地区利益：我国产业结构失调的深层原因及对策分析，本文主要内容关键词为：产业结构论文,对策论文,利益论文,原因论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F121.3
文献标识码：A
文章编号：1006-1096(2001)03-0004-05
一、我国产业结构失调的原因探讨
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确强调了“十五”的主要奋斗目标和任务，提出要把发展作为主题，把结构调整作为主线，因此，在经济发展中我们要紧紧抓住结构调整尤其是产业结构调整这个关键。
近年来我国经济增长的速度持续回落，市场消费低迷，商品销售困难。于是，不少人断言我国已告别短缺经济时代，出现了普遍的生产过剩。事实上是怎么样呢？进一步的分析表明，这只是一种低水平的相对过剩，具有鲜明的结构性、局部性、暂时性甚至虚假性的特征。从供给方面看，我国经济中出现了大量的无效供给，由于地区利益障碍的存在和我国现有不合理的企业制度、投融资体制以及管理上存在种种缺陷，导致我国经济生活中出现了严重的产业结构趋同现象以及大量存在的低水平重复建设，而这些重复建设在现有的体制下难以被市场淘汰掉，由此导致我国产品出现了大量的无效供给和生产能力的严重过剩。从需求方面看，我国的有效需求不足问题在于需求结构方面，而不属于生产的绝对过剩，对低档产品的需求已经饱和，而对那些中高档消费品以及住房、汽车、教育等方面的需求还远未得到满足。所以说，我国的经济过剩是生产与消费均为低水平的相对过剩，而这种过剩只是表面现象，实质性原因是经济结构失衡尤其是地区产业结构失衡造成的产业结构不合理，其主要表现是产业结构的“同构化”和“低度化”并存。
所谓产业结构“同构化”是指在各地区产业结构变动过程中不断出现和增强的区域间结构的高度相似趋势。这种产业结构相似性的增强使得资源配置效率低下，严重影响着经济发展。所谓产业结构“低度化”主要是指产业结构从低水平状态向高水平状态升级的动态过程中，升级速度缓慢和在较低水平上重复的趋势。这种产业结构的低度化，对经济发展的进程也有着极为不利的影响。在产业调整中，“同构化”与“低度化”存在着密切的关系，“同构化”是主要方面，起着决定性作用。
“同构化”的表现之一是高附加值加工工业产品产量在区域上的分散化。最典型的例子是我国的汽车工业，“九五”时期，全国有22个省、市、自治区把汽车工业列为主导产业；表现之二是各地区产业结构上的高度相似性。利用各地区投入产出表计算的同构系数表明，1992年以来有近50%的产业部门趋同系数大于0.85，这些部门大多属于加工工业。利用1989、1995两年的地区工业部门产值构成比重与全国工业部门产值比重计算的工业结构相似系数也反映出各地区产业结构趋同问题仍很严重。由此判断，尽管近年来我国各地区GDP规模大小不等，但其产业结构高度相似，各省区同全国产业结构偏差极小。
在我国产业结构出现“同构化”的同时，产业结构“低度化”现象也很突出。主要表现在各地区产业结构层次低、产业的技术创新能力与国际竞争力低、处于“产业链”前端的产业所占比重大等方面。
“同构化”和“低度化”加剧了各地区产业发展失衡，产业政策失效，新的结构断层不断出现，导致各地区经济“小而全”“大而全”发展，形成产业保护，抑制竞争，不利于市场机制的形成。
对于我国各地区产业结构“同构化”的形成机制虽有多种解释，但都没有从根本上抓住最本质的原因。我们认为，解释产业结构同构化形成的深层原因必须从地区利益入手。因为有了地区利益的存在，才会有地方政府与中央政府之间，以及地方政府之间在产业结构形成和调整中的博弈关系，而正是由于在产业政策制定和实践中并未充分考虑和协调这种博弈关系，最终必然导致上述现象的出现。
二、地区利益障碍的博弈分析
