新时期农村土地股份合作制探析，本文主要内容关键词为：探析论文,新时期论文,农村土地论文,股份合作制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F301.11 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-2674(2009)01-0031-(06)
农村土地股份合作制不是一个新生事物，但体现了时代发展的新要求。自广东南海试运行以来，土地股份合作制在全国许多地区都不同程度地有所发展，尤其是沿海发达地区的郊区农村。然而，在运行过程中，该制度也存在一些问题，一方面是内部机制的原因，另一方面也反映出当前农地制度的一些不合理因素。因此，在经济发展不断加速的今天，进一步探讨农地股份合作制具有现实意义和必要性。
一、农村土地股份合作制运行质态
农村土地股份合作制作为一种经营机制，具有一般制度功能，其产生、运作、效用等各环节都受制度、社会环境等因素影响，尤其是经济社会发展水平因素。当前我国农村经济社会发生了巨大的变化，在经济不断发展的环境下，农地股份合作经营机制也日臻完善，但由于制度发展局限性和区域发展不平衡性，农地股份合作制同时体现出了当前农村土地经营的困境。
1.农村土地股份合作制的内涵
农村土地股份合作制是土地使用权股份化、合作化的农村土地流转经营机制，主要构成要素有土地使用权、资金、技术、公共服务、劳动力贡献等。就其内在机制而言，农村土地股份合作制是集农民、集体、企业、国家等多元主体利益于一体的一种均衡机制，主要是由于土地增值收益所诱致的一种过渡性的制度安排，有效实现了集体目标和土地使用效率目标的统一[1]。农村土地股份合作制与一般股份合作制相比较，具有特殊性，主要表现在股权构成要素的差异。农地股份合作制主要以土地承包权为股权，但因土地承包权缺乏处置权利，是一项不完全产权，而一般的股份合作制要求股权要素具有完全产权权能，否则股份合作制在经营收益分配和风险机制上对股权的处置难以确定，即土地股份合作制不能体现出“风险共担、利益共享”的经营机制。因此，农地股份合作制以土地承包经营权入股，从股份合作制的成立条件看，其并不具有股份合作制条件，但基于我国农地制度的特殊性和农村经济发展需要，只要不违反《农村土地承包法》，灵活利用制度边际处置土地使用权，就能实现土地经营机制创新。从这一角度看，农村土地股份合作制不是我国农地制度的长久安排，只不过是为突破当前农村经济发展制度约束瓶颈的一种手段。尽管如此，土地股份合作制度仍然体现出了强大的活力，是当前推动农村土地制度创新的有效手段。
2.农地股份合作经营收益分配主要方式
农地股份合作制发展的基本要求是实现经营利润，如何在合作社内部合理分配收益，是衡量合作机制是否完善的重要标准，也是进一步激励股权更好地发挥经营效益的基本动力。当前，农地股份合作收益主要是根据入股要素的数量及贡献的多少，以及按照既定的合作社章程进行分配。参股要素主要有土地使用权、资金、技术、劳动力、公共服务等。部分地区考虑到要确保农民的股权不受损失，吸引更多的农民以土地参加合作经营，采取了保底分红的办法，即无论合作社经营状况如何，农民都能从合作社中获得基本的收入保障，减轻农民在合作社中经营的风险，保护农民土地权益不受损。在保底分红的基础上，实行弹性收益分配机制，根据合作经营绩效和盈余程度，除留出一部分作为公益公积金和来年必要投入之外，全部在合作社内部进行合理分配。
二、农地股份合作制运作条件
当前，我国农地股份合作制在许多地区不断发展和完善，但基于各种客观因素，部分地区土地股份合作发展仍不成熟，单凭行政力量推动农村土地股份合作发展是不可取的。以下是对江苏省经济发展不同梯次地区的土地股份合作制运作情况的简要分析，说明农地股份合作制的适用条件性。
1.农地非农化增值收益——诱致农地经营制度创新的根本
江苏省昆山市地理位置优越，近邻上海，深受上海经济圈辐射影响，非农产业发展迅猛，开放型经济占据重要地位。
