新一轮东北经济振兴与供给侧改革_固定资产投资论文

东北经济的新一轮振兴与供给侧改革，本文主要内容关键词为：新一轮论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：F045.51 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2016)05-0103-07

      2015年12月30日，中共中央政治局审议通过《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》(以下简称《意见》)。这是继2003年中共中央、国务院下发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》之后，新一届中央领导集体在经济新常态背景下推动东北地区等老工业基地全面振兴的又一重大决策，也是指导东北地区等老工业基地摆脱当前经济困局、谋求实现全面振兴的重要纲领性文件。毋庸讳言，《意见》出台的重要现实背景是我国经济从高速增长转向中高速增长，东北地区老工业基地经济骤然失速，进而形成“新东北现象”的经济困局。从宏观数据上看，2012年以来辽宁、吉林、黑龙江三省GDP增速严重下滑，连续低于全国平均水平，甚至全国排名处于倒数地位。主要经济指标大幅下滑甚至出现负增长：固定资产投资负增长、投资动力严重衰退，财政收支大幅负增长、地方财政风险加剧，对外贸易大幅负增长、外需严重萎缩。此外，资源陷阱、工业一柱擎天的单一产业结构以及国有企业改革、基础设施建设、产业布局趋同等多年累积的问题和矛盾日趋严重，并持续加大经济下行压力。针对近年来东北地区经济下行压力持续的问题，国家在2014年出台了共11个方面、35条政策的新一轮振兴措施，但未能使东北三省经济下滑趋势出现明显好转。据国家统计局最新数据显示，2015年前三季度辽宁GDP增速为2.7%，全国排名倒数第一；黑龙江GDP增速为5.5%，全国排名倒数第三；吉林GDP增速为6.3%，全国排名倒数第四。从宏观数据上看，东北地区经济发展面临着比较严峻的形势。

      如何解释当前东北地区所面临的严峻形势，进而反思导致东北三省经济整体失速的根本症结？对此，杨东亮和赵振全[1]从2003年振兴战略实施以来东北地区国有资产投资规模和结构的分析中发现，东北地区经济失速与固定资产投资波动密切相关，认为近期持续下挫的投资增速是东北经济“断崖式”下跌的主要原因，并结合当期宏观经济形势与东北地区经济发展态势，建议东北地区扩大固定资产投资规模，保持必要的投资增速。张占斌[2]认为，除了全国性的经济下行压力等共性问题之外，导致“新东北现象”的关键在于东北地区产业、经济和国有企业等的结构性问题承受新常态背景下宏观经济环境变化的冲击而变得更加脆弱。叶振宇[3]认为，传统优势产业衰退和新增长点尚未形成规模是导致经济增速“断崖式”下跌的直接因素，而体制改革受阻和结构调整转换困难是“新东北现象”的症结所在。赵昌文[4]认为，尽管可以从微观和宏观、体制与政策、产业与企业、国际和国内、历史和现状等多个维度予以分析，但“新东北现象”的根本症结可以归结为东北地区始终没有解决好市场决定性作用的体制机制问题、传统产业的转型发展和新兴产业发展的新旧增长动力接续转换等问题。

      显然，产业转型发展、经济结构调整、国有企业比重偏大和体制机制改革困难等不是东北老工业基地振兴过程中遇到的新问题，而是2003年振兴战略实施以来力图解决的历史性问题，当前东北地区面临的严峻经济局面只不过使得多年未解决的历史性问题在全国经济运行新常态背景下集中爆发和进一步凸显出来而已。那么，在产业转型、结构调整和国企改革等表面性原因背后，究竟存在哪些深层次的体制性症结制约着东北老工业基地的全面振兴？当前严峻的经济局面是否意味着对2003年以来东北老工业基地振兴政府主导型政策模式构成了严峻挑战？进而，如何思考和确定新一轮振兴的主攻方向和政策思路？这不仅是推进东北地区新一轮振兴急需面对和解决的重大现实问题，也是坚持中国特色社会主义政治经济学基本原则、深入研究我国区域经济面临新情况和新问题的重要理论问题。

