论加入WTO后我国铁路行业管理体制改革，本文主要内容关键词为：管理体制改革论文,铁路论文,我国论文,行业论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号] F53[文献标识码] A[文章编号] 1009-4474（2004）01-0001-04
一、WTO规则对铁路行业的作用
WTO是以市场经济为条件以多边规则为基础的政府间国际组织，加入WTO首先是对我国政府及其管理部门的要求与约束。根据WTO对其成员方“遵守规则，开放市场”的基本要求，我国铁路行业也必须按照WTO的规则调整和改革管理体制，以适应对外开放铁路运输市场的需要。
WTO的基本原则对我国政府的经济职能和产业政策具有严格的约束。就铁路行业讲，由于它是国家垄断和政府管制程度最高的服务部门之一，因而在我国加入WTO以后，铁路行业如何实现政企分开就成为它实现对外开放和走向市场化的先决条件之一。如WTO的基本规则将对我国铁路行业的改革与发展产生导向和规制的作用。
首先，按照无歧视的最惠国待遇和国民待遇原则，作为国家高度垄断和严格管制的铁路部门应当允许外国资本和民间资本参与投资或经营。按照我国政府向WTO成员方做出的承诺，在入世后，铁路运输允许外国资本参与投资或经营运营业务，但在合资企业中外方只允许占有少数股权；在入世后3年内，允许外方持有铁路运输的控股权；在入世后6年内，则允许设立外商独资企业从事铁路运营业务。在打破国家对铁路行业的垄断格局后，政企分开以及由此引致的政府行业管理职能规范和企业的产权独立便应运而生。
其次，政府及其管理部门必须按照透明度原则及时公布铁路产业政策和相关的管制措施。这将对政府管理部门（其中主要是国家计委和铁道部）的决策和管理方式产生重大影响，即从过去的内部操作转变为面向社会的公开化操作。从铁路企业方面看，凡属于社会公益性业务的决策和经营性业务信息也必须向社会定期公布。实行上述措施，实际上使铁路管理部门和企业都置于社会的公开监督之下而具备了市场经济的法制化和公开性特征。
再次，按照自由贸易原则，政府必须通过逐步降低关税和消除非关税壁垒，为外国投资商品进入铁路运输市场创造便利条件。在这一规则约束下，外国的先进装备和技术进入铁路运输市场将会对国内同类产品的生产厂商造成激烈的竞争格局。因此，我国的铁路装备生产企业必须尽快放弃传统的计划生产模式和事业型管理体制，通过建立现代企业制度来迅速提升企业的综合竞争力。
最后，在WTO公平竞争原则的约束下，政府应逐步减少对国有铁路的无偿性投资和直接性补贴。即使是关系国民经济全局的带有公益性质的路网投资，也必须明确其经济补偿性，并不作为非国有铁路运输企业造成事实上的不公平竞争后果。〔1〕
二、入世后铁路行业面临的挑战和机遇
加入WTO以后，我国铁路行业面临的基本格局是挑战与机遇并存。犹如一把双刃剑，挑战的刃锋是刺向现行不合理的铁路管理体制和企业制度，如果不改则废，不进则退；机遇的刃锋是通过改革后再造一个崭新的管理体制和运营机制。如果抓住了这个突破口，将会极大地提高铁路行业管理的效率和企业的竞争力，从而获得更广阔的市场空间和更有利的发展机遇。
挑战和机遇作为一对关联范畴在铁路行业的对外开放中不乏具体表现，见表1。挑战，意味着对现行体制的不利影响，而机遇则表示对现行体制潜伏着的有利影响。如果我们只看到单方面的影响，则有失偏颇，这也是产生所谓“悲观派”和“乐观派”的依据所在。当然，各执一端的悲观或乐观都是不足取、不可信的，关键是要找到一条从不利的现状（挑战）通向有利的目标（机遇）的合理途径。
表1 我国加入WTO后铁路行业面临的挑战和机遇
我国铁路行业的体制现状与发展要求具有鲜明的反差。尽管从1978年以来，铁路行业体制已经历了实行经济责任制、大包干和全面推行资产经营责任制等改革阶段，但在行业体制市场化方面并未取得明显效果。加入WTO标志着我国铁路行业已进入到体制改革的攻坚阶段。此时，铁路行业体制必须按照WTO的基本规则实行市场化改革，才能在过渡期结束后建立起与国际接轨的管理体制，并使铁路企业真正进入市场而具有强劲的竞争力。〔2〕
