深化投资建设领域改革的10项建议，本文主要内容关键词为：领域论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，通过一系列改革，我国投资建设领域发生了巨大变化。但在许多方面还没有完全突破计划经济的管理模式，已经出台的一些改革措施由于本身的不完善或外部改革不配套，也未能全面发挥其应有的作用。因此，需要进一步深化投资建设领域的改革。
一、投资计划应由工作量计划向资金计划转变
我们现行编制的投资计划是以货币形式表现的工作量计划。工作量计划的基本特征是，年度计划安排的投资额只是当年能够建成完工的土建工程、能够安装完毕的设备及能够计入工作量的其他基建费用支出（如征地等）所形成的实体工程量的货币表现，不包括当年不能形成工程实体但需要支付或已经支付资金的设备、工程预付款、储备的工程材料及当年不能计入工作量的其他基建费用。这种计划编制办法已经越来越不适应投资建设发展的需要了。一是工作量计划是计划经济下的产物，其实质是一种实物工程量计划，没有客观反映项目建设对资金的实际需求，也没有反映建设资金实际运行变化的过程。二是难以与国际接轨，这在利用外资项目上表现得尤为突出。三是造成了严重的资金拖欠。对当年不能形成工程实体的及为今后年度工程建设需要支付的设备、工程和建筑材料等项资金，过去主要是通过安排储备贷款、分期支付设备材料款等办法来解决。随着改革的深入，情况已发生了很大的变化，储备资金改为“谁投资、谁储备”，地方拿不出储备资金；中央储备贷款也严重不足；建行每年储备贷款只能满足实际需要量的三分之一，银行利息改为按季结息；设备和材料厂家也改为不见现款不发货。而投资计划又没有反映这部分资金的实际需要，这是造成项目建设资金的短缺，资金拖欠长期得不到根本解决的一个重要原因。据统计，近几年国家重点建设项目的资金拖欠每年都在100亿元左右，资金拖欠不仅影响了项目建设的顺利进行，而且也对相关工业生产产生了极为不利的影响。因此，必须尽快改变投资计划的编制办法。
二、政府投资应由行政直接管理向企业化管理转变
目前，建设项目的投资与建设大都是政府部门直接组织下进行的。项目由政府部门提出，投资由政府部门直接安排，项目领导班子由政府部门直接任命，有些项目建设也由政府部门直接组织指挥。这种“政企不分”的管理体制已不能适应市场经济的要求。在市场经济条件下，政府部门的责任应主要是搞好宏观调控，制定规则，并监督和保证市场在公正、公平、公开的原则下有序地运行，如果政府直接参与具体的微观经济活动，就有可能干扰市场运行的秩序。此外，《公司法》颁布实施，也迫切要求投资建设活动尽快向企业化管理转变。实现这一转变，是要确立一批国家投资主体，由其作为建设项目的出资人，代表国家从事对建设项目参股、控股、全额投资等具体的投资活动。国家投资主体，可以采取新设和对已有的企业集团、独资公司、投资公司、资产经营公司、行业性部门总公司、具备条件的政府专业经济管理部门进行改组、改造和改制等方式进行确立。确立国家投资主体，一应注意严格审查，以确保其有能力承担和履行国家投资主体的责任；二应注意投资主体作为特殊企业法人，必须是一个经济实体，不能赋予其行政权力；三应注意不能一个行业只设一个垄断性的投资主体；四应注意不宜限制一个投资主体只能投资某一类项目，可一业为主，多种兼营。只有这样，才能保证国家投资主体的健康发展。
三、资金筹措应由依靠资金增量向依靠资金增量与存量调整相结合转变
改革开放以来，我国基建投资总量有了大幅度增长。1996年仅国有单位基建投资就达8700亿元，比1991年增加近7000亿元。在这些迅速增加的投资中，基本上都是依靠资金的增量来实现的。但从发展的现状看，单纯依靠资金的增量已不能满足经济发展对投资的需求，近几年每年基建投资都存在很大的缺口，特别是随着专业银行商业化的改革、企业投资主体地位的形成，可供中央直接安排用于结构调整的资金将会逐步下滑。如何增加建设资金总量，特别是增加中央可直接掌握安排的资金，是摆在我们面前的一项重要任务。解决这一问题的一个重要措施就是要在保持资金增量稳定增长的同时，努力盘活现有国有资产存量，把“死”资产变成“活”资金。