适度政府规模与我国行政组织改革的选择_政府职能转变论文

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政府规模与一个国家的行政管理效率、经济增长和社会稳定密切相关,如何把政府规模控制在适度的范围,始终是各国行政改革追求的目标。在我国向市场经济转轨过程中,重新确定政府职能,建立一个精干高效的政府机构和行政管理体制,是我国体制改革的主要内容之一。虽然理论界对市场经济的政府作用和职能已经形成共识,但对如何界定政府的适度规模始终存在诸多看法。如何确定我国政府的适度规模,不仅关系到行政管理体制改革的目标设定,也影响到行政机构本身改革的政策选择乃至市场经济的发展。因此本文试图从量的角度,对政府适度规模进行研究,提出我国行政机构的改革选择和基本切入点。

一、政府规模的界定与政府规模的演变

作为国家表现形式的政府,是从社会中产生又凌驾于社会之上并代表全社会的机关,是国家进行政治统治和社会管理的工具。广义的政府是指行使国家权力的所有机关,包括立法、司法和行政机关;狭义的政府是指国家权力机关的执行机关,即国家行政机关。中外学者一般都从整体出发,研究广义政府规模。因此,本文的政府规模也是指行使国家权力的所有政府决策和执行机构人员及其支出规模。

在对政府规模的研究中,通常使用三个基本数量指标:一是政府支出和消费占GDP的比重,二是行政机构数量, 三是政府公务人员与总人口或就业人数之比。政府支出和消费占GDP 比重是分析政府规模中经常使用的基本指标,一般情况下,公共消费占GDP比例越高, 政府规模就越大。政府机构数量也是判断一个政府规模大小的常用标准,机构规模包括横向管理幅度和纵向层级厚度两种结构型规模。政府横向管理幅度越宽,所属政府个数、工作部门数量及其内设机构相对较多,则政府规模越大。而政府纵向层级越多,虽然相对控制幅度较小,但上下机构的设置多,则政府规模也越大。政府公务人员数量与政府规模呈明显的正相关性,人数越多,政府规模从量上看就越大,反之则越小。

上述三项指标与政府规模都具有正相关性,其中公务人员数量与政府规模的正相关性最大,而且该指标是其它两项指标的基础。一般来说,人员多,机构就多,相应公共支出就大,机构活动经费和人员生活福利经费占用公共支出的比例也就大。因此,许多学者在研究中往往认为政府公务人员数量是政府规模最直接的反映,并把政府公务人员数量与人口之比或就业人数之比作为衡量政府相对规模最主要的指标。在西方国家,政府公务人员一般指政府雇员或公务员,包括政府机关工作人员、公立学校教师、公立医院医生、公立研究机构人员及警察和军职人员等;在我国,公务人员指党政群机关以及需要财政补贴经费的事业单位和社会团体的工作人员,实际上是使用行政编制、军事编制和财政补贴事业编制的人员,不包括使用社团编制和企业编制的人员。

古今中外的政治发展史表明,政府规模是随着人类文明程度的提高和经济社会的发展而不断扩大的,因为“政府产生之后,由简单到复杂的发展过程,适应了国家发展的需要,也适应了人类社会生活逐步展开的需要,是一个不以人的主观意志为转移的客观历史过程。”(注:谢庆奎:《当代中国政府》,辽宁人民出版社1991年版,第10页。)特别是近代以来,各国政府规模都有一个不断增长的趋势。就政府支出占国民生产总值的比例来看,从1870年到1995年的一百多年间,西方发达国家政府支出从10%左右上升到50%左右,经济合作与发展组织国家从20世纪70年代初期的30—42%之间上升到1995年的40—55%之间,某些国家超过这个比例(注:参阅Organization

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EconomicCo —Operation and Development:Governace

in Transiton: Public Management Reforms in OECD Countrise,1996,p.20.)。 而转轨经济国家表现差别则比较大,由于国内各种制度性改革尚处于推进过程中,政府职能尚处于转轨过程中,一些传统机构和职能已经精简,但是适应市场经济体制的机构和职能尚未完全确立起来或定型;另一方面,处于由传统计划经济管理体制向市场经济体制转轨的国家,各种社会福利制度尚处于确立过程中,政府承担的社会福利相对较少,某些职能还在继续由企业承担。因此,相对于发达的市场经济国家,转轨国家的政府规模相对较小,其政府支出占国民生产总值的比例相对较小,但是总的趋势也是随着市场化改革和市场经济体制的确立逐步扩大。