      二、结构性因素：东北困局的经济原因

      在经济运行进入新常态、“三期叠加”等宏观经济环境发生重要变化的背景下，全国各区域板块出现不同程度的经济增速放缓是正常的。但是，东北地区作为一个整体经济板块出现增长骤然失速、持续下行并日趋严重的局面，值得我们进一步思考和追问：究竟是什么造成了东北板块的所谓“整体塌陷”或“断崖式”下跌？单纯从经济角度分析，东北地区经济整体失速一般可以解释为东北老工业基地长期存在却始终并未得到根本解决的结构性问题，即经济结构的持续失衡和产业结构的转型困难。尽管无论从理论上还是在现实中，都并不存在经济结构和产业结构的最优比例，但通过对2003-2014年东北地区的投资、出口和消费的宏观数据分析，可以发现投资的GDP占比过高是推动过去十多年东北经济高速增长的重要原因。从固定资产投资规模来看，2003-2014年辽宁、吉林两省固定资产投资占GDP的比重大幅高于全国平均水平，黑龙江的占比也与全国大体相当。从固定资产投资增速来看，2003-2014年东北三省也长期保持高于全国的平均增速，2005年吉林更是以50%的水平领先全国二十多个百分点。从固定资产投资对GDP的贡献率来看，2003-2014年东北三省年均固定资产投资的贡献率高于全国水平，也高于最终消费率和净出口对GDP的贡献率。

      从上文可知，在推动经济增长的“三驾马车”中，固定资产投资是2003年以来推动东北地区经济快速增长的主要动力。这种增长势头到2012年出现“拐点”，固定资产投资增速开始持续大幅下降。在固定资产投资GDP占比、对GDP贡献率未发生根本性变化的条件下，固定资产投资增速大幅下滑导致了东北三省GDP骤然失速并持续下行。2015年2—11月东北三省固定资产投资增速仍在持续下跌，辽宁出现连续负增长甚至两位数的负增长情况，辽宁增速甚至全国排名倒数第一，这也可以解释东北三省GDP何以在2015年继续下跌。黑龙江固定资产投资增速虽然有所下降，但消费和净出口对GDP的贡献率上升，因而GDP增速要好于辽宁。吉林虽然消费对GDP的贡献率在下降、净出口对GDP的贡献率亦没有明显变化，但因固定资产投资增速回升，GDP增速也好于其他两省。

      在投资、消费和出口三者结构并未发生根本性改变的情况下，固定资产投资的增速下降可以解释东北经济整体失速的直接原因。但是，通过对东北三省固定资产投资结构的分析，可以发现固定资产投资影响经济增长更为具体的经济机理，即固定资产投资对产业结构调整升级的结构性效应。作为全国典型的老工业基地，东北三省产业结构长期存在“重型化”特征，即三次产业中第二产业占比过高、第二产业中工业尤其是重化工业等传统产业占比过高。从2003-2014年东北三省产业结构的数据可以发现，东北地区产业结构并未发生根本性变化，这意味着国家2003年提出的通过产业结构调整实现振兴的政策目标并未实现。从产业规模来看，2003-2014年全国第二产业占GDP的比重保持在50.00%以下并呈缓慢下降趋势，平均为45.69%，而东北三省第二产业增加值GDP占比明显高于全国平均水平，均值分别为51.78%、48.55%和50.93%。其中，黑龙江在2004年高达66.42%，2010年出现“拐点”后开始低于全国平均水平，2014年为36.87%；吉林2003年低于全国平均水平为42.95%，以后持续上升，2014年为三省中最高的52.79%；辽宁虽然近年来比重略为下降，但也始终高于全国水平。此外，东北三省第三产业GDP增加值的占比不仅低于第二产业GDP增加值占比，而且低于全国平均水平。从产业增速来看，除黑龙江外，2003-2014年辽宁、吉林两省第二产业增加值增速均值显著高于全国平均水平；第三产业增加值增速相当或略高于全国平均水平。从产业的GDP贡献率来看，2003-2014年东北三省产业GDP贡献率出现差异，其中辽宁和吉林第二产业增加值的贡献率均值分别为54.40%和55.00%，显著高于43.31%的全国平均水平，而黑龙江均值为24.31%，低于全国平均水平。在第三产业增加值的GDP贡献率方面，辽宁、吉林两省分别为42.08%、39.80%，均低于全国平均50.31%的水平，黑龙江为50.96%与全国平均水平大体相当。

      从上述可知，尽管2011年以后东北地区产业结构中第二产业GDP增加值占比有所下降，第三产业GDP增加值占比有所上升，但总体上第二产业尤其是工业GDP增加值占比仍高于全国水平(黑龙江2011年后低于全国水平)，第三产业增加值的GDP占比整体上仍低于全国水平。在此情况下，2010年后东北地区第二产业增加值增速持续下降，导致了东北经济的持续走低。虽然2011年后辽宁和黑龙江第三产业增加值增速和产业贡献率有所提升，但同样因为第二产业GDP增加值占比过高而使产业贡献率没有明显增高，因而并没有显著拉动两省的GDP增速。这也可以解释经济新常态下，在固定资产投资增速下降和国家加大对传统产业调整力度的大背景下，东北地区原有的经济结构和产业结构受到的影响和冲击更加严重，从而导致整体经济骤然失速的严峻经济局面。

