纪90年代高教管理体制改革后地方高校的财务困境
1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出：“高等教育要改革办学体制，改变条块分割的状况，除特殊行业外，区别不同情况分步过渡到中央和地方两级管理体制，扩大地方和院校的自主权”。1998年国务院机构改革以后，高等教育管理体制改革进入了加大力度、加快发展、全面推进的新阶段，全国31个省、自治区、直辖市和中央50个部门所属高校参与了改革。截至2000年底，共有241所中央部委所属高校实现了中央和地方政府两级管理、分工负责，[1]基本上形成了在国家政策指导下以省级政府统筹为主的高等教育管理新体制。
孙志军(2009)按可比价格计算了1998-2006年的中央与地方普通高校实际生均收入水平，具体数据见表1。数据显示，1998-2006年，对中央高校而言，政府拨款占总收入的比重有所下降，但绝对数额仍保持增长态势；但对地方高校而言，不仅政府拨款占总收入的比重大幅下降，而且绝对数额也出现较大降幅，2006年的实际生均政府拨款仅为1998年的73.1％。
与此同时，中央和地方高校的实际生均学杂费占总收入的比重也存在显著差异：在中央高校，学杂费占比由1998年的12％上升到2005年的22％，而后又下降到2006年的20.8％；而在地方高校，1998年学杂费收入占的比重不到20％，到2005年已经接近42％，2006年有小幅下降，但仍接近40％。也就是说，在地方高校就读学生，其家庭所分担的高等教育成本比例要远高于在中央高校就读的学生。另一方面，从毕业后的预期收益来看，通常情况下，中央高校毕业生的预期收益要高于地方高校。这就意味着，个人预期收益率低的地方高校学生反而要分担更高比率的高等教育成本，这与高等教育成本分担理论的原则是相悖的。这种现象实际上也是一种教育不公平的体现。
二、建立中央财政对地方高校的常态转移支付机制的必要性和可能性
(一)分税制改革与高教管理体制改革对地方高校财政性经费的双重挤压。
造成上述地方高校财务困境的因素是多方面的，从改革的过程来看，高等教育管理体制改革与财税体制改革有着密切的联系。同样是在1993年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出了财税体制的改革方向，就是将财政包干体制改为分税制。
分税制改革有其深刻的历史背景，20世纪90年代初期，中央财政收入处于非常困难的境地。如表2和图1所示，1985-1993年，中央财政收入所占比重持续下降，1993年降到仅为22.0％，与此相应的是地方财政收入比重持续上升，1993年高达78.0％。据前财政部部长项怀诚回忆，1993年7月，全国财政、税务工作会议召开，时任副总理的朱镕基在讲话中说：“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子就过不下去了，(如果这种情况发展下去)到不了2000年(中央财政)就会垮台！”[2]
在这样的背景下，中共中央十四届三中全会作出了一系列的改革决定，改革的重点之一就是加强中央政府对宏观经济的调控能力，也就是要增强中央的财力，分税制改革是为中央财政“开源”的重要举措，从这个角度来看，高等教育管理体制改革也是一种为中央财政“节流”的不得已举措。
图1 中央和地方财政收入各自所占比重
资料来源：由表2和表3数据整理得出。
现在回过头来看，这两项重大举措在无形间对地方高校的财政性经费来源产生了双重的挤压效应。一方面，分税制改革使得地方财政收入相对下降；另一方面，高等教育管理体制改革又使得地方财政的绝对负担加大。这种困境在经济欠发达且下放的部属院校多的省份表现得尤为突出。
特别是对于一部分高校而言，在中央财政弱的时候，它们是部属院校，而当地方财政弱的时候，它们又被归入地方高校，这就使得这些高校一直处于“营养不良”的状态，历史欠账较多。
(二)中央财政对地方高校进行常态转移支付的必要性分析。