从逻辑上讲，有了地区，就有了地区利益。地区利益的内涵包括两个方面，一是本地区在经济发展方面的需要和满足；二是地方政府官员追求政绩的需要和满足。地区利益存在是客观的，但要把它表现出来就必须要有一个能够代表它和实现它的主体。在传统体制下，我们把国家、集体、个人当作社会主义计划经济条件下三个利益主体，往往在组织、管理经济活动中只是注意到不同所有制关系之间的利益差异，模糊了客观存在的地区利益。然而，即使是在地方政府还只代表国家管理地区经济的时候，它们实际上也有着追求自身利益的动机，也有一定的能力，只不过是在当时的制度背景下，将这种行为和偏好掩盖在国家利益之中或者以“微调”的形式表现出来。现在，经济体制改革中的地方政府已经取得了产权主体和利益主体的地位，既有愿望，也有能力去实现和维护地区利益。在走向市场经济的过程中，地方政府真正成为地区利益的代言人和实现地区利益的主体。所以，要解释我国80年代以来产业结构调整中的各地区产业结构的同构化和低度化现象，就必须紧密联系地区利益去考察地方政府在产业结构调整中的行为，进而把协调利益关系作为规范地方攻府行为的前提，这样才能科学地解释和解决产业结构调整中的不合理现象，寻找到实现产业结构调整目标的有效途径。
在传统计划经挤体制下，地方政府在权力和利益方面处于明显的从属地位。地方政府与中央政府的基本职能是一致的，虽然有分工，模糊的地区利益对产业结构调整仍然起一定的作用，但地方政府不能超越其管理对象范围和层次而制定有悖全局的政策，其最基本的选择是按照中央政府赋予的权力去实现国家的整体利益。在向市场经济体制转轨过程中，中央赋予了地方以相对独立的利益和经济管理的一定自主权，使地方政府不但是国民经济宏观总量在不同地区平衡的被控主体，而且已成为区域内经济活动的独立的控制主体，能直接对本地区内各个层次的经济活动进行调节。从地方政府在产业结构调整中的职能来看，地方政府首先要对中央政府直接调控的产业和部门依法进行检查和监督，补充中央政府调控的不足，同时保证市场竞争的平等和规划的统一；其次政府要对本地区经济发展负责，优化地区资源配置，充分发挥地区经济优势，积极推动本地区产业结构的合理化、高度化，促进地区经济的健康发展；最后，地方政府还要积极推动本地区产业组织的发展。地方政府权限和职能的变化，说明了在我国制度变迁中的利益格局开始初步形成。在地方政府与中央政府的关系中，地方政府的地位有了很大的提高；同时，也预示着中央政府和地方政府在利益关系上的矛盾开始明朗化和复杂化。
从博弈论的观点来看，地方政府在产业结构调整中的行为，是地方政府与中央政府以及其他主体之间的博弈行为。我国改革前的体制是中央政府高度集权的计划经济体制。在地方政府实施地区产业结构政策和按中央政府要求对产业结构进行调整时，其博弈行为的内容首先向中央政府部门申报项目，争取中央政府批准立项，其博弈行为的方式主要是低估概预算，多上投资项目。地方政府为了实现地区利益和政府官员利益的最大化，不仅千方百计地向中央政府争投资总额，而且还会在投资结构的安排中进行博弈。地方政府必须使其投资方向的安排与中央政府对其政绩考核指标的要求相一致。这就使得地方政府的投资方向选择有三个基本倾向：一是竞相进行重工业投资；二是竞相进行基本建设投资；三是竞相进行大、中型项目投资。正是由于传统体制下地方政府与中央政府的这种博弈，使我国改革前的产业结构长期处于一种不合理的状态，重轻农的产业结构长时期困扰着我国经济的发展。
在体制转轨中，地方政府投资行为主要受资金的约束，而资金的多少已由过去主要取决于中央财政的拨款转变为更主要取决于企业的自有资金、金融资金、外资的流入及中央政府的政策。所以，地方政府在转轨中并没有完全放弃争取中央财政拨款和贷款，他们在继续争取。主要方式和途径包括：一是突出和强调本地区在全国经济发展格局的地位，影响中央政府的发展战略决策；二是重视本地区社会经济发展战略的制定，积极向中央政府推荐项目；三是利用“老首长”、“老乡”、“老同学”等各种关系，“跑‘部’‘钱’进”；四是地方政府为了吸引中央政府投资，往往低估所申请项目的投资需要额，并承诺自行筹措较大份额的配套投资，待项目上马之后，地方政府的投资往往并不能按时到位，中央政府被迫追加投资。财政博弈的重点是争取增加地方财政可支配的收入。主要表现在：其一，影响中央税的征收，要求驻本地区的中央税收征管机构能少征的中央税尽量少征，能够不征的尽量不征；其二，争取提高分享收入上缴留成比例和中央财政对地方财政的补贴。在金融博弈中，首先是对银行信贷资金的争夺，有时甚至动用行政手段压银行贷款。地方政府的一般行为倾向是，一方面积极鼓励本地区银行从区外拆入资金，另一方面则千方百计限制本地区银行向外拆出资金。其次是展开直接融资的竞争。如地方政府直接发行债券或股票筹资用于投资；各地方政府积极争取在本地区开设证券交易所，鼓励发展证券公司等。在争取外资的博弈中，各地区为了尽可能多地吸引外资，一方面积极要求中央政府给政策，另一方面在国家政策范围内千方百计采取各种变通措施，以降低外商投资的区位成本。