由于铁路是国民经济的基础行业，在我国交通运输体系中从一个较长时期看还需要继续承担龙头部门的职能，因而其改革还必须在政府的主导下采取循序渐进的步骤，逐步达到市场化目标。当前需要采取的重大战略措施有：
1.对政企不分的体制现状实施政企分开改革。
铁道部首先转变管理职能，逐步实现行业管理和经营管理双重职能的分离；以铁路局为一级法人实施和完善资产经营责任制和股份制改革试点。
2.对国家单一投资的铁路实施投融资体制改革。
铁道部应实现行业管理职能和投资主体职能分离，在铁道部下设投资公司和资产管理公司。
3.对铁路运营体制的缺陷实施网运分离。
在铁路运营客货分开的基础上，逐步过渡到把客运、货运和路网分开，实现客货的竞争性经营和路网的统一性经营格局。
4.对垂直管理的企业体制实施企业制度改革。
按照先易后难的纵向程序分别对客、货运和路网进行公司制改造；从横向看，选择经济发达地区的客运公司陆续上市，使之成为完全的市场主体。
5.针对政府定价的决策机制实施以成本为基础的市场机制构造。
根据我国区域经济发展水平的差异，首先在东部干线实行客运公司自主定价，定价幅度决策权由国家计委和铁道部负责管理，等条件成熟时再推广到中西部客运公司；货运公司的自主定价则待货网分离后实施；在实现完全的网运分离后，客、货公司将实行独立的成本核算，并按照相同标准向路网公司支付线路使用费和其他服务费。
三、铁路行业管理体制改革应采取的措施
上述改革措施中有些已经推行或列入了铁道部的“十五”计划。例如，从1999年起对铁路局全面实行了资产经营责任制，铁路运输经营权下放到各铁路局，并落实了3年扭亏为盈的指标；在铁路运输管理体制方面推行一级法人制，撤消了呼和浩特和柳州两局的下属分局，并在新成立的南昌和昆明两局不设分局；在现代企业制度建设方面确定了11户企业进行公司制试点，其中广深铁路股份有限公司已在香港、美国成功上市，铁二局已在国内上市；在铁路运营体制方面，铁道部已制定了10年的改革期，拟采取三个步骤（即客货分开、网货合一和网运分离）实现运输管理体制市场化；铁路运价管制已经开始松动，主要表现在运价有所提高，运价结构有所改善和定价形式逐步公开化等。
不过，我们还应当正视，上述改革还未从根本上触动传统的铁路行业管理体制。如铁道部的政企合一体制，铁道部对下属路局的统一管理、统一定价、统一分配等计划管理模式基本未变。而且，在我国加入WTO以后，铁路行业在市场准入和信息披露等方面也没有出台具体方案。正因为如此，本文根据WTO的基本规则和我国政府对服务贸易做出的具体承诺，对铁路行业下一阶段的市场化、企业化改革提出一些初步构想和建议供参考。
1.铁道部的职能转换。
在市场经济体系中，政府具有双重职能：凡是竞争性的活动政府不能直接参与，但政府是市场规则的制定者和管理者；凡是市场不能有效发挥作用的领域（公共产品和准公共产品）政府可以通过建立国有企业来实行保障性供给。以此衡量，铁道部的现行职能必须做出根本性的调整：（1）保留行业管理的职能，放弃直接经营管理的职能。行业管理是对行业政策和规则的管理，但不涉及直接经营；铁路企业的自主权因而应当从各专业司局下放给国有铁路企业，或让渡给允许进入铁路市场的其他企业。（2）保留资产管理的职能，放弃运营管理的职能。资产管理包括存量资产管理和增量资产管理两方面。这两种资产都带有直接管理的性质，因此，铁道部可设立路网管理公司和投资管理公司来分别执行此类职能。至于运营管理则带有一定的竞争性质，因而属于铁路运营公司的自主权。（3）保留定价幅度管理的职能，放弃统一定价的职能。定价权本属于企业的自主权，但由于铁路的投资主要来源于国家，且铁路运输服务对消费者具有一定的公益性质，因而政府在下放定价权的同时，还必须保留对定价幅度的控制权。根据上述原则，铁道部的现行组织结构需要做出重大的调整。
