乡镇企业产权制度改革与集体资产的有效运营，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,产权制度论文,集体论文,资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国乡镇集体企业产权制度改革自20世纪80年代初期开始，经过十余年的发展已经形成了全国性的潮流。随着乡镇集体企业改制的深入，货币形态的乡镇集体资产在集体净资产中的比例呈不断上升的趋势。这样就产生了由谁来担任乡镇集体资产的发包人或乡镇集体股的代表？由谁代表乡镇集体管理、经营集体资产？又由谁来监督集体资产的运营，以最终确保乡镇集体资产的保值、增值。其核心是如何在市场经济体制下建立起乡镇集体资产的有效经营管理监督机制。
一、建立乡镇集体资产有效运营的产权理论分析
在市场经济条件下，由于存在交易费用，建立乡镇集体资产有效的管理监督经营机制应当包括集体资产的产权界定、集体资产的产权安排以及集体资产的运营等三项基本内容。
乡镇集体资产的产权的界定应当与资源的属性相联系，使产权主体（自然人或法人）人格化，并赋予产权主体相应的、对资产排他性的使用权、剩余索取权和转让权。为减少利用乡镇集体资产所造成的外部性，对于乡镇集体资产中，具有私人物品属性的资产和资源，应趋于私人所有，使得使用资源的收益和成本向个人集中。而那些具有公共物品属性的资产（如道路、通讯、电力等基础设施），以及资源性资产（土地、水面、矿产等），则以保留乡镇集体产权主体为宜。
乡镇集体资产的产权安排应在产权界定的基础上选择集体资产配置的交易方式。它可以通过乡镇集体资产产权主体与其他产权主体之间签订的生产要素交易合约、通过组织内部行政协调系统的权威关系来实现的企业（要素市场）安排，或在市场上利用价格机制自愿达成合约来进行市场安排。乡镇集体资产产权安排达到最优必须遵循“交易成本最小的规则进行产权安排”，具体是通过比较产品市场交易和要素市场交易这两种不同交易方式产生的交易费用的大小，来选择交易费用小的交易方式。
乡镇集体资产的运营是对乡镇集体资产的实际运作，以最终实现乡镇集体资产的保值和增值。与乡镇集体产权安排形式相对应，乡镇集体资产的运营包括以产品市场交易方式进行的资本经营和以要素市场交易方式进行的生产经营两种基本形态。其中前者通过产权主体依法对作为商品的乡镇集体资产出租、有偿转让、重组资产等，实现对乡镇集体资产资本化的经营；后者则是将作为生产要素的乡镇集体资产与劳动、技术等其他生产要素组合在一起，通过社会再生产，实现对乡镇集体资产的生产性经营。乡镇集体资产的运营必须应当在健全的治理结构下运作，以既保证股东的最终控制，又保障董事会的委托、监督权，以及经营层的经营管理权。
综上所述，建立乡镇集体资产的有效经营管理监督机制应满足以下几个基本条件：第一，乡镇集体资产的产权明晰，产权主体人格化；第二，产权主体在拥有完备的产权下追求效用最大化或利润最大化；第三，市场体系发育完善，法律法规体系健全；第四，乡镇集体资产运营的控制权掌握在股东（代表）选举产生的董事会；并尽可能使集体资产的控制权与剩余索取权相对应；第五，集体资产的经营者拥有部分剩余索取权并对其行为长期负责；第六，乡镇集体资产的经营实现财务公开化，受到股东的严格监督。其中，一、二项是为了实现产权的明晰；第三项是为了创造产权安排达到最优；其余各项则是为了保证集体资产的有效经营。
二、苏州吴县市渭塘镇集体资产经营公司运营机制的实证分析