近十年来，我国高等教育规模迅速扩大，在这方面，地方高校是主力军，不论是高校数量还是在校生数量，地方高校都占绝大多数。2005年，2273所普通高校和成人高校中有1893所是地方高校，占83.3％；同年，普通本专科和成人本专科在校学生数为1997.9万人，其中地方高校为1556.3万人，占77.9％。[3]另外，从近十年的变化来看，地方高校在整个高等教育中所占比重也一直在上升，1998年，地方高校在校生数占全国高校在校生数的比重仅为67％。因此，支持作为我国高等教育规模主体的地方高校的发展应当是地方财政和中央财政的共同责任。从高等教育收益的外部性和我国的具体国情来分析，中央财政对地方高校进行常态转移支付也是十分必要的。
1.高等教育收益的外部性及其博弈论分析。[4]高等教育作为准公共产品既可以由中央政府统一供给，也可以由地方政府分散供给，相对中央政府而言，地方政府对辖区内的教育拥有私人信息，熟悉高等教育的需求情况，更加了解教育的真实成本，由地方政府分散供给有可能改善教育的供给效率。假设由地方政府提供教育产品，每个地方政府供给教育产品之和等于总供给，地方政府供给越多，居民选择的机会就越多，整个社会的居民都受益，社会整体福利水平就越高。但是，由于高等教育的收益具有外部性，也会使地方政府辖区之外的其他地区受益，从而导致地方政府与中央政府的目标相偏离。
根据博弈论的分析，当某个地方政府预期其他地方政府增加高等教育的供给时，就会减少自己在这方面的供给，反之将会增加供给。当所有的地方政府都这样做时，最终将处于纳什均衡状态。在这种状态下，地方政府提供的高等教育之和将少于整个社会需要的理想数量，这说明地方政府的目标与中央政府的目标产生了偏差，即代表地方居民的地方政府的个体理性与代表全体居民的中央政府的集体理性之间产生了矛盾。
在纳什均衡条件下，地方政府提供的高等教育总量要小于社会福利效用最大化时的高等教育总量。其原因在于每个高等教育产品的供给者都想让对方多提供一些产品，而自己尽量少提供一些，这样，所有参与者的“搭便车”行为就造成了高等教育产品的供给不足，从而造成高等教育投资的效率损失，导致整个社会的福利水平降低。
基于以上分析，建设和发展地方高校仅仅依靠地方财政在理论上是不可行的，必须引入其他机制来打破这种纳什均衡，在市场经济条件下，通常有两种途径：一是中央政府对地方政府实施财政转移支付；二是以学生为中心通过市场进行转移支付。
2.转移支付机制的国际比较与中国现实国情分析。在许多西方国家，比如美国各州之间和欧盟各国之间，高等教育转移支付主要以学生为中心通过市场来进行。这种转移支付方式主要有两个原则：一是市场开放，二是价格歧视。市场开放原则意味着在市场机制调节下各州(各国)之间公平、公开、自由地招生，不设名额限制。价格歧视原则意味着本州(本国)学生与外州(外国)学生在同一高校就读时学费标准可以不同。去外州(外国)就读的学生，其学费多出的部分由生源地政府部门对其要去就读的高校进行转移支付。
这种以学生为中心通过市场进行的转移支付方式从理论上看更加有效率，但是，细加分析中国的现实国情，可以发现，现有的户籍制度和税收制度无法保证这种转移支付机制能够公平、合理地运行。由于我国的高考招生是与户籍制度严格挂钩的，所以，不论学生家庭的居住地和工作地在哪里，其生源地都只能是户籍所在地；而我国的税收制度规定纳税人须在工作地或居住地纳税。如果在我国实行这种转移支付机制，将会造成纳税人的义务与权利相互脱节，导致新的不公平现象。而且，我国流动人口的主要流动方向是户籍在欠发达地区的人员前往发达地区工作生活，这将进一步扭曲以学生为中心通过市场进行的转移支付方式，甚至会出现要求欠发达的非纳税地(学生户籍所在地)向发达的纳税地(学生家长工作地、高校所在地)进行转移支付的荒唐现象。
因此，在可预期的未来，我国难以实行以学生为中心通过市场进行的高等教育财政转移支付制度，那么，建立中央财政对地方高校的常态转移支付机制是必要的，也是合理的。
(三)中央财政加大对地方高校转移支付力度的可能性分析。