上述分析表明，体制转轨中的地方政府在产业结构调整中越来越受到了地区利益的制约，中央政府产业政策实施遇到了来自地区利益的强大阻碍。具体表现为地方保护主义的泛滥，导致的后果是产业结构调整中，中央政府产业结构调整政策在实施中的失效，产业结构的“同构化”和“低度化”必然出现。
与美国学者格雷特·哈丁提出的“公用地灾难”模型情况相似，在我国产业结构调整过程中，各个地方政府都知道自己在产业结构调整中的扩张行为必然导致地区产业结构的不合理，导致宏观失控，但谁都在扩张，如果谁先停下来，谁就失去眼下发展的机会，并且宏观失控的后果谁都有份。这时理性的地方政府就会不顾一切地追逐眼前利益，而把宏观调控的责任让给了中央政府去管。在没有对政府间利益关系做出制度上的合理安排之前，中央政府与地方政府二者的关系很容易陷入了“公用地灾难”之中，必然使产业结构调整出现由于地区利益障碍而造成的“公用地灾难”，即地区产业结构的同构化和低度化。
从经济理性来看，作为利益主体的地方政府，由地区利益诱发的行为具有其合理性，但同时，地方政府的理性行为可能会引起中央政府所不愿看到的问题。在“公用地灾难”的博弈格局之下，地方政府若稍稍照顾到中央政府即全局的利益，地区利益就可能遭到巨大的损失，而不听话的地方政府则可能因此而捞到不少额外的好处，从而为进一步的“公用地灾难”博弈打下基础。可见，改革使地方政府在地区经济发展中的权力和职能发生巨大变化，使得地区利益开始成为诱发地方政府行为的主要动机。但问题是，改革的不彻底和不完善又使得地区利益变成了在产业结构调整中的障碍，地方政府的行为随之发生异化。
上述对地区利益障碍在地区经济发展中作用的分析，使我们得到如下结论：我国产业结构调整中出现的地区产业结构同构化和低度化，究其根本原因还是地区利益障碍的存在及政府间博弈行为造成的。而经济体制改革的不彻底，制度变迁过程中均衡没有真正实现又是使地区利益成为结构调整中障碍的终极原因。所以，消除地区利益障碍的办法必然是综合选择的结果。
三、化解地区利益障碍的产业协调模式
在我国迈向21世纪的今天，结构调整将成为经济发展的主线，对于产业结构来讲，解决目前不合理状况的新思路，重要的是在市场经济体制创新中必须建立一个能够兼顾各种经济利益主体关系的产业协调模式，这是最大限度地消除产业结构调整中的地区利益障碍的重要环节。
产业协调模式是政府为了实现产业发展或产业结构调整目标，通过各种直接或间接约束、引导方式，对经济主体行为进行的制度规范、政策调节等所形成的框架安排。
产业协调模式的形成无论是从现代市场经济和社会化大生产的要求上看，或是从实现宏观经济及社会目标的制度偏好上看，都是政府或社会的必然选择。从不同经济制度下的宏观经济发展目标和社会目标来看，无论是社会主义国家政府，还是资本主义国家政府，都表现出对产业发展进行协调的积极性。由于不同经济制度、经济体制和国情的要求，在协调主体的构成、目标的选择、手段或方式的使用、作用的对象等方面存在着很大的区别，为此，在现实中就有不同的产业协调模式类型。从经济制度上来区别，我们可以把产业协调模式大体划分为两大类型，即社会主义的产业协调模式和资本主义产业协调模式；从经济发达程度的差异看，可以分为发达国家产业协调模式、发展中国家产业协调模式。