政府规模的扩大趋势,早在19世纪就被一些经济学家所关注,德国经济学家瓦格纳在考察了当时几个先进的工业国家公共支出后,总结了一个“政府活动扩张法则”。他认为政府扩张有三方面原因:一是随着社会的发展,为了保证市场机制发挥作用所必须的社会“环境条件”,完善法律规章以及维护社会秩序的要求也将随同递增。同时,在经济工业化和随之而来的管理的集中化、劳动力专门化的条件下,经济结构以及当事人之间的关系越来越趋于复杂,因此需要公共部门加强管理和协调,甚至介入某些活动中;二是随着社会的发展,政府从事物质生产的经济活动越来越多,随着劳动生产率的提高,规模较大的公营企业较之规模较小的私营企业更具优势,这一发展促进了政府对生产领域的介入;三是随着社会的发展,社会对公共物品或劳务需求随之增加,而这些活动只有通过政府来提供才能最经济,所以诸如交通、银行、教育、卫生保健、经济社会发展的有关公共基础设施以及社会安全公共服务等项目都将纳入政府职能的范围,这必然增加政府的支出和政府活动的范围(注:参见王传纶、高培勇著,《当代西方财政经济理论》(上),商务印书馆1995年版第127页。), 政府已从一个“守夜人”的角色变成为一个提供多种服务和劳务的经济“实体”。英国学者皮考克和维斯曼用英国1890—1955年公共支出的统计资料对瓦格纳的“法则”进行了验证,结论认为,瓦格纳的法则在现代经济条件下仍然是有效的。不过,从公共选择分析方法入手,他们认为,政府对政治权力的追求和税收的增长是导致政府扩张的内在原因,因此,在税收增长的条件下,政府的公共支出的上升与GDP 的增加以及由此而来的公共收入的增加成线形关系;从政府扩张的外部原因来看,他们认为,社会动荡如战争、饥荒以及别的社会灾难也导致了政府支出的增长和政府职能的扩展(注:参见王传纶、高培勇著, 《当代西方财政经济理论》(上), 商务印书馆1995年版第127—129页。)。

马斯格雷夫和罗斯托则从经济发展阶段的角度分析了政府支出和政府职能扩张的原因。他们认为,在现代化启动的早期阶段,为了给经济和社会发展提供必须的社会基础设施,政府投资往往要在社会总投资中占有较高的比重,这些投资和政府职能的扩张对现代化启动的国家来说,是必不可少的条件。当进入经济发展的中期阶段以后,虽然民间投资可以补充或部分替代政府的投资,但是由于市场的失灵,政府的职能逐步转入对经济的干预而随之扩展,而经济的干预要以公共支出的增加为前提,因此政府支出和职能的扩张随着这一结构性的转变而进一步增长;在经济发展由中期进入成熟阶段,政府职能也随之转向以教育、保健和社会福利为主的公共服务和支出,这些通过福利再分配的政策性支出和公共服务会大大超过其他项目的公共支出的增长,这将促使政府职能的结构性扩展(注:参见王传纶、高培勇著,《当代西方财政经济理论》(上),商务印书馆1995年版第129页。)。据有关数据表明, 发达国家政府公务人员占人口的比例,在过去的100 年内平均年增长幅度大约为0.2—0.5‰。因此,似乎各国的政府机构改革都陷入了一个难以解脱的悖论:一方面各国政府不断进行机构改革和精简人员,力图抑制政府职能的扩张,削减政府公共支出,而另一方面则是政府规模在缓慢扩大。从发达市场国家机构发展和机构改革的进程来看,中央政府各类机构也是随着经济和社会的发展而不断增加。如法国在1791年确立共和体制时中央政府共有6个部,到1914年法国内阁发展到12个部,1989 年调整为30个部门和 17 个国务秘书(注: Charles Debbasch:

Science Administrative,Maison d'Edition Dalloz1989,pp.156.)。 美国学者阿伯巴奇指出,现代世界的一个持续性增长的产业似乎是国家机关产业(注:参见(美)阿伯巴奇等著,《两种人:官僚与政客》,求实出版社1990年版第2页。)。

二、适度政府规模的理论思考

西方自由主义经济学家极力反对政府对经济的干预,主张所谓“小政府,大社会”。但是,理论界仍然认为,作为公共品提供者的政府,应该在经济和社会发展中起一定的积极作用。也就是说,政府规模需要有一个适度的量的规模来保证经济发展和社会稳定,既不能过大,也不能过小。

