应急财政资金的审计监督，本文主要内容关键词为：财政资金论文,审计监督论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公正的财政活动就是要保证每个人对于公共收支活动的权力与义务的平等性，要求不同利益群体受益和受损的程度必须是可见的和合法的。为此，公共财政管理必须构建起一套公开的、透明的、可参与、可纠错的监督控制机制，它必须贯穿于整个公共资金决策和执行的全过程。现代预算制度、政府会计制度和审计制度是其中最重要的三大基本制度。预算制度保证公共收支（特别是公共支出）决策的合理性和合法性，会计制度保障公共收支活动过程信息的可追溯性，而审计则是通过检查会计信息的真实性来保证公共收支活动的执行与预算决策的要求相符。因此，审计的第一要义就是审查各种收支活动的合法性和合规性，这里的前提是在审计之前，必须有一个公正合法的预算安排。而这样的预算，无论从政治程序上还是从编制技术上都需要一个相当的时间周期。亚洲开发银行编著的《政府支出管理》一书认为：“一般来说，在预算提交立法机构的最后期限之前六个月开始编制，对发展中国家是合适的。”然而应急财政资金却由于其不同于常规财政资金的应急性特点，注定不可能有周密充分的事前安排和常规程序的审查监控。这就对作为事后监督的审计提出了重大挑战。
一、应急财政资金的特点
（一）资金到位时间紧迫
应急财政资金作为对突发性灾难事件的响应，而对各种突发灾难造成的危害和后续的影响是很难在短时间内核查清楚的。这就决定了对应急财政资金的使用不可能有一个较为完善周密的事前预算安排。而出于人道主义的考虑，救急资金必须迅速及时到位，并且对资金安排的标准都比较宽松。这就给事后的审计监督带来了困难：一是由于事前的资金安排本身就可能存在不合理，会产生在合法性和合理性之间审计标准的两难选择。二是资金迅速到位拨付分发造成资金使用过程中的会计信息记录不全。
（二）资金重巨大且来源渠道多
突发性重大事件，特别是波及面大，造成公众重大生命财产损失的事件，往往会得到大量的资金援助，并且来源渠道众多。如2008年5月12日的汶川大地震，截至6月23日12时，全国共接受国内外社会各界捐赠款物总计524178亿元，实际到账款物510178亿元，已向灾区拨付捐赠款物合计179112亿元。这也是建国以来社会最大规模的捐款活动。同时，为了灾区的抗震救灾工作，中央对灾区的拨款力度和速度都是空前的。截至上述时间，各级政府共投入抗震救灾资金543213亿元，其中中央财政投入496101亿元，地方财政投入47112亿元。资金数量大带来的审计工作量就大；来源渠道多涉及的审计权力分配和审计标准选择就更加复杂。
（三）资金的专用性强
应急资金虽然不能做到事前周密的计划，但却都是有明确的政策目标和援助指向的。因此各种款项的使用基本上都是有具体用途的，一般都要求专款专用。但是由于信息沟通渠道不畅和信息不对称等原因，必然会造成资金在被救助对象的分配上出现不公。如在地震等自然灾害的突发事件中，导致有的灾区救灾物资相对存量较多，而有的地区则出现短缺和不足的现象，进而造成了资金物资损失浪费和效益发挥不佳的状况，不能将最急需的物资资金送到最急需的地方和应救助的群体手中，从而延缓和影响应急款物管理使用的科学决策、有效管理和合理公正地分配。这也使事后的监督在坚持资金的专用性和对资金分配可适当调整规则的审计准则选择带来一定的难度。
（四）资金涉及多个管理单位