渭塘镇在苏州地区经济发展水平居中上游。渭塘对乡镇集体企业产权归属关系的改革始于20世纪90年代中期。与一些地区的改制方案不同，渭塘没有采取直接拍卖、一步到位的做法，而是在原有承包制的基础上选择了“委托经营”作为过渡环节。首先，渭塘于1996年底进行了家底的暗查，要求全镇150家集体企业对自身的生产经营性资产进行清理；然后，统一聘请吴县市资产评估事务所对乡镇企业的资产进行评估；接着，请各个集体企业的法人代表（企业承包者）对集体净资产量的评估结果进行认定；在此基础上，按照双方均认可的净资产量委托集体企业的法人经营。委托经营只进行了一年作为过渡期，1997年开始，渭塘掀起了拍卖或先拍卖后股份合作制为主要形式的集体企业产权改革，集体资产的招标拍卖价以企业经营者1996年认可的企业净资产额为基准，从而从源头上避免了企业经营者凭借信息不对称的优势，少报、漏报集体资产的现象发生。到1998年，全镇的150家集体企业除保留了6家从事特种行业的企业以外（包括自来水厂、农药厂、塑料化工厂、电气公司、珍珠市场及一家养殖场），其余94%的企业均顺利实现了转制。全镇共出售资产6500万元，其中镇级近3000万元，村级3500万元。该价位与招标价格基本持平，80%的集体企业由原企业经营者购买，20%由原企业职工或本地人购买，购买者首次支付50%，其余的50%在以后的两年内付清，到2000年初，改制拍卖资金已经全部收回。
乡镇集体企业改制后，按照苏州市的有关政策规定，渭塘成立了镇资产经营公司，负责回收资金和其他集体不动产资产（主要是厂房）的经营与管理。到2000年初，镇资产经营公司已经先后投资2000余万元进行中心镇建设，包括工业小区的第三期工程，市政建设的三级公路建设和水、电、通信等“三通”建设。1999年镇资产经营公司的收益收缴情况详见上表。从表中反映出，镇资产经营公司的经营项目主要是投资和租赁，没有包括对未改制集体企业的承包合同管理以及发包收入的管理。具体地，(1)投资收益是指投资700万元建造模具厂厂房和投资650万元扩建全国最大的淡水珍珠市场——珍珠城市场摊位所获得的租赁收入。1999年合计达到了375万元，平均年资产收益率高达28%；(2)租赁收入基本是出租镇集体原有的固定资产（主要是厂房）的收入，按照镇政府规定，集体固定资产一律按不低于10%的资产收益率出租，1999年的实际完成情况略低于该指标，资产平均收益率为9.7%；(3)土地使用费收入是向占用乡镇集体土地企业收取的费用。按照合同计划，平均每亩土地使用费是2576元，实际的收入水平为每亩1773元，仅为合同的68.8%。
1999年渭塘镇资产经营公司收益收缴情况表
从渭塘全镇1999年财政预算执行情况和2000年财政预算安排的报告看，渭塘镇集体资产的经营收入构成了全镇财政可用财力的重要部分，1999年全镇可以支配的财政收入1401.65万元中，企业土地租赁费和珍珠市场上交收入合计占了24.8%。2000年渭塘的财政预算草案中，要求镇资产经营公司上交收入320万元，占可支配财政收入的18.1%；珍珠市场上交收入195万元，占11.0%。两项合计由1999年的不足25%提高到2000年的近30%，它们构成了2000年度可用财力增收的近50%（另50%则主要依靠改制后校办福利企业优惠政策的返还收入）。
而从财政支出看，教育、公共事业、城镇建设以及行政开支占了财政支出总额的70%以上，其中仅教育事业费开支就占财政支出的一半左右。而支出经费的主要来源将依靠集体资产的经营收入。集体资产的经营收入主要上交了镇财政，余下部分方可投入到再生产中去。
从江苏渭塘镇资产经营公司对乡镇集体资产的运营机制分析中，可以为其它乡镇集体企业产权制度改革提供一些值得借鉴的经验。
第一，渭塘镇针对自身特点制定了保证回收资金按时到位的对策，避免了集体资产流失。渭塘采取的是在企业承包者摸不清镇政府意图的前提下大范围核查乡镇集体资产净存量，从委托经营集体净资产过渡到集体资产产权拍卖的做法。由于在改制前镇政府已经彻底摸清了集体企业的家底，从而制定了可行的还款方案，确保了全部拍卖资金的及时回收。
