汉长安城遗址保护与开发利用的现状、问题及对策探讨，本文主要内容关键词为：遗址论文,开发利用论文,对策论文,长安城论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K928.73 文献标识码：A
西安是世界闻名的四大古都之一。1997年西安市区面积1,066km[2]，其中建成区面积162km[2]，而市区范围内的周丰镐城、秦阿房宫、汉长安城、唐大明宫等四大遗址保护区面积就达108km[2]。这些古遗址历史文化价值高，知名度大，均为国家重点保护单位。长期以来，遗址保护与城市发展之间一直存在着矛盾，尤其是改革开放以来，伴随着城市规模的扩大和社会经济活动向周围遗址保护区的迅速扩张和不断渗透，遗址保护区社会经济发展和遗址保护在空间上彼此互相影响，甚至制约的矛盾异常突出。
在市场经济体制下，如何协调这个矛盾，使发展与保护相协调，并相互促进，从而达到在发展经济的同时更有效地保护历史遗迹的目的，是摆在我们面前的一个重要课题。
1 汉长安城遗址保护区基本情况
汉长安城遗址位于西安市西北郊，属西安市未央区行政管辖范围。其北临渭河，西倚
河，南接市区，东部紧靠西安经济技术开发区。城垣总面积约36km[2]，地跨未央宫、汉城和六村堡3乡，共包括54个行政区，40,503人。遗址区内社会经济特征可概括为以下几点：
1.1 土地利用以农业为主
由于保护区内各种遗址数量较多，分布比较密集，且目前文物勘探发掘工作进展缓慢，绝大部分区域尚未发掘。长期以来，为保护地上遗迹和地下文物，地面工业和村镇建设活动受到严格限制，土地利用现状仍以农业为主，呈现出一派农村景观。近几年来，市区向北扩张很快，遗址保护区东、南、西三面已被市区包围，使保护区真正成了“都市中心的农村”。在景观上与周围市区形成明显反差。
1.2 经济结构以工业为主
保护区内农业以传统的种植业为主，作物以粮食为主。出于对地下文物的保护要求，在保护区内打井灌溉受到严格的控制，使需水量较大、灌溉要求较高的蔬菜、水产养殖等高收益的城郊型农业生产项目难以发展。近几年来，距城区较远的六村堡乡以桃、梨、苹果为主的经济林果生产发展较好，收益增长较快，但尚未形成规模。因此，占地面积很大、从业人员众多的农业部门的收益反倒不高。第二产业以工业为主，由于工业建设一直受到严格控制，保护区无大中型工业项目，现状工业以乡镇企业为主，主要有造纸、建材、医药、农产品加工等行业，不但数量少，规模小，而且技术水平较低，其中，小造纸厂排污量大，对环境破坏比较严重，亦不利于文物保护，大多已经关停。虽然如此，工业收益还是大大高于农业。第三产业以向城区输出劳务为主要形式，发展相对较慢，与其地处市区的优越地理位置很不相称（见表1）。
表1 汉长安城遗址保护区产业结构
未央宫乡 汉城乡 六村堡乡
第一产业3.4 5.8 9.1
第二产业76.6 66.4 78.2
＃建筑业5.1 7.1 10.4
第三产业20.0 27.8 12.7
注：表中数字系按收入口径计算的各产业比重，资料来源于保护区三乡统计数据
1.3 劳动力分配以第一产业为主
由于受土地利用结构和经济结构的影响以及长期以来遗址保护政策和户籍管理政策的限制，现状劳动力主要集中在农业生产部门，第一产业劳动者所占比重明显高于区外（见表2）。
表2 汉长安城遗址保护区就业结构及其与区外对比
郭家村 范北村
遗址区未央区三桥镇(汉城乡)
(未央宫乡)
第一产业
59.7
52
48.6
3.3
43.3
第二产业
12.3
22.9 35.9
74.9 16.7
第三产业
28.0
25.1 15.5
21.8 40