应急财政资金从来源看，有政府财政资金，其中又分为中央财政资金和地方财政财政资金，地方财政资金又可分为事发地省级财政资金和其他兄弟省市财政的援助资金。此外还有大量来源更加复杂的社会捐赠资金。对这些资金的管理，涉及到与来源相关的资金拨付管理机构有：各级财政部门以及上级财政的派出机构、各种捐赠款物的募集机构和对其进行集中的民政部门。从资金的使用来看：涉及到应对灾难的各职能机构，如民政、医疗卫生、教育、城建等等。从对应急资金使用的监督来看：又涉及各拨付资金的财政部门及其派出机构、各级审计机构和上级审计的派出机构、对各种救济性款物进行管理的民政机构以及由捐赠人指定的中介会计机构等。这种多头管理应急资金的格局，一是会造成事发地对救灾资金底数不清，造成部分项目资金过剩而另一些项目资金不足，进而影响应急资金的使用效果。二是会造成对资金使用的审计监督责任不清，有的资金，财政、民政和审计部门都在审计监控；而有的资金却没有人去审计监控，造成巨大的舞弊漏洞。
二、汶川大地震中救灾资金审计概况
（一）救灾款物审计的特点
1、事中审计即过程审计为主。此次审计采取“跟踪审计”模式，在四川成立一个类似前线指挥部的协调机构。审计署成都特派办抽调30余人，组成若干审计小组进驻四川省民政厅、红十字会等负责救灾款物的单位。与此同时，四川省派出相应规模的审计力量，进驻被审计单位。国家审计署审计长刘家义赴成都召集审计署成都特派办和四川省审计厅有关人员，专题研讨汶川地震救灾款物审计方案。跟踪审计新模式是按照中纪委等5部门下发的“关于加强对救灾款物监管的通知”内容规定，审计部门要提前介入审计工作，关口前移。审计署要每月向社会公布救灾款物使用的情况，审计结束后，要向社会公布最终的审计结果公告。
2、定期向社会公布审计情况，也是这次审计的一大特点。每个月定期公布一次审计情况，并定期向社会反馈结果。
3、注重发挥群众监督作用。审计署先后两次公布举报电话和举报网址，每天平均收到上百条群众举报。对群众举报线索进行登记、整理、汇总、分类、上报。凡重大线索由审计署专门组织人员进行审计，一般线索责成有关部门核实，其他举报内容也会提供给有关部门参阅。据了解，审计署发布的汶川地震救灾物资审计第1号公告中的部分案例就来自群众的举报。
4、审计面宽。以前的救灾资金审计面比较窄，而这次从中央到地方，大概涉及几千个单位。
5、审计时效性强。地震发生后3天，审计署就派出3个督导组到达灾区，对救灾物资的审计进行督察。很快，又组织审计人员首批进驻了国家发展改革委、财政部、商务部、民政部、中国红十字会总会、中华慈善总会等6个中央部门。这次震灾的突发性决定了这次审计的时效性。
（二）本次救灾款物五大审计重点
一是全面掌握财政拨款和国内外捐赠款物的真实情况；二是关注相关部门是否建立健全款物管理制度，帮助建立健全科学的内部管理和控制机制；三是关注救灾款物是否及时拨付到位，是否存在截留、挪用、滞留等问题；四是检查款物收支、管理、分配，以及使用是否合规、合理；五是总结、促进健全完善的应急机制和救灾款物监管的长效机制和办法。而监督财政拨付、捐赠救灾款物是否真实、有效地使用，是这次地震救灾款物审计的最主要任务。
（三）救灾款物审计中发现的主要问题
1、救灾项目申报方面。轻灾重报，无灾有报；多头申报致使项目交叉重复；搭车建项目，地方政府希望借地震恢复重建之机解决所有城建、交通、水利、教育等方面的历史遗留问题，项目建设单位也希望借地震之机为自己多争取一些恢复重建项目，这是地震救灾款物审计中必须加以注意的问题。
2、救灾款物接收方面。一些受灾地区在地震发生后，县乡各职能部门纷纷向外发出求援信，造成救灾资金、救灾物资多头接收的现象，受灾地区政府对接收的救灾款物也心中无数。
3、救灾款物分配拨付方面。 财政资金分配不够规范，不够科学，没有根据灾情补助救灾资金的计算公式等，资金分配受人为因素影响较大，分配过程透明性不够；省、地、县、乡资金拨付不及时，应当兑付灾民的恢复重建资金不足额。