在以私有制为特征的社会生产方式下，宏观上的产业发展和结构调整，曾主要依靠自由竞争的市场联系来完成。到了现代市场经济阶段，社会化大生产对各产业间的合理比例关系的要求，在不同国家主要是通过三种类型产业协调模式完成的，它们分别是：“市场主导型协调模式”、“政府主导型协调模式”和“政府与市场结合型协调模式”。”市场主导型协调模式”主要是企业或民间企业团体依据市场机制的作用，自主决定行为方式，通过市场形成企业间的相互关系，以此形成宏观产业的合理比例。“政府主导型协调模式”主要是政府通过一定的计划和政策手段，以约束、激励等方式对产业部门内的企业产生影响或形成推动力，促使企业改变行为路线，以此实现宏观上产业间合理的关系。“政府与市场结合型协调模式”主要是政府完善和保障市场、通过市场引导企业，同时以社会目标的实现要求来促使产业合理关系的形成。
在传统的计划经济体制下，社会主义的产业协调模式主要采取了单一计划型的协调模式。这一模式基本上是在排斥市场的基础上，政府主要通过直接对企业干预的方式实现产业间关系的协调，片面强调计划的作用。
在借鉴不同产业协调模式的成功经验和考虑到我国经济制度、基本国情以及社会主义市场经济体制的特殊性基础上，我们认为，我国现阶段产业协调模式的选择应该是“有政府调控的市场协调模式”，其内涵是：政府为实现经济与社会发展目标，应主要采取间接的调控手段，为市场秩序和环境提供充分的保证，使宏观产业结构的协调在市场的引导下实现。这一产业协调模式的主要特征表现是：强调对产业关系的协调要在我国的经济制度、基本国情和社会主义市场经济体制等约束下进行，政府调控的目标是通过产业结构的调整，实现经济可持续发展和社会的全面进步，把社会公平、物价稳定、充分就业、社会保障等内容纳入目标体系；强调政府调控是为了保证市场的安全自由性与有效性，完善与市场秩序相关的各种法律法规；强调政府调节市场，市场引导企业，充分发挥市场在产业结构调整中的基础性作用；强调政府充分利用各种宏观调控政策和经济手段间接调控经济运行；强调政府在宏观产业关系的调整中，充分考虑地区利益的客观存在和作用，正确处理中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间的利益关系和他们在产业形成、调整中的博弈关系，侧重建立兼顾整体与局部利益关系的“利益分享和补偿机制”，为实现宏观产业协调发展提供可操作的机理。
四、协调地区利益关系的两种机制
我们认为，要正确处理政府间的利益关系，真正解决产业结构的不合理问题，应该建立新型的“利益分享机制”和“利益补偿机制”。
“利益分享机制”应该包括两个层次涵义：一是指国家通过调整产业政策，使同一产业的差别利益在不同的地区间实现合理分布，尽可能地照顾地区经济利益；二是国家通过调整产业政策及区域发展政策，实现国家产业政策与区域发展政策的最优配合，使不同产业的利益在不同地区实现合理分享。
与传统的利益协调手段相比，新的“利益分享机制”具有以下特点：第一、适当的中央政府政策协调；第二，新机制强调地区之间既竞争又合作，并在此基础上实现产业利益的地区分享；第三，实现产业利益分享的形式多种多样；第四；新机制强调在市场关系基础上形式一种新型的地区经济关系，并在平等、互利、协作的基础上形成地区的共同富裕。
所谓“利益补偿机制”就是要通过规范的制度建设，来实现中央与地方、地方与地方的利益转移，从而来实现产业利益在地区间的合理分配。这种“利益补偿机制”主要表现为要建立规范的财政转移支付制度。其特点一是，地区利益的补偿将会通过规范的利益转移来实现；二是“利偿补偿机制”更强调公平；三是在“利益补偿机制”运行中，中央政府处于核心地位。
新机制的建立有利于解决产业结构同构化和低度化问题。这是因为，第一、在新机制下，地方政府职能的转变将会削弱地方政府作为投资主体的地位，培育多元化的市场投资主体；第二，从“利益分享机制”看，它强调在市场经济关系的基础上形成地区间的竞争与合作关系，使地方政府及对转变观念，用公共财政的新思维和方法来处理财政与产业的关系；第三，从“利益补偿机制”来看，该机制的建立考虑了产业差别带来了利益差别因素；第四，解决低度化的出路就是要推动产业升级，新机制的建立可以在推动产业升级方面有所作为。
新机制有利于产业结构的调整，也必然能推动我国经济的可持续发展。从产业政策看，在新时期必须把可持续发展的思想结合到产业政策中去。从区域政策看，可持续发展不仅意味着当代人需要的满足不能损害后代人满足其需要的能力，而且还要照顾同代人之间的公平。