      三、体制问题：东北经济振兴的制度机理

      如果说对2003-2014年东北地区经济结构和产业结构的数据分析，只是解释和验证了东北地区经济骤然失速并持续下行的经济原因，那么还需要从更深层次追问的问题则是：为什么2003年实施振兴战略以来国家一系列振兴措施并未有效改变东北地区经济结构和产业结构，反而在某种程度上加剧了原本存在的“投资拉动”和产业“重型化”问题？显然，这就必须从东北振兴战略乃至我国经济发展的体制逻辑和制度机理中寻求解释。在总体上，我国改革开放以来的经济发展具有典型后发国家的政府主导型特征。在作为国家重大政治决策的东北老工业基地振兴战略中，国家和地方政府的主导性地位和作用无疑更加突出和显著。毫无疑问，这种政府主导型的体制安排影响和决定着经济结构调整和产业结构升级的制度路径和政策抉择。进而，无论是寻求解释结构性调整困难的根本症结还是探讨新一轮振兴中如何实现结构调整的具体路径，都必须深入分析这种体制性因素影响东北地区经济结构和产业结构的政策选择、传导机制和约束条件。

      从2003年东北老工业基地振兴战略的实践来看，尽管中央政府支持东北振兴的政策范围是全方位的，广泛地涉及解决历史性欠账、体制机制改革、结构性调整、生态环境与可持续发展、保障和改善民生等经济社会各个方面和领域，但毫无疑问的是，振兴政策的主要方向是经济领域的结构性调整和体制机制改革，在政策手段的选择上采取了大规模资金注入的方式。以辽宁为例，国家发展与改革委员会2003年10月出台的《关于下达2003年东北老工业基地改造国债项目计划(第一批)的通知》中，东北三省共安排项目100项，总投资610亿元。其中，仅辽宁一省就安排大型项目52项，占项目总数的52.00%，总投资442亿元，占东北三省总投资的72.50%，主要集中在装备制造业、原材料工业和农产品加工业等方面。2004年国家实施国债资金(第二批)的197个项目，总投资479亿元，其中，仅辽宁一省就安排大型项目91项，占项目总数的46.19%。2005年，国家发展与改革委员会下达了东北等老工业基地调整改造和重点行业结构调整专项(第一批)国家预算内专项资金(国债)投资计划，在下达的63个项目中，东北地区有40项，总投资达44.07亿元，其中，辽宁占22项，占项目总数的34.92%[5]。除大型项目投放直接涉及相应的大规模资金注入以外，豁免国有企业历史欠税、在东北地区率先实行增值税转型试点、企业所得税优惠、重大技术装备领域调整进口税收政策、推进国有企业改革、分离企业办社会职能、解决厂办大集体问题、推进资源型城市经济转型、支持重点基础设施建设、推进棚户区改造、完善社会保障和加强民生保障等政策，都涉及大量的财政补贴和税收优惠等资金投放。那么，为什么大规模和高强度的投资成为中央和东北地区各级政府实施振兴战略最重要的政策路径？除了当时东北老工业基地存在大量的基础设施缺口、民生保障历史欠账以及传统产业改造需要大量的资金外，从制度分析的视角出发可知，当时中央政府振兴政策的首要目标是迅速扭转东北老工业基地经济发展缓慢甚至停滞的局面，实现东北地区作为全国重要区域板块的迅速崛起，由于当时条件下出口和消费对GDP贡献率和拉动效应远远低于投资，因而难以支撑迅速扭转经济增长缓慢、实现快速发展的政策目标。

      通过进一步分析可以看出，以投资为主要政策手段的振兴战略具有典型的政府主导型特征。表1和表2显示，2003-2014年东北三省固定资产投资的资金来源主要是国家预算内资金、政府和企业的国内借款和自筹资金，利用外资比重远远低于同期全国平均水平，而且在持续下降。

      

      从资金结构变化情况看，国内贷款的比重在下降，而自筹资金的比重明显上升，黑龙江甚至达到87.60%。从固定资产投资的项目结构及其变化情况看，中央项目与地方项目占比存在显著差别，中央政府占比较小且持续下降，而地方项目占比显著较大并持续走高。从2012年开始，东北三省地方项目所占比重均超过90%，辽宁更是高达96.97%。这表明，在实施振兴战略过程中，地方政府的振兴需求更加强烈，但在初期对国家资金投入和项目投放的依赖程度更高。到中后期，地方政府的筹措资金方式从受到较多法定限制的国内贷款转向更加容易和灵活的自筹资金，投资冲动更加明显，自主设立建设项目拉动经济增长的趋势更为显著。