4、救灾款物管理方面。地震救灾资金和救灾项目存在多头管理的情况。从地震救灾资金的情况看，除财政部门外，发改委、民政、水利、交通、教育、卫生等部门也具有一定的资金分配权，即使是财政部门内部，不同司（处）也都能从各自的职能角度行使不同的资金分配职权；而从项目批复的情况看，除发改委外，掌握资金的部门也有一定的项目安排权，造成地震灾区多头申报项目、多头争取资金。
5、救灾款物使用方面。非合法受赠机构非法占用捐赠款物，民政、红十字会等未经捐赠人同意随意调整捐赠款物使用计划，造成捐赠款物在使用方面违反捐赠人的捐赠意愿；司法部门执法犯法，在财政部门不知晓的情况下强行从救灾专户中划走救灾专款；少数乡镇干部以身试法，贪污、挪用恢复重建资金。
三、如何构建合法规范高效的应急财政资金审计监督机制
根据应急财政资金的特点和上述汶川大地震的审计案例，我们可以看到，由于应急财政资金本身固有的特点，使得救灾资金容易出现如项目申报不实、资金分配不公、款物拨付接收数额不清、资金使用效果不佳等现象。对此笔者认为，对应急财政资金的审计应该建立起一个规范有效的审计机制。这个机制设计至少应该包括以下几个关键环节。
（一）规范的起动程序
1、应急机制起动。应急财政资金是针对突发性事件所安排的资金，其起动的前提必须是应急机制的起动。应急机制应在相关法律下形成分析识别规范：包括对什么是突发性事件？如何确定事件危机的标准？对危害和紧急程度的级别判断，受害群体和地区的确认，应对突发事件的责任主体确认等等。对财政而言，则是必须建立和健全对应不同性质、不同级别突发事件的应急资金的决策程序及相应的资金准备。一旦应急机制起动，对应的财政应急资金就自动进入起动状态。
2、应急资金起动。应急资金必须在相应的应急机制对突发事件的性质级别判定后才能起动，在相关法律形成的分析识别规范中要能找到对应的资金动用规模和使用范围，以及各级政府财政的相应职责。这样才能为不能进行事前充分周密预算安排的应急财政资金提供一个合法的动用依据，并成为审计检查的基础。
3、应急审计起动。应急资金的起动体现了一个急字，要求资金到位要快。资金能否及时足额到位是应急资金能否发挥效用的重要前提。这就必然要求应急资金的审计起动也要快，不能像常规审计那样等到资金使用以后才进行。因此应急资金审计的起动程序应该是在财政资金拨付后就立即起动。
（二）公开易查的信息系统
为了增加应急财政资金分配的合理性、减少其中可能出现的各种舞弊问题，必须保证应急资金从分配、拨付到接收、使用的每个环节都透明可查。这就要求根据突发性事件应急机制的特点来构建一个强大的公开易查的信息系统。这个系统必须保证以下几组重要信息完整及时的发布：一是突发事件的灾难信息统计数据；二是各种应急救助资金数量信息统计数据；三是应急救助项目及资金补助标准的数据；四是应急资金审计信息数据。
（三）分工明确、职责清楚的审计监督主体
应急财政资金的审计监督，从分配拨付到接收使用全过程的跟踪审计必然涉及到不同的管理部门，他们在不同的层面上都负有一定的监督责任，但必须在制度上对不同部门的职责进行明确地划分，这样才能保证审计监督工作的落实和应有作用的发挥。
一是财政部门，重点检查监督应急资金安排上的不完善、不周密的问题，及时对后续安排作出调整。
二是审计部门，重点监督资金使用的合规性和使用过程会计的完整性和真实性，并继续实行审计情况定期公告制度，查出的重要问题随时向社会公布，使广大人民群众及时了解救灾款物的管理、使用及其审计情况，予以监督。
三是民政、发改办、城建、教育、卫生等相关职能部门要重点监督涉及本部门的灾情统计的真实性和应急资金使用的效果，并作出自评报告。
除了上述三个主要环节的制度构建外，应急财政资金的审计和评估还要求对应急审计的目标与原则，技术与方法进行有别于常规审计的有针对性地选择。