2.建立路网和运营分离的铁路运输管理体制。
从欧洲国家和日本的国有铁路改革可以看到，实行网运分离的管理体制是提高铁路运行效率和服务质量，以及降低铁路运营成本的有效途径。在网运分离后，可以从根本上改变铁路行业政企合一的管理体制，实现政企分离的改革目标。笔者认为可以采取下列建构措施：（1）实行存量管理和增量管理分离体制。增量管理，就是通过建立新的投资管理公司来承担铁路干线和支线的基本建设投资；存量管理，就是在建立客运公司的基础上，分别组建货运公司和路网管理公司。（2）存量管理具有市场经营和国有资产管理的双重职能。运输公司（客运和货运）具有国有委托经营的性质，如果今后引入外资或民间资本，则可以改组为国有控股公司；路网公司则承担国有资产存量管理的职能。按此体制建构，要求铁道部下属各路局在职能上也一分为二，即分别组建客运、货运和路网两种性质、三种类别的区域性公司。（3）网运分离后组建的三大公司财务分别实行独立核算和统一清算。路网公司的核算原则是保证国有资产的保值和增值，即按照铁路运输流量+资产折旧+管理费来对运输公司收取资产使用费。这种使用费计入运输公司的运营成本，并纳入全国性总公司的统一清算框架，各个区域性公司只负责成本核算，从而避免长途运输分段收费所造成的运营障碍。
3.改革和完善投资管理制度、定价管理制度和成本核算制度的建设。
由于我国铁路行业具有十分广阔的发展空间，因而在本世纪中叶以前继续加大投资力度，改善投资结构和提高投资效益仍是投资管理的重心。据测算，我国1997年的路网密度仅为66.98公里/万平方公里，只相当于美国的30.58％，日本的9.3％和印度的32.22％。因此，我国铁路建设在今后20年内还将保持较快的增长。据国务院发展研究中心预测，到2010年，我国铁路客运周转量将达到8778亿人公里，相当于2000年的两倍；货运周转量将达到22732亿吨/公里，比2000年增加近1倍；到2020年，我国铁路运力将比现在翻两番，接近世界中等发达水平。〔3〕实现这个战略目标要求我国的铁路投资广开渠道，如建立国家财政铁路建设专项基金；增加国内银行和世界银行的贷款；以补偿贸易和合作开发等多种方式引进外资；鼓励地方与国家联合共建铁路等。这些职能可以由铁道部组建新的投资公司来承担。
定价管理制度关系到铁路行业效益和社会公共利益的双重效应。定价管理的范围包括路网收费标准、铁路客票定价和货运定价。以路网收费标准看，这是构成客运和货运定价的固定成本，因而应当成为政府管理铁路运价的重点。从定价程序看，应当实行民主集中制的决策方式，即由客运和货运公司先测算运营的基础成本和边际成本；再由铁道部统一核算平均成本，并制定报批方案；最后由国家计委和相关部门制定出可行方案报送国务院批准实施。通过实行这种决策方式可以保证铁路行业和服务对象行业，以及客运消费者的利益达到协调一致。至于客运和货运定价，可由铁道部代表政府实施幅度管理；而幅度的变动则应当根据不同时期的发展水平和生活水平加以调整。
成本核算的基本单位是铁路运输企业，也是实行定价决策的基础环节。要保证成本核算的准确性，其首要条件是基础数据的真实性。根据日本国铁改革的经验，制订运价是用基础数据去计算成本；而基础数据则必须向社会披露。这一做法符合WTO的透明度要求，而且也便于社会公众对铁路运输企业的价格水平、服务质量和服务效率进行监督。根据斯堪的纳维亚国铁模式（包括瑞典、芬兰、丹麦、荷兰和挪威），运价的构成包括短期边际成本加上固定收费；如果据此制订的运价仍不足以抵偿实际成本，则由政府提供补贴（通常对基础设施总成本的补偿水平为15～20％）。我国铁路行业的成本核算和成本审核可以借鉴上述两种模式的优点，从我国实际出发制定出合理、可行的核算原则和核算标准。