第二，对回收资金的经营出现了从生产性经营和资本运营相结合，转向以投资——租赁为主的资本运营、逐步退出原有生产领域的趋势，从而使乡镇集体资产的产权安排渐渐以产品市场的形式取代要素市场的形式。渭塘采取乡镇经营改制回收资金后大力投资生产性基础设施建设，改善本地的投资硬环境，以便吸引更多的企业安家落户。这样做的效果是扬长避短，发挥了乡镇集体的资源优势，一方面大大降低了集体资产的经营风险，保证了集体资产获得稳定的收益回报率，另一方面也增加了乡镇政府的税收来源。
第三，乡镇集体资产经营公司的成立，初步建起了有效管理经营乡镇集体资产的基本框架，为落实政企分开创造了良好的开端。尤其是随着集体资产运营组织体系、法人治理结构以及公司财务会计制度的不断健全与完善，从较大程度上约束了乡镇政府直接参与公司经营的行为。渭塘镇根据苏州市的统一部署，按照公司会计制度的基本要求，建立起了资产经营公司的资产负债表和损益表等，定期向县资产管理办公室报告集体资产收益状况，努力使资产经营公司按照正规的企业行为运作。但是全国绝大多数乡镇没有建立起乡镇集体资产的专门经营组织，而是由乡镇有关部门代行职能，改制回收资金是否实现保值增值，在很大程度上取决于乡镇主要领导人的事业心与责任感，从而在制度安排上埋下了较大的隐患。
第四，乡镇集体资产经营公司正逐步脱离政府系列，成为一个独立的法人实体，但是由于公司的主要领导由乡镇党委政府任命，甚至由乡镇主要领导兼任（即使在成立了董事会的乡镇，其核心成员也是由乡镇有关部门领导组成），因此，集体资产经营公司并没有真正成为农民的经营组织，对回收资金以及其他集体资产经营收入的控制权仍然最终掌握在乡镇政府手中。
从未来的发展趋势看，乡镇集体将逐步退出生产经营性领域，相应地，乡镇集体的生产性实物资产将越来越多地从原来的企业中游离出来，转化为货币形态的资产。这意味着经营管理好集体资产的压力日益加大，形势十分严峻。如果不及时采取有效措施，集体资产将面临从再生产领域大量流失的危险。
三、传统乡镇集体企业产权制度缺陷与重建集体资产有效运营机制的基本思路
构成乡镇集体企业产权主体的成员，是一种与生俱有的或与户籍共存的、天然的所有者。只要是乡镇集体企业所在社区的农民，就自然成为一名所有者，反之，一旦离开该集体，所有者的身份也就自动地被取消了。结果是乡镇集体企业所有者成员只是在名义上拥有集体企业的全部产权，他（她）既无法知道自己在集体财产中所拥有的份额，也无法在离开集体时带走任何一份集体财产。这种产权安排的直接后果是集体成员缺乏排他性的产权，产生了搭便车和外部性问题，对集体财产的使用出现了利用不足或过度使用现象。一方面，集体成员对集体财产漠不关心；而另一方面，对集体财产竭泽而渔，短期经营行为严重。
乡镇集体企业的集体产权特征表现在对资源行使权利的决定由一个集体做出，并由集体决策机构以民主程序对权利的行使制定规则，但是乡镇集体企业的有关法规并没有明确可行的条款进行具体实施，从而造成所有者无法对经营者以及企业职工进行有效监督，为企业演化为乡镇政府的附属物打开了绿灯。此外，不同于集体产权，乡镇集体企业产权是封闭的，不可转让的，它造成了乡镇集体企业的产权缺乏外部监督机制，企业无被兼并、接管的竞争压力，严重影响了乡镇集体企业的经营效率。
因此，乡镇集体企业只有按照市场经济的基本要求进行彻底的产权制度改革，明确产权主体，培育独立的、具有企业行为的集体资产的运营主体，才可能在激烈的市场竞争中生存发展下去。
（一）建立乡镇集体资产运营的基本组织体系
1、进一步深化乡镇集体企业的产权制度改革，按照资产的基本属性确定产权主体。在市场经济条件下，产权的界定应当与资源的属性相联系，以降低交易费用，提高资源配置的效率。鉴于绝大多数乡镇集体企业资产具有私人物品属性，因此对那些仍然实行承包制、租赁制或保留较大比例集体股的乡镇集体企业应当继续深化改革，将产权彻底明晰到个人，充分肯定乡镇社区农民个人的股权，实现产权主体的人格化，使乡镇集体彻底从生产性的经营领域中退出，真正做到政企分开。产权界定应坚持在规范的资产评估基础上进行，坚持公开、公平、公正的原则，杜绝黑箱操作，搞私下交易。