(1)昆山富民合作社发展进程。1996年，苏州市政府提出了允许集体存量建设用地使用权可以有条件地进行转让、出租。2002年，昆山市政府为整合、规范农地股份合作社发展，将农地股份合作社统一命名为昆山富民合作社，对此昆山市提出了富民政策28条，明确要求由富民合作社进行原创型企业基地建设。原创型企业基地经政府统一规划后，由镇政府、农村集体经济组织以及农民共同参股投资，统一修建三层以上标准厂房和道路、食堂等公共服务设施，为成长型小企业的发展提供基地载体[2]。由此，农地非农化有了政策支撑。这一系列政策的出台，相对于国家农地征用需先征用为国家所有再上市的政策而言，不仅大大节省了行政成本，也为灵活处置土地用途留下了政策空间，有效实现了农民土地使用权者的基本权益，而交易费用的降低及生产成本的减少诱致了企业主体争相租用土地，这一隐性互惠制度为企业、农民主体双方带来了利益共享和合作剩余。当双方主体在合作与不合作之间产生的后果不一致，而且合作的效用要远远大于不合作的效用，通过合作能使双方主体利益达到最大化，此时就产生了一个“合作剩余”。该如何共同分享到“合作剩余”，而不是彼此都得不到应得到的最大收益，则只有通过共同合作，达成共同意志，充分享有合作剩余。土地股份合作制就是基于合作后能够给多方主体共同产生效益最大化，从而共同分享合作剩余，也为政府引导地方经济发展提供了有效的激励制度范式。
(2)昆山富民合作社的制度效应。农地股份合作社的利益主体有农民（土地使用权属者）、集体组织、企业（用地主体）及地方政府。作为农民，通过农地非农化，除直接分享到土地增值收益外，既可以在当地充分实现就业、创业，又可以毫无牵挂的在外务工，增加工资收入；作为企业，不仅节省了征用土地成本，而且有廉价、充足的当地劳力资源，为提高经营效益提供了人力、物力基础；作为政府，减少了与分散的农户进行谈判成本，缩短了征地流程，提高了行政效率，不断促进地方经济良性发展。基于三个主体共享土地增值收益的一致需求，达成了多元主体的利益均衡发展，共同推动着昆山富民合作社持续健康发展。
2.纯农业种植经营的农地股份合作化——寻求改变种植方式的有效选择
(1)江苏苏北部分地区农地股份合作制发展困惑。宿迁市是农业大市，农民比例在江苏地区最高，一产产值在社会经济总量中的比例也最高，农民以地为本、以农为业的思想根深蒂固，加之农民收入偏低，农业种植成为农民生活保障的基础。这种情况下，政府是引导和推动农村土地流转的主要力量。2006年，盐城市分别在阜宁县施庄镇红心村和建湖县恒济镇建河村开展了土地股份合作社试点。红心村有5个组，其中1个组有87亩土地，离村庄较远，农民种植的积极性不高，其余四个组共108亩，连接在一起，长期由集体统一对外发包。红心村根据实际，对已经承包到户的1个组，以各承包户为股东单独组建了1个股份合作社，另外4个组以各村民小组为股东，成立了1个合作社。两个合作社将土地集中对外发包，给镇农技人员种植水稻制种，发包收入全部返还给农户。建河村因处于水网地区，地势低洼，该村将分散在各个小组的516亩地势较低、种粮效益较低的荒滩进行分组按人落实股权，另将一直由村经营的500亩滩地作为集体股，建立了股份合作社，实行统一竞价发包种植水产品，收益分配上原属各小组的滩地发包收入全部返还农户，原属村经营的滩地，其发包收入的30%用于农户分配，20%用于合作社积累，50%用于村委会补贴办公费[3]。从这两个地区的农村土地股份合作制探索和实践进程看，推动农村土地股份合作经营的主要原因是农村土地搁荒、农民外出务工等，而通过土地外部利润推动土地股份合作发展的因素并不明显，而且土地股份经营项目不具有明显的特色和效益。
(2)从分散种植到规模经营的农地股份合作效益。在苏北部分地区，农业生产占据着经济发展的重要地位，农民依靠农业种植这一渠道实现增收依然重要。宿迁市2004年三次产业结构比为28.7:42.2:29.1，虽然较上年的30.2:40.1:29.7有所调整，但是农业产值所占比重仍然较大[4]，对于一个农业大市，由于外出务工的竞争激烈，部分农民仍然要长期从事农业生产，一些工业带动力不强的地区，农村土地收益不明显，通过土地股份合作，将农民分散的土地集中起来进行规模种植经营，如果市场行情好、没有遭遇自然灾害的能实现较好效益，如果受某些因素影响，导致种植情况、市场行情都不好，则农业规模经营可能会有所损失，农民利益得不到较好的实现，则农地股份合作制丧失了存在的基础条件。
三、农村土地股份合作制的局限性