1.4 居民收入明显低于遗址区外
由于在经济发展上受汉长安城遗址保护的限制性影响，遗址区内居民收入与区外居民收入产生一定的差距。据统计，遗址区外居民年人均纯收入为2,314元，与遗址区外普遍相差50—150元／年·人，收入水平的分布与地上遗址的分布、距城的远近及交通条件关系密切。一般来说，距城越近，收入越高；交通愈方便，收入愈高；地上遗址越多、保护价格越高、面积越大的重点保护区居民收入越低，而一般保护区的居民收入相对较高。可见，汉长安城遗址的保护的确影响到居民的收入水平提高，而且这种影响也符合空间相互作用规律（见表3）。
表3 汉长安城遗址保护区居民收入与区外比较（元／年·人）
遗址区内遗址区外差距
汉城乡 2326 2484
158
未央宫乡2,3232,489 166
六村堡乡2,293.7 2,338.745
2 遗址保护存在的主要问题
2.1 居民对遗址保护没有热情，甚至有抵制情绪
截止目前，同西安市区其它三大遗址一样，汉长安城遗址一直处于保护状态，除个别地方进行过小规模考古发掘外，整体上尚未尝试过任何形式的开发利用，以使遗址产生经济效益和社会效益。相反，由于遗址保护的要求，对当地居民的生产建设构成了很大的限制，使其发展与周边地区的差距拉大。进入90年代以来，受国家政策的激励和周边地区迅速发展的影响，在当地干部群众中产生了强烈的发展要求。然而由于遗址保护限制，使其发展的要求和愿望难以实现，并且与周围区域的反差更加明显。这样，使很多干部群众把遗址区的欠发展问题归结为遗址保护的限制性影响，从而对遗址保护不但没有热情，甚至产生了消极抵制情绪。
2.2 体制不顺，政策法规不健全， 保护管理的困难与矛盾较多
汉城遗址文物的发掘、收藏、保管等方面没有相应的适合当地情况且从长远着想的规章制度，管理比较混乱，也没有照顾到当地的利益。另一方面，在区内文物保护管理上，对区内非法建设、挖掘、破坏遗址及其它不利遗址保护的违法行为进行制止或执行处罚，又必须借助区上的行政权威。而所有这些又都是建立在牺牲居民和地方利益基础上的。然而，在汉城遗址区进行文物考古发掘工作的单位有中央的、也有省上的，发掘出土的文物和当地收缴上来的文物也由省上、市上或中央有关文物管理部门或考古发掘单位收走、带走、存放于区外的其它地方。这样，就使得在遗址保护区发掘的文物不能给当地政府及群众带来效益，当地政府和群众为遗址保护和文物的发掘所付出的代价不能得到补偿，形成了事实上的不公平现象。反映在管理上，这种现象极大地影响了地方政府管理部门的积极性，也给管理造成了很多矛盾和误解，从而导致各部门间管理上相互配合不力的问题。
另外，遗址保护需要其它许多政府职能部门配合，尤其需要土地、建设等管理部门的配合。目前此方面问题也比较突出，土地、建设管理部门和文物部门配合协调不力，没有制定一个法定的、合理的、公开的用地和建设管理审批程序及相应的规章制度或技术规范，对一些建设活动对文物保护活动会产生什么样影响，后果有多严重，事前很难作出判断。一些建设活动对文物的破坏只能在事后或建设过程中才被文物管理部门发现，而此时制止的难度就相当大了。
2.3 重保护，轻利用，采用“限制”型的管理模式， 使保护处于困难境地