      在政府主导下的高强度资金投放和项目拉动中，大规模的项目投资主要流向何处？表3显示，2003-2014年东北三省固定资产投资的产业结构中，吉林、黑龙江两个传统农业大省第一产业固定资产投资比重明显高于全国同期均值5—6个百分点，但总体上第二产业固定资产投资的比重较高，辽宁、吉林两省大大超过全国同期平均比重10个百分点甚至更多。与此同时，交通运输、仓储、信息传输计算机服务和软件业、租赁和商务服务业、科学研究、技术服务和地质勘查业等生产性服务业比重却低于全国平均水平，更加远低于沿海发达地区。这既可以解释振兴战略推进以来何以第二产业对东北三省GDP贡献率更高，也说明了在全国经济增速放缓、国家结构调整力度加大、煤气油等经济景气先行指标率先回落的背景下，未形成战略性新兴产业和生产性服务业等新的经济增长点的东北经济迅速下滑的必然趋势。那么，更加关键的一个问题是：为什么大规模的固定资产投资流向第二产业？从产业制约因素来看，以农林牧渔为主的第一产业对GDP贡献率历来比较低，很难支撑迅速拉动经济增长的重任，而生产性服务业等第三产业需要与以第二产业为主的实体经济协调发展，加之振兴之初东北地区以第二产业为主而其产业贡献率又比较高的路径依赖因素，以采矿业、制造业等传统产业为主的第二产业自然就成为政府投资的首选方向。从政府制约因素来看，面对经济持续缓慢甚至停滞的局面，国家的首要政策目标是实现东北地区经济的迅速增长回升，加之当时东北产业结构现状约束，大规模固定资产投资必然选择资本密集型、能够迅速拉升经济增长的第二产业。

      

      表4显示，2006-2014年东北三省固定资产投资的企业结构中，国有企业固定资产投资占相当大的比重，其中，尤其是在振兴战略初期，国有企业和集体企业的投资比重均高于私营企业和个体企业。就国有企业投资而言，2006年吉林、黑龙江两省分别达到30.33%和40.96%，远高于当年私营企业投资的比重。到2014年，黑龙江国有企业投资仍占全社会固定资产投资30.46%。从企业结构变化情况来看，随着振兴战略的持续推进，国有企业占固定资产投资比重持续下降，而私营企业的占比持续上升，到2014年，辽宁、吉林两省私营企业占比均超过国有企业比重。固定资产投资主要流向国有企业，投资产业结构中以采矿业、制造业为主的第二产业占比较高，而这些行业又大多是以国有企业为主，从中也可以看出国家希望通过实施振兴战略将东北地区建设成为重要的新型工业化和高端装备制造业基地的战略意图。而东北三省私营企业投资占全社会固定资产投资的比重在持续上升，则表明东北振兴战略深入推进的过程中私营经济的不断发展增加了东北地区经济发展的活力。

      

      应该承认，2003年以来国家实施的政府主导型东北振兴战略的实践绩效是非常显著的。2003年、2009年和2014年，国务院先后三次出台实施东北地区等老工业基地振兴战略的指导性意见，为东北地区摆脱20世纪90年代初的“东北问题”的困难局面、重新走向经济振兴之路奠定了重要基础。通过实施振兴战略，东北老工业基地不仅成功卸掉了沉重的历史包袱，长期困扰东北地区发展的深层次矛盾也得到明显缓解，而且综合经济实力显著提升，连续保持高于全国水平的领先的经济增速，振兴发展的活力和后劲进一步增强。但从另一角度来看，以大规模投资为手段，通过为第二产业和国有企业注入资金的方式拉动经济增长的模式，也造成了很多负面或潜在的其他影响，诸如投资结构对民生保障和创新创业投入的“挤出”效应，以及在政府与市场的关系、国有企业改革、民营企业发展环境等领域的体制性、机制性改革缓慢。樊纲等[6]在对全国各区域市场化指数的研究中发现，振兴战略实施以来，东北地区市场分配经济资源比重、减少企业对外税费负担、缩小政府规模、国有经济发展等市场化指数实际呈下降趋势，这表明，以投资拉动为主线的振兴战略政策模式才是导致新常态背景下东北经济结构失衡、产业结构扭曲的深层次原因，而当前东北经济所面临的困难局面实际上构成了对振兴战略既有政策模式的挑战。