如何确定政府的适度规模,一个国家的政府规模控制在多大的量的基础上为最佳,一直是各国学者和政界关注的问题之一,也是到目前为止没有确定结论的问题之一。一方面由于各国的政治制度、经济体制、自然环境和文化传统不同,政府的作用都不一样,因此政府的规模也就不同。而且即使是一个国家,在不同的发展阶段和经济发展水平不同的地区,政府的规模也有不同的要求。另一方面,经济学家对政府干预经济的效果的看法也存在较大的分歧。自由主义经济学家认为,虽然市场机制存在一定的限度,但是政府干预并不能弥补这些市场的失灵,反而会造成经济行为的新的扭曲,甚至出现政府失灵。而主张政府介入市场失灵的经济学家认为,政府是市场失灵的重要补充和替代。这些理论上的分歧,造成了对政府规模看法上的不一致。另外,影响适度政府规模的因素是多方面的,既有技术上的原因,也有国土面积、人口数量和素质以及交通通讯设施等方面的因素,还有公务人员素质和政府机构设置以及经济运行体制方面的因素。而且政府规模的量的适度规定不能用一个单项来衡量,必须用多个项目指标来综合衡量。

虽然从政府支出角度看,经济学界对政府规模的大小与经济增长的相关性有着不同的观点,但一些学者还是力图通过实证的办法,找到适度政府规模的量的规定。罗宾逊认为,发展中国家比较大的政府规模可以通过摆脱对别国的依赖来促进本国的经济增长(注: R. Rubinson:Dependency government Revenue and Economic Growth, 1955 —1970 Studies in comparative International Development,Summer 1977,12,pp.3—28.)。克拉维斯、萨莫斯等人在1984年对115个国家20年发展情况的统计调查和定量分析后认为,发展中国家政府部门的要素生产力相对高些,因此,适当的政府规模在多数发展中国家里起着不可替代的作用(注:Kravis etc.: World Product and

Income International Comparisons of Real Gross Product, Baltimore:Johns Hopkins University Press,1982.)。国内也有学者在对比了中外政府消费占GDP的比重后, 提出政府财政的最优规模(注:参见马栓友,《政府规模与经济增长》,见《世界经济》2000年11月总第 267期第59—64页。)。

根据一些实证资料,本文认为,适度政府规模在量的规定性上表现为三项指标的有机组合,并根据经济社会发展的要求实现动态平衡。一是政府公共支出占国内生产总值的比重应该根据经济发展的不同阶段逐步递增,在现代化起步阶段20%左右的规模比较适度。从发展中国家来看,在资本形成阶段,民间投资总量和单项规模比较小的情况下,政府的公共支出是带动民间资本的必要基础,政府的公共支出不仅保证了公共基础设施的提供,而且政府对某些生产性项目的投资可以为民间投资提供发展的基础。因此,政府公共消费支出保持适当的规模是经济发展的必然要求。二是政府机构的设置虽然因各国管理体制的差别和政治发展过程的不同而略有差别,但根据基本职能的规定,单一制国家中央政府机构设置可在30个到40个部门之间,纵向为三到四个行政管理层级。政府职能决定着政府规模的量的规定,要根据经济社会发展需求,在转变政府职能过程中动态确定政府机构的总体规模和某一特定机构的规模。地方层级的横向结构上大体与中央机构设置相对应,某些地区可以根据本地区的特殊性略有增减,而基层机构设置应相对较少。在同一层级上不同部门之间,机构设置和人员编制并不是均衡的分布,有些部门内设职能机构比较多,人员编制比较大,而有些部门则比较少。三是公务人员总量也要适应政府职能的变化,占人口总量的比例在不同发展阶段上应有所不同,并随着经济社会的发展而适度上升,但是在现代经济环境下,西方发达国家大体维持在43‰到143‰之间, 新兴工业化国家一般维持在25‰到50‰之间。如美国近百年间,公务人员占人口比例逐步上升,1901年为3‰,1942年为43‰,1999年为64‰。 西方发达国家地方政府的公务人员是中央政府公务人员的2—5 倍, 如美国和加拿大为5倍,日本为3倍,英国为1.5倍。根据实证资料分析, 政府公务人员的总量增长一般维持在0.3‰左右为比较合理的增长幅度。