文物具有重要的旅游、观赏、学习、研究和教育价值，如果这些价值能够被发掘利用，就能产生经济和社会效益。在社会主义初级阶段的条件下，任何事业如果不能产生直接经济效益，其将难以为社会和市场所接受，生存也将受到严重的危胁。文物保护也不例外。然而，在汉城遗址保护及其文物的保护方面，长期以来一直未摆脱以“限制型”保护为中心的单一保护思想模式，文物保护基本上是通过限制农民对土地的利用和建设事业的发展来实现的，遗址区文物管理经费也是单纯依靠政府极为有限的行政事业拨款来维持的。这种保护模式不但扼制了农民收入的提高，也限制了文物保护自身的财源，进而影响到当地经济的发展。在当前地方财政不很宽裕而文物保护的效益又不可能看到的情况下，文物保护经费紧张，管理力不从心，且常常得不到群众赞同等矛盾就显得相当突出。如未央区全年财政下拨的文物保护事业费仅1万元， 尚不足两个工作人员一年的工资。而经济潜力巨大的文物资源则没有得到利用而不能产生效益并为文物保护自身服务。真可谓捧着“金饭碗”讨饭吃。
3 遗址保护的政策建议
据前面分析，汉城遗址的保护必须走保护与开发相结合的道路，在有利于保护的前提下，积极利用文物资源，加快地区经济开发，通过开发支持遗址区文物保护，形成以文物保护促进遗址区开发利用，以开发利用支持遗址区文物保护，文物保护与经济发展相得益彰、互相促进的良性体系。为此，必须搞好如以下工作，协调好各方面利益。
3.1
对《汉长安城遗址保护规划》进行修编并制定切实详尽的实施办法
1995年制定的《汉长安城遗址保护规划》提出了“建立汉长安城遗址历史文化公园……转变现有的产业结构，逐步实现以文物旅游为主体的管理经营方式”的规划目标和相应的规划方案及实施措施，基本符合汉长安城遗址区的实际。但至今没有实质性实施，究其原因主要有两个方面：①遗址区范围大，主要遗址区分布较散，地表遗留的只有过去建筑土基，而地下考古发掘又没有重大发现，产生不了轰动效应；②没有配套的切实详尽的实施办法。鉴于此，首先应对遗址保护规划进行修改，将位于渭河北岸，与遗址保护区仅一河之隔、近期可能有重大考古发现的汉景帝阳陵考虑进去，一起进行开发规划。以期通过阳陵的开发带动汉长安城遗址区的保护开发；其次，制定切实详尽的《规划》实施办法，针对遗址区的组织领导、开发步骤、建设管理、资金筹措等问题制定出可操作的政策条例。同时，对近期能够开发且可取得效益的遗址的恢复、开发制定出详细的规划设计方案，以利招商引资。
3.2 加强管理，成立汉长安城遗址保护开发管理委员会， 统一协调遗址区保护与开发事宜
管委会应作为一级行政单位，具有完全的行政能力，管辖范围包括遗址所在六村堡、未央宫、汉城等3乡， 采取象经济开发区一样的管理模式，严格按照遗址区保护规划进行统一管理，重点就遗址区的开发和保护建设管理进行协调。
3.3 筹建汉城文物博物馆，为旅游开发和科研教育创造条件
要加强对汉长安城遗址保护区内文物的发掘、收购、存放等管理，严禁一切形式的文物外流。通过文物博览馆，积极搜集汉代文物，力求详实完整地展现汉代历史风貌，形成明显的特色，从而带动遗址区旅游发展。
3.4 采用灵活的政策措施，积极筹措遗址区开发建设资金
遗址的开发利用要以保护为前提，广泛吸收社会资金，形成国家保护投资为主体，全社会广泛参与的文物保护体制。为此，必须在保证国家文物所有权和区内一切文物得到充分维护和严格保护的前提条件下，制定优惠的投资政策，通过合作、合资、租赁经营等各种可行的方式吸引资金，加快遗址区开发利用。
3.5 加大宣传力度，力争取得海内外友好人士、国际组织、 国内有关团体、企业的支持
近期必须做好以下工作：①在较大范围内征询遗址区保护开发方案，以利集思广益，扩大影响。②成立汉长安城遗址保护区开发建设指导委员会，以便在技术上和经济上统一协调指导遗址区内的保护、开发建设等问题。③成立汉长安城遗址保护基金会，为遗址保护寻求资金支持。
本文为与陕西省文物局合作科研项目“汉城遗址内经济发展与遗址保护协调模式研究”阶段成果。参加本阶段工作的还有李宝祥、刘军民同志，在此鸣谢。
收稿日期：1999－03－29