      四、治理挑战：供给侧改革与政策模式转变

      第一，在坚持政府主导型振兴模式的制度路径的同时，更加注重振兴政策模式的调整和优化。东北三省作为全国老工业基地的典型区域，在国家整体发展格局中具有重要的战略性地位。老工业基地全面振兴需要保障正确的战略方向、投放巨大的经济资源和产生大量的社会成本，这都要求必须继续保持政府的主导性地位，这既符合振兴战略的路径依赖要求，也为2003年以来全面振兴的实践绩效所证明。但是，当前东北老工业基地所面临的历史条件、现实基础和主要矛盾与2003年实施振兴战略之初相比已经发生了深刻变化，因此，在新一轮的振兴过程中，必须更加注重政策模式的转变和调整。各级政府尤其是地方政府要切实改变通过大规模投资刺激经济的发展观念和政策思路，将政策实施的重心转变到要素结构的调整和供给效率尤其是制度供给上来，通过制度供给进一步理顺政府与市场的关系，加强市场的基础设施建设，加大国有企业改革力度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少政府对市场的不当干预尤其是对竞争性领域的介入和干预。在市场化水平相对比较落后的东北三省中，这一点尤其重要。

      第二，在保持必要投资规模的同时，更加注重优化投资结构。从短期看，扭转和遏制东北经济整体进一步下滑的趋势，必须立足当前东北地区经济结构和产业结构现状，尤其是投资GDP贡献率较高而固定投资增速不断下降的基本现实，有必要保持一定的投资规模，遏制固定资产投资增速下滑的势头。但与此同时，必须更加注重和不断改善投资结构。一是加强包括电力、电信、自来水、卫生设施与排污、固体废弃物的收集与处理、管道煤气等公共基础设施的建设，落实公路、大坝、灌溉及排水用的渠道工程等重点公共工程项目，有效扩大城市和城市间铁路、城市交通、港口和水陆、机场等交通基本设施建设的覆盖网络和快捷性，从而有助于实现扩大投资、提供就业和刺激消费等多重目标。二是提高高端装备制造业、战略性新兴产业和生产性服务业的投资比重，加快新型工业化道路建设步伐，通过高新技术和先进实用技术改造提升传统重化工业产业，促进传统重化工业产业不断向产业价值链高端攀升，在新兴产业发展和传统产业转型中推进东北地区产业结构向中高端转变。三是破除民营企业、外资企业和个体经济在投融资领域的政策障碍，赋予不同类型企业投融资的“同等国民待遇”，实现各类企业在税收、法律等诸多方面政策上的公平，为各类企业和多种所有制主体营造一个公平竞争、共同发展的投融资环境。

      第三，切实加强民生保障和创新创业，更加注重消费对经济发展的长远效应。保障和改善民生是实现全面振兴的根本点，应加快弥补东北地区的民生建设短板，切实提高教育、医疗和就业等民生保障水平，为经济发展提供长远支撑。加快实施创新驱动战略，完善支持科技创新的政策体系，建立和完善创新体系建设、财税金融支持、促进科技成果转化、加快高新技术产业发展和建立人才激励机制方面的创新支持政策，切实保障科技创新能力的提升。加快建立和完善财政科技投入稳定增长机制，确保财政科技投入增幅明显高于财政经常性收入增幅，将财政科技支出占地方财政支出比重作为地方政府考核的重要指标之一。面向创新创业企业简化登记手续，加快建立“权责清单化、单一窗口化、交互网络化”服务体系。支持众创空间合纵连横，建立众创空间联盟，加强要素流动、资源共享与跨地服务、扩大资源搜索面和覆盖面。优化创建主体，避免众创空间空心化、概念化发展，重点支持大学毕业生、大企业高管及连续创业者、科技人员创业者、留学归国创业者为主体的创新型创业。

      第四，切实转变政府职能，加快推进权力清单制度、审批制度的完善和国有企业转型等关键领域的改革。进一步把政府经济管理的重点转向维护有效率的市场，减少干预微观经济主体的经济活动。合理界定政府职责范围，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，减少和规范行政审批，提高经济调节和市场监管水平，强化政府的社会管理和公共服务职能。完善经济发展的公共服务环境，全面下放经济管理权限和社会管理权限，各级政府都必须制定下放权力的目录和时间表，按照计划实施放权工作。进一步减少政府对资源的直接配置，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极开展投资领域简政放权改革试验，尽量减少前置审批事项，除涉及重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策。力争在实施权力清单制度、优化政策环境、国有企业改革、干部考核机制等关键领域取得重大进展。

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