对于那些经营具有公共物品属性资产的乡镇集体企业，如通讯、电力等基础设施，以及资源性资产，如土地、矿产等，产权的界定则应当采取谨慎的态度，不宜趋于私人所有，以继续保留乡镇集体所有为宜。
2、建立集体资产的出资人制度，构建集体资产的营运主体。按照所有权与控制权分离的基本原则，构建集体资产的营运主体。改制回收资金的所有权以及其他没有出售的集体资产的所有权属于乡镇范围内的全体农民所有，根据我国农村的实际情况，一个较可行的方案是将乡镇集体资产的股东代表落实到行政村一级，建立起乡镇集体资产的出资者制度。在此基础上，吸纳乡镇集体企业的股东代表、以及乡镇政府有关部门的股东代表参加，共同成立起镇集体资产的股东代表大会，由股东代表大会选举产生董事会和监事会。
上述改革方案在乡镇集体回收资金规模较大、农村基层组织建设比较健全的地方相对具有较大的可操作性。对于集体资产规模有限的乡镇推行起来将会有较多的困难，可以根据实际情况，采取其他的形式。
（二）完善集体资产的运营机制
1、建立有效的回收改制资金制度。实行出售、拍卖的乡镇集体企业，应当立足于一次性支付现款。对资产规模较大，实行分期付款的企业，应当遵循市场经济中出售不动产的基本惯例，对购买者未付款资金建立起担保制度。对于那些逾期不归还集体资金的企业购买者，乡镇集体资产经营公司拥有最终收回已售出企业所有权的权利，从而从根源上遏制改制资金不及时到位的现象蔓延。
2、针对乡镇集体资产的特点，建立起不同的运营方式。乡镇集体资产经营公司是具有法人资格的独立市场主体，它按照利润最大化原则经营乡镇集体资产，乡镇政府无权直接干涉其经营管理。对于那些继续以实物形态存在于企业的集体资产，集体资产经营公司既可以采取委托经营的方式，通过承包制形式委托承包者生产经营，收取承包费；也可以利用商品合约的方式直接进行租赁或资本运营，收取租赁费或通过与其他企业的合资、股权转让以及兼并等形式实现资产重组，获得投资或转让收益。
对于以货币形态游离于企业之外的集体资产，其产权安排方式的选择空间理论上更为自由。但是考虑到目前乡镇企业所处的市场条件，以及集体资产经营公司的经营实力，采取以直接市场定价为主的方式更具优势，交易成本将相对较低，可采用以下方案。(1)投资租赁经营。通过投资建设生产性基础设施，如水利、电力、通讯等设施以及工业小区、商业街等基础设施的建设，吸引企业安营扎寨，资产经营公司收取租赁费。(2)发展担保基金。对于已经建立乡镇企业发展基金的县市，集体资产经营公司可以直接将回收资金投入到本县市的乡镇企业发展基金中，各乡镇集体资产经营公司按所投入的基金数量享受股东权利，本乡镇的企业或农民在同等条件下，有优先享受贷款或资金担保服务，充分发挥回收资金的“乘数”效应，扩大回收资金的利用率，资产经营公司按比例收取担保费。
3、规范乡镇集体资产的基本用途。鉴于长期以来乡镇集体企业利润一直是乡镇财政预算外收入的主要来源，在目前还未出现取代这一收入源的条件下，可从乡镇集体资产经营的收益部分中拿出一定比例，作为集体资产的股金分红和公益金分配，用于补贴乡镇教育经费不足和发展社区公益事业，建立养老和大病医疗统筹等社会保障基金，减轻农民“三提五统”负担等。该比例的确定必须提交股东代表大会批准通过。
（三）强化乡镇集体资产运营的有效监督管理
当前强化对乡镇集体资产运营监督管理的核心是规范乡镇政府的行为，防止其插手集体资产的经营，造成新的政企不分。有效的手段是将乡镇集体资产的保值增值率作为考核乡镇主要领导政绩和选拔干部的一项重要指标，并对乡镇主要领导的离任进行集体资产保值的专项审计。同时对于乡镇主要领导创造政绩的资金来源进行审计。此外，逐步推行财务公开制度，将乡镇集体资产经营收益情况和利润的分配使用情况张榜公布，接受广大社区成员的监督，扩大对乡镇集体资产运营的监督面，加大监督力度。