新机制的建立也将对我国西部产业结构调整起到推动作用，有利于西部大发展。第一，新机制的建立要求推行新的非均衡发展战略，这对西部产业的发展将提供新的契机。第二，建立合理的“利益分享机制”要求在西部大开发中产业优先发展的顺序及定位要明确。第三，加大财政转移支付力度，推动西部大开发。
五、调整产业结构的若干政策性建议
第一，国家现行的主要政策需要进行系统调整。针对过去我国单纯按产业序列制定产业政策，较少考虑地区利益和地区产业发展优势的做法，在当前产业政策调整中，应该与区域政策结合起来，建立起“产业——地区双坐标定位的产业政策规制”，从而实现产业与区域的最优结合。在财税政策调整上，一是对中央和地方出台的财税优惠措施进行系统清理，坚决杜绝乱开减免税的现象；二是对我国现行税制进行一次大面积改革，对必要的税收优惠以税制的方式规范下来；三是区域财税优惠政策应调整，对西部开发则给予更多的政策支持。在金融政策调整上，一方面要在加强金融监管、防范金融风险的同时，适当增加中西部金融机构的数量和规模，为中西部企业融资创造更加便利的条件；另一方面，要实行地区差别率政策，鼓励东部资金向西部流动，减少西部对东部的资本输出。在人才政策调整上，国家应制定有利于中西部发展的人才政策。中西部地区也应根据发展的需要，为各种人才提供良好的工作和生活条件，促进人才资源合理流动。
第二，改革投融资体制，推动产业结构合理化。新的投融资体制应强调以市场为导向，充分调动各投资主体的积极性，形成分工明确，责任具体，相互协调，相互配合的投融资体系。首先，要以中央政府为主，配合金融支持，对重大基础建设项目进行投资；其次，要以地方财政为主，配合金融支持，对区域性的基础产业和基础设施进行重点投资；再次，要以商业银行为主体，运用商业性投融资渠道，为盈利性工业和农业项目提供资金；最后，要积极利用资本市场，通过发行股票和债券或项目融资等方式，丰富投融资渠道。
第三，随着政府投资主体地位的弱化及其在某些领域的退出，要积极培育政府之外的市场投资主体。首先，完善相关法律文件，对私营经济和私有财产进行有效的保护；其次，把非国有经济发展纳入国民经济和社会发展的总体规划中；再次，营造公平竞争的市场环境，消除对非国有经济发展的歧视性待遇；最后，不断提高非国有经济的素质，鼓励私营企业与国有企业的联营和合作，在国有企业中引入民营机制。
第四，进一步完善财政转移支付制度。针对我国长期采用纵向转移支付模式及中央财政十分困难的现状，我国今后应选择以纵向转移为主，横向转移为辅的转移支付模式。
纵向转移支付制度完善的基本思路：一是完善纵向转移支付制度要同国民经济和社会发展的战略联系起来，尤其要考虑在西部大开发中财政转移支付制度的作用，避免走重复建设、盲目建设的老路；二是坚持效率优先、兼顾公平的原则，使全体国民都能够获得大体均衡的公共服务水平；三是把一部分预算外收入以一定的方式纳入到预算内，提高中央财政收入占GDP的比重；四是提高地区因素在确定转移支付额中的权重；五是中央对地方的转移支付应该设立专项基金，专款专用。
横向转移支付制度完善的基本思路：一是要考虑区域经济发展购利益矛盾，富裕地区在经济发展中应当承担一定的社会责任。我们建议在全面推行横向转移支付制度之前，应该进行周密调查，合理安排，选择合适的试点，以求稳妥，同时应注意转移支付中激励制度的安排；二是在进行横向转移支付时，应计算出各个省（自治区、直辖市）的标准财政收入和标准财政支出，标准财政收入大于标准财政支出的份额转出多少、如何转，标准财政收入小于标准财政支出的份额中多大的比例应通过横向转移支付来弥补，则应结合我国的实际情况进行周密的设计；三是横向利益转移要建立在法制化的基础上。当前我国财政法建设明显滞后，应该尽快制定《财政基本法》等法制制度，为财政转移支付等财政分配活动提供必要的依据；四是横向利益转移应考虑产业布局和产业发展状况。
收稿日期：2001-02-20
标签：转移支付论文; 国内宏观论文; 投资结构论文; 社会结构论文; 产业结构优化论文; 利益关系论文; 宏观经济论文; 社会体制论文; 经济论文; 经济学论文;