1.持续增长的中央财政有能力加大对地方高校的资金支持。表3和表4的数据显示，1995年以来，全国的财政收入持续保持快速增长，扣除物价上涨因素后，其年增长率仍大大高于GDP的年增长率。就中央财政收入而言，1998-2007年，年增长率在大部分年份都要高于地方财政收入，也就是说，中央财政收入近年来不仅占全国财政收入的比重在上升，而且占GDP的比重也在持续上升。
中央财政收入在持续快速增长十多年之后，其财力与20世纪90年代初相比，已不可同日而语。回顾当年的改革背景，现在重新考虑给予地方高校更多的中央财政经费支持也属应有之义。
2.中央财政对地方高校转移支付的可能途径分析。1994年分税制改革后，中央财政对地方财政的支持途径主要有两个：一是税收返还；二是转移支付制度，由财力性转移支付和专项转移支付构成。现行中央对地方税收返还包括增值税、消费税返还和所得税基数返还。其中，增值税、消费税返还以各地上划中央增值税、消费税增长率为基础逐年递增。财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。目前财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、义务教育转移支付、农村义务教育化债补助、资源枯竭城市财力性转移支付和企事业单位划转补助等。专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。2009年起，中央对地方的转移支付简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。其中，一般性转移支付包括原财力性转移支付，主要是将补助数额相对稳定、原列入专项转移支付的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等支出，改为一般性转移支付；原一般性转移支付改为均衡性转移支付。
分析以上三种渠道，税收返还不适于用做向地方高校提供中央财政支持的途径，因为需要资助的地方高校大都集中在中西部地区，而中西部的税收返还较少。另一方面，地方高校数量庞大，如果都通过专项转移支付渠道将使管理工作非常繁杂，不利于提高资金的使用效率。因此，较为合理的转移支付方式是以一般性转移支付(原财力性转移支付)为主，辅以专项转移支付。
三、结论与政策建议
“提高高等教育质量，建设高等教育强国”是我国今后很长一个时期指导高等教育发展的大政方针，这其中，提高数量庞大的地方高校的办学质量是提高高等教育整体质量的重要组成部分。通过上述分析，为了切实提高众多地方高校特别是欠发达地区地方高校的办学质量，建立中央财政对地方高校的常态转移支付机制，既有助于缓解当前地方高校发展举步维艰的困境，又能为我国高等教育的长远发展提供坚实的制度保障。
具体来说，可以参考现有转移支付机制中的“义务教育转移支付”、“农村义务教育化债补助”和“企事业单位划转补助”，将这项中央财政的转移支付制度设计为：在中央财政对地方财政的一般性转移支付(原财力性转移支付)中增设“高等教育转移支付”或“划转高校化债补助”，另外，在专项转移支付中也可以考虑设立针对一些存在特殊困难的地方高校的专项补助。这些资金从中央财政转移支付给地方财政之后，再由地方政府根据当地的实际情况转拨给地方高校，以缓解它们的财务困境，改善办学条件，并切实提高办学质量。在这个过程中，要严格规范地方政府在具体支配这些资金时的操作程序，增加透明度，接受地方立法机构的监督。
中央财政对地方高校转移支付的额度和分配可以根据各地的财政收入状况和地方高校的数量来确定。具体的数额可以参考本文第一部分中讨论的个人成本分担公平原则，逐步降低地方高校学生家庭的成本分担比例，最终目标是在保持中央高校实际生均学杂费所占比重稳定的前提下，使中央高校和地方高校的实际生均学杂费所占比重基本平衡。
注释：
[1]帅相志：《市场经济与中国高等教育体制改革》，山东人民出版社2005年版。
[2]项怀诚、马国川：《改革是共和国财政六十年的主线(上)》，载于《读书》2009年第9期。
[3]教育部发展规划司：《中国教育统计年鉴(2005)》，人民教育出版社2006年版。
[4]张维迎：《博弈论与信息经济学》，上海人民出版社2005年版。