农地股份合作制是新形势下农村土地经营制度的又一重大创新，但是运作土地股份合作制需要成熟的外部条件。在区域经济发展不平衡、配套制度不完善等因素制约下，农地股份合作制还不是一个普遍适用的制度选择，更不是创新农地经营制度的最终目标模式，只是在特定条件下一定区域内的过渡性制度安排。换言之，农地股份合作制还存在一定的局限性。
1.农地产权不完善影响农地股权稳定性
(1)农地产权残缺的表现。当前我国农村土地是农村集体所有，农户家庭只享有农地承包经营权，我国《宪法》和《民法通则》对农地所有权主体界定不清晰，集体概念比较模糊，农民对其承包的农地只享有经营、收益、流转等权利，缺乏具有实质性产权的处置权，处置权的缺失使农民对土地长期经营没有足够的预期。《物权法》也对农村土地承包经营进行了规定，土地经营权可以采取流转、转让、租赁等方式进行处置，但没有规定完整的处置权能。
(2)产权残缺对股权的影响。一是影响农地股权的稳定性。农业结构调整、农地征用等都牵涉到土地流转，目前部分地区缺乏规范的土地流转行为，程序和手续都不够完善，农民维护自身权益意识和认识度不够高，干部行政行为仍具有一定的影响力，土地流转行为不规范现象仍然存在，致使农民对土地使用权的稳定性没有足够的信心，担心自己承包的土地流转后，防止因农地权属不清而产生矛盾纠纷。因此，土地产权不稳定性导致土地流转不规范，可能造成农民土地使用权入股后权益有所丧失。另外，由于经济发展对土地流转的需求逐步增强，土地流转形式也呈现多样化，甚至出现难以管理的局面，这对我国土地产权体系的法制建设造成了严重的影响，如果不及时规范农地流转方式，可能对我国农地制度的长远安排产生深刻的影响。二是影响股权保障功能。土地股份合作社将农民土地集中起来搞统一经营，虽然农民可以在合作社里务工，挣取工资收入，还可以获取土地股权收益分红，但是农民失去了对自己土地的直接支配权，实质上是将土地物质权利货币化后的一种股权收益。股权的稳定性深受土地股份合作经营状况影响，合作社运行得好，农民收益才能得到保障，一旦发生亏损，农民得不到分红，加之农地产权不完整，农民的土地使用权已作为股权加入到合作社中去，农民想收回自己的承包地是相当困难的。
2.区域发展不平衡影响农地股份合作发展
农地股份合作制为实现多元主体利益目标提供了有效的制度平台，促进了农民增收。但是农地股份合作制运行是有条件的，并不是所有地区都适用土地股份合作制。
(1)效益是土地股份合作的根本。运作土地股份合作主要有两种目的，一是进行规模种植，实现规模效益；二是进行二三产业开发经营，获取建设用地的土地增值收益和经营效益。比较这两种方式，获取土地增值收益能更有效推动土地股份合作制的发展，依靠纯农业种植的方式所取得的收益并不能满足合作制发展的有效需求。广东南海市（现在的佛山市）自1993年起，已先后建立农村股份合作组织1870个，其中以村委会为单位组建集团公司191个，占全部总数的近80%，以村民小组为单位组建的股份合作社1678个，占99.8%。但建立了股份制有分红的村只有34个，仅占17.8%，有分红的股份合作社974个，仅占52%[5]。因此，如果土地没有更高的利润收益，股份合作社运作就会面临困难，即便建立起来以后，如果仍然从事低水平的农业种植经营，土地的经济效益不高，合作社则很难实现分红，股民也不能通过合作社实现增收，合作社则失去了存在的意义。
(2)制度成本制约土地股份合作发展。对照部分地区土地股份合作社章程等可以看出，从组建、成立到运作、收益分配等环节，有着很强的专业程序和运行机制。比如，股权设置上，对土地股的折算、资金技术股的标准及其他股权的衡量都很难准确规定，对股权分配上也很难科学设置。合作社机构组成人员素质参差不齐，对组织机构顺利运行有一定的影响。另外，股权收益分配程序比较复杂，加入或退出合作社的成员，其股权收益分配及决算等方面更为复杂。许多地区的土地股份合作制在股份设置中包含了集体股和个人股、资金股和技术股等名目不一的股份，各地因地区特点其设置股份的程序、种类和原则也不尽一致，由此可见，土地股份合作制所追求的多重目标从根本上决定了其运行成本很高。
3.农地股份合作制内部机制存在弊端