三、中国政府规模调整的设想

改革开放以来,我国政府把适应市场经济体制、转变政府职能、建立一个精简、效能、统一、法制的公共行政管理体系和政府机构作为改革的主要目标之一, 并先后进行了四次大规模的机构调整, 特别根据1998年九届全国人大通过的机构改革方案,国务院组成部门由40个减少为29个,人员减少一半,地方各级政府及其事业单位的改革也按照中央的改革精神和统一部署分层次逐步推开。这次改革,机关人员的精简力度是建国以来四次精简和四次机构改革中最大的一次,改革的效果十分明显。

精简机构和分流人员,是行政管理体制改革的必要的步骤,也是建立一个精简、效能政府的必然要求。但是,我国3300万公务人员队伍中机关工作人员只有1054万人,仅仅精简行政机构和人员并不能彻底解决政府规模问题,如果政府职能没有彻底转变,精简的行政机构有的可能转为委托行使行政职能的事业单位,有的还会重新设置起来,精简的人员还会增长起来。同时,机构改革不能仅仅采取一刀切的办法,不能对所有的机构和人员编制实行一个标准进行精简,而必须区别对待。从我国政府目前的规模来看,我国公务人员的总体规模与人口比例并不是像有些人所说的那样已经大大超出合理的范围,我国目前公务人员与人口比为26‰(即1:39),我国政府消费占GDP的比例不足12%。从国际横向比较来看,不论是与发达国家相比还是与发展中国家相比,我国的政府公务人员规模及其增长速度都控制在比较合理的幅度内;从我国公共支出占GDP比重来看,我国公共消费的比例并不是偏大,而是偏低。 笔者认为,中国政府规模的主要问题不在量,而在结构性的不合理:

一是传统的管理体制使机构设置结构不适应市场经济体制改革发展的要求,并由此导致了公务人员的部门分布不合理;二是在层级分配上,地方政府人员比例过大;三是部门内部后勤服务人员比例过大,而行政决策执行人员过少;四是公务人员总体文化和管理素质偏低,造成了行政管理效率低下;五是目前的管理体制造成了一切趋向“行政职位”看齐的管理方式,一切单位和公务人员比照行政单位的行政级别进行相应的福利分配,造成了一切趋向行政权力的价值取向和“官本位”;六是传统管理体制形成的福利“单位化”和社会服务的“单位化”,造成我国有限的政府公共消费更多地用于人员福利工资消费和资源配置的“单位化”,人员福利消费和资源配置的“单位化”造成了公共支出的低效率。

据此,笔者认为我国的行政管理体制和机构改革应该从以下几个方面入手:

第一,适应市场经济体制建立和完善的要求,重新确定我国政府职能,并据此设置政府机构和核定人员编制。这次改革将中央政府的机构设置控制在29个内,人员精简一半,这是根据我国现阶段经济改革的发展要求做出的决定,也是从目前的现实情况出发采取的措施。但是从长远来看,不仅需要逐步把传统体制下以行政控制产品生产和产品调拨的一些机构精简掉,或者转变为适应市场经济要求的中介服务性机构或企业实体、事业机构,同时要逐步设立并强化适应市场经济体制下社会经济发展要求的机构。在机构改革上要随着政府职能的转变实行“有进有退”,这样才能建立起一个精简、效能、统一、法制的行政管理体系和行政管理机构。因此在这个过程中,政府总体规模仍将表现为包含局部精简的缓慢扩大趋势。政府总规模或某个部分和层次因经济社会发展等原因有所扩大和因财政困难等原因有所精简,均属于正常,但总体趋势是缓慢扩大。只要我国经济增长速度保持在年均7%左右, 政府公务人员占人口的比重保持在西方发达国家近100年来的年均0.3‰左右的增速,政府公共消费逐步增长到25%左右,既是必要的,也是可能的。据此,到2010年我国的国民生产总值比现在翻一番时,政府的相对规模可以适当有所提高,但由于仍处于社会主义市场经济体制建立和完善阶段,人均产值仍然较低,政府相对规模应保持在29‰左右较为合适;到2020年,我国社会主义市场经济有了较大发展,各项制度比较完善,政府的相对规模可以调整为32‰左右;到2050年基本实现社会主义现代化,人均产值达到中等发达国家水平时,中国相对政府规模可以达到38‰左右,略低于目前的中等发达国家的水平。