《农民专业合作社法》规定加入农民专业合作组织的社员享有“入社自愿、退社自由”的权利，虽然农村土地股份合作社与农民专业合作社有所不同，不受该法的调节，但农村土地股份合作社的成立也是建立在土地承包经营权主体自愿基础上的，不得强制要求农民将土地承包经营权入股。《农村土地承包法》也规定了土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。另外，农民专业合作组织主要经营对象是农产品，加入专业合作组织的社员要退出合作社可以以货币形式进行结算，能将其财产及股权收益从合作社中分割出来，而农村土地股份合作的基础是土地使用权，农民将土地作为股份参与土地股份经营，一般情况下是集体统一规划经营，或者由集体统一用于项目开发，由于其不具有分割性，难以恢复原状，农民要收回其土地，该怎么分割？如果不要求收回土地，那么土地财产到底该怎么核算？这是一个难题。西南政法大学曹兴权教授分析指出：“村民从入股的那一天起，他们的土地承包经营权就已经转让了，就已经和公司一道承担风险。如果公司经营不善，农民想退股怎么办？按照《公司法》的规定，股份不能退只能转让。如果公司倒闭，按照《破产法》的规定，债务人必须用现行所有财产清偿所有债务。这也就意味着，作为股东的农民，土地承包经营权就永远地失去了”[6]。因此，土地股份合作社的退社自由其实并不自由，而且这种行为存在一定的社会风险。
4.农地股份合作制缺乏法律保障
农村土地股份合作是农村土地经营方式的一种创新，顺应了农村经济发展要求。土地股份合作社类似于股份合作制企业，但是现今许多土地合作社不具备企业独立法人资格，法律和政府对农村土地股份合作社性质没有明确的规定，定位也很模糊，股份合作社既体现出了企业经营行为，又具有合作经济组织的性质。土地股份合作社的法人登记也很困难，工商部门认为其不符合企业法人资格而不予登记，民政部门认为其具有经营行为，不符合社团要求，也不好登记，目前已出台的《农民专业合作社法》对农民专业合作经济组织作了明确规定，但是并没有将农村土地股份合作社纳入到合作社范畴，致使农村土地股份合作制无法可依，不受法律政策保护和扶持。因此，没有一个良好的法律政策环境，土地股份合作的发展方向比较模糊，运行环境也不完善。
四、加强农村土地股份合作制度建设
《物权法》在坚持农村土地承包经营制度的前提下，强化了土地承包权人的相关权利，稳定了农村土地经营关系，农民的土地权益保护更加有力。从实践层面看，农民的土地权益维护意识逐步增强，而且种植收益较以往有所提高，农业机械化生产水平不断提升，农民种田的积极性得到加强，进一步强化了农民的惜地思想。但事实上农民的土地权益仍未能得到充分保护，一些侵犯农民土地的行为时有发生，其根本原因在于农地产权问题还没有得到彻底解决。因此，当前在加快社会主义法治建设进程的同时，加进一步加强农村土地制度建设，不断完善农地股份合作经营机制，实现农地经营绩效最优。
1.限制集体对土地的处置权力
法律赋予了基层集体组织享有土地所有权能，但并不是任集体为所欲为。当前我国法律只注重农民这一主体对土地的相关权利内容，而忽视了对集体组织行使土地权利的界定，缺乏必要的限制性规定。因此，在完善农地产权制度的同时，进一步界定集体组织对土地的相关权利，防止基层干部滥用权力，搞土地权钱交易，滋生腐败现象；要注重在禁止集体私自处置集体土地、土地资源收益分配不公、强制调整农民土地、征地补偿不合理等方面作出具体规定。
2.增强农民土地处置权能
“处置”即处理的意思，体现在对某一对象的支配程度。当前，我国亟待对农民的土地处置权能加以明确规定，以发挥农地的使用功能。
(1)农民土地处置权能不完整。当前，在农民土地集体所有的前提下，农民不可能完全享有土地处置权，只能是依照农村土地相关法律制度进行合法实施，主要体现在转包、出租、互换、转让等几种流转方式，农民土地处置权能实际上是在集体统一意志支配下的一种附和行为，处于被动状态。正因为农民的土地处置权能缺失，造成了农地征用制度不公平、农民土地权益得不到保护等现象。因此，新农村建设进程中，要提高农民的市场主体地位，必须要增强农民的土地处置权能。
(2)扩大农民的处置权能范围。目前，众多学者呼吁要放开农民的土地处置权能，有效保护农民的土地承包经营权益。事实上确实需要进一步放开农民的土地处置权能，但其最终目的并不单纯是维护农民的承包权，主要目的是要让土地能够活起来，搞活土地经营，充分体现出土地的资本性。要实现农地资本性功能，法律应当赋予承包农户享有排他的占有、使用、收益权，并且享有包括使用权继承、有偿转让、转包、入股、联合经营、抵押等权利在内的较充分的处置权[7]，从而使农民的土地承包权成为一种具有实质意义的包含使用权、转让权、继承权和抵押权于一体的土地财产权。
(3)建立完善的处置权配套制度。放开土地处置权能会不会导致农地私有化、土地兼并、农民失地而流离失所？这些都需要有一套完善的配套制度，使农民的土地处置权在充分实现社会保障功能的前提下稳步实施。
3.赋予农民土地资产性权利
土地不仅有社会保障功能、生态功能，还具有极强的资本增值功能。如何实现农地资本功能，维护好农民土地资产性权利，是完善农地产权功能的重要途径。
(1)确保农民拥有土地资产性权利。通过界定土地产权关系，进一步明确农民的土地权利。在坚持集体土地所有的前提下，将土地的物质形式转化成股权化的资本形态，让合法享有土地产权的农民都能平等分享到土地权益，以实现土地的资本化。土地股份既可以作为资本，参与社会资本或市场流动配置，实现股份合作经营，也可以兑现成土地资源，对其直接占有和使用，实现土地经营效益。
(2)实现土地资产市场化经营。通过健全农地市场机制，建立起平等的土地产权体系，以市场为导向，追求经济效益最大化。切实将土地作为社会生产要素，鼓励土地在合法前提下自由流通，提升土地资本增值功能和经济效益。允许农村土地使用权依法、自愿、有偿转让，在稳定承包经营使用权的基础上，用市场手段配置土地的经营使用权，解决人地矛盾。
(3)健全土地资产实现途径。在现行农村土地制度框架下，通过简单的农业生产很难实现土地资本增值功能，因为农业比较效益低下，土地经营利润有限，农民要使土地价值变现，只能通过转让、出租等流转方式，而不能买卖、抵押。因此，在产权不完整的前提下土地资产价值并没有完全实现。如何实现土地资产增值功能，除了完善市场机制外，还必须进一步强化农地股份合作制建设，通过稳定农民对集体土地的股权，实现股权收益长期化，确保农民分享到土地增值收益。另外，土地地力评估和定价也是农村土地市场化、资本化的一项前提工作，是健全和发展农村土地市场体系的重要环节。
4.确保农民土地使用权长期化
针对我国农村现实，农村土地现在是、今后相当一段时期仍然是农民主要的经济来源和社会保障[10]。因此，我国在推进农村土地制度建设过程中，不能犯冒进主义，也不要搞一刀切，而是要按照农村发展实情稳步推进。
(1)确保农民土地使用权长期化。农村土地调整、承包权利的不稳定性等深刻影响着农民对土地投入和经营的积极性，为进一步优化农地资源，提高农村土地产出率，需要加快实现农民对土地使用权的长期化经营。温家宝总理在十届全国人大三次会议举行的记者招待会上答记者问时指出：“农民对土地的生产经营自主权将长期保持不变，也就是永远不变”，这为我国农村土地制度改革指明了方向。通过土地使用权长期化设置，逐步实现农民对承包土地的物权性质，稳固农民对土地的支配权，限制外部主体侵犯农民土地权益。
(2)以法律形式固化农民土地使用权长期性。目前，我国涉及农村土地制度方面的法律对农民与土地之间的关系仍界定为承包关系，规定了耕地承包经营期限为三十年，期满后由承包经营权人继续承包。“承包”是指接受工程、订货或其他生产经营活动并且负责完成的意思。由此可以推断出农民是被动接受集体组织给予的表面性的土地经营权利，而不是处在真正的主人地位上对土地行使经营权，造成的直接影响是降低了农民生产积极性。在土地集体所有制前提下，如何实现农民的土地经营长期稳定性，是摆在我国农地制度改革面前的最迫切问题之一。当前，在实现农民土地经营期限长期化的基础上，加快农民土地使用权立法进程，以法律形式赋予农民的土地承包经营权长期化，从而为维护农民的土地权益提供法律后盾。在立法过程中，要注重对农地所有权主体、农民土地经营方式、农民享有的土地处置权能等环节进行具体规定，并辅之以必要的配套政策，完善农民土地使用权法。
［收稿日期］2008-11-19
标签：农民论文; 股份合作制论文; 土地使用权论文; 土地承包经营权流转论文; 股权分配论文; 农业合作社论文; 农村论文; 组织发展论文; 法律主体论文; 三农论文; 法律论文; 农民合作社论文; 股权论文;