第二,合理调整政府层级和幅度,逐步调整中央政府与地方政府的规模比例。从国际比较和我国实际情况看,现在我国机构人员臃肿的一个突出问题是中央与地方层级配置的不合理,地方政府规模从人员编制上看是中央政府规模的十多倍。因此,适当减少行政层次是国际行政改革的重要内容,也是中国政府深化行政改革的大势所趋。要在调整中央与地方政府事权责任的过程中,逐步改变目前这种不合理的结构问题。一方面可以通过增加省级政府数量来,扩大中央政府管理幅度,取消地区建制,实现四级政府管理体制,减少和规范政府厚度;另一方面通过减少一级政府机构的数量,缩小该级政府管理幅度,适当增加内设机构数量,归并政府相近职能,既有利于政府快速决策,又可以减少行政机构之间条块分割造成的职能交叉、机构重叠和责权不明确的问题,同时减少行政执行中扯皮推委。在合理划分中央与地方的职责权限的基础上,适当缩小地方政府的规模,扩大中央政府的规模,目前我国中央政府与地方政府规模在人员比例上,地方政府规模过大,显然不利于中央政府提高宏观调控的力度和效率。通过必要的立法,明确府级关系及其事权划分,外交、国防、海关、邮政、宏观经济调控等职权及相应的工作人员由中央统一管理,微观决策、民族区域自治、征收地方税、举办地方事业等职权及相应的工作人员由各地管理,实行权责一致,规范各级政府行为,逐步减少地方政府人员规模。

第三,在转变政府职能的基础上,理顺政府与社会的关系,调整公务人员内部结构。逐步把机关内部自我服务性的机构剥离出来,转变成面向社会的自主经营、自负盈亏的经营性实体,实现国家公务人员的精简和专业化。长期以来我们实行单位部门所有,一切福利和管理以及资源配置实行单位化,造成了机关内部办社会、办福利的弊端,现在行政机关内部人员编制中有相当部分是行政后勤服务性人员,有些甚至超过半数,机构内部这种人员结构和分配制度,使我国有限的政府消费支出大多用在人员工资福利方面,仅人头费“吃”掉了相当的公共消费,这不仅降低了行政管理的效率,也降低了政府消费的使用效率。尽管在改革过程中有些已经逐步分离出来,但是因为政府职能还没有适应市场经济的转变,一些社会中介服务性机构没有建立,从行政机关中分离出来的后勤服务性机构难以脱离并转变为社会服务性机构或经营性公司,而且长期形成的单位所有制和单位福利制没有改变,使得一些机构和人员剥离出来也不愿意脱离原来的机关。因此,调整公务人员内部结构,实现我国行政机关机构和人员的精简,还必须建立和完善适应市场经济发展的人事制度和社会保障体系,使得精简下来的机构和人员有转移的出路,并使其应该享受的福利保障有体制上的保证,为建立一支专业化高素质的公务人员队伍创造一个良好的外部环境,才能真正巩固机构改革的成果。

第四,规范行政机构、事业单位、国有企业分类管理的方式。在传统计划体制下,事业单位和国有企业的级别和人员套用行政级别,资源配置和福利分配实行单位化,使得行政级别成为工资、福利,甚至住房、医疗保障、交通等福利待遇的唯一标准,因此造成了人向行政级别靠,单位向行政机构靠的价值取向,这一价值取向也因行政权力高度集中控制社会资源的配置,并通过行政权力系统分配社会资源而得到进一步强化,一切单位和个人都要通过行政权力才能获得社会资源,所以一切“向权看”的“官本位”意识成为社会意识。尽管改革开放以来,社会资源配置发生了变化,多种所有制结构的发展在一定程度上弱化了行政控制的力度,但是由于企业和事业单位市场化转轨过程中风险增大,福利分配的双轨制,一些单位既可以谋取体制内的好处,又可利用行政权力谋取和强化体制外的好处,所以极力维护本单位行政地位和行政权力。因此,需要借鉴国外行政管理的经验,将政府的决策与执行逐步分开,缩小政府组成部门及其决策人员的规模,适当扩大行政执行人员规模,将大量执行事务交由直属机构和委托事业单位负责,有利于快速决策和专业执行,提高行政效率。同时,随着行政改革的推进,必须对占公务人员大头的事业单位实行分类管理,明确不同类别事业单位的法律地位,规范其不同的经费筹措渠道和运行机制,既可减轻国家财政负担,又能推动各类事业的健康快速发展。

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