经过几十年的经济建设，国有资产已具有相当规模，据有关部门清产核资显示，1995年底，全国31.5万个国有企业，其经营性资产已达4.5万多亿元，且国有资产每年都在大幅度递增。如果每年选择一定量经济业绩好的国有企业，按照现代企业制度的要求，进行股份化改造，将一部分股权通过溢价方式发行法人股或公开上市，就可筹得大量建设资金，用于国家的重点建设。对已上市的公司，也可将国家股部分适时出让，为国家筹措建设资金。现在上市公司的股票收益基本上是哪个企业发归哪个企业使用，这种做法必须改变。国有资产出让所得收入理应归国家所有，并由国家统一分配使用。每年根据经济建设的需要，统一考虑国有资产的出让和收购，以盘活国有资产。国外一些发达国家就经常采用这种方法，如日本政府就将国有企业NTT公司的国有股每年出让一部分，筹措的建设资金作为政府专项建设资金，重点支持一些国家重大项目的建设。除此之外，对一些国有中小型企业还可通过拍卖、兼并、承包、租赁等方式收回部分资金，以增加国家的建设投资。
四、项目融资应由间接融资为主向间接融资与直接融资并举转变
目前，在基本建设投资中，间接融资所占比重很大，国内外贷款现已占到年度基建投资的37%左右，如果考虑到自筹资金和其他基建资金中银行贷款也占相当的比例，间接融资的比重还会更高。而股票、债券等直接融资所占比重较低。要改变这种状况，必须在直接融资上有所突破。按我国现行规定，上市公司必须要有连续3年以上良好的经营业绩，而基建项目单位许多都是白手起家，不可能有什么业绩，因而也就不能靠上市发行股票来筹集资金。现行的这个办法，主要是从香港、新加坡学来的，而在一些西方工业发达国家则没有这种限制。如著名的英、法海底隧道工程，在工程建设一开始就通过上市发行股票筹得150多亿法郎的建设资金，另发行债券10多亿法郎。建议对现行的股票上市办法进行改革，允许新建项目单位通过发行股票的办法募集建设资金。当然在项目的选择上要比较慎重，主要选择那些工期相对较短，未来收益可靠的建设项目，如高速公路项目、电厂项目、收费大桥项目等。在具体操作上，可先采取发行可转换债券的方式进行过渡。同时，还应加大债券发行的额度。
五、项目管理体制应由建设单位负责制向项目法人责任制转变
长期以来，我们项目管理体制实行的是建设单位即项目筹建外或建设指挥部负责制，而建设单位只是一个临时机构，不是一个法人组织，项目建完了，建设单位也就撤销了，项目投产后的经营管理则交给生产单位负责。这种体制下，投资建设管理就没有一个责任主体来对项目的全过程负责。市场经济条件下，经济活动是以合同为纽带，每一个参与经济活动的单位都必须是能够承担其民事责任的经济实体，如果项目管理组织不是法人，就没有签署合同的资格，法律也不会为其经济活动提供保护。所以由建设单位负责制向项目法人责任制转变是一项势在必行的选择。实行项目法人责任制，就是要从项目一开始启动，就确定一个责任主体，即项目法人，并由投资方按国家规定注入资本金，由项目法人从项目的筹划、资金筹措、建设实施、生产经营到债务偿还和国有资产保值增值等全过程负责。对此，国家计委已于1996年发布了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。目前存在的问题是，推行项目法人责任制的力度还不够大。建议从已批准的项目中选择一批大中型项目进行试点。
六、实行招标投标制度，咨询、设计、施工、监理等单位由部门、地方隶属管理向社会化管理转变
80年代初，借鉴国外经验，我国在基本建设领域开始推行招标投标制度。十几年来，招标投标已在咨询、设计、施工、监理单位的选择以及设备采购等方面逐步得到了实施。实践表明，实行招标投标制度，对节约投资、缩短工期、提高工程质量确实起到了积极的促进作用。据了解，全国机电设备招标平均节资率在15%左右。目前存在的主要问题是，部门和地方的保护主义严重，许多建设项目没有全面实行招标、投标制度，实行招标、投标的项目，往往议标多，公开招标少；部门、地方内部议得多，外部参加得少，有的甚至搞假招标。大部分的建设任务还是通过行政手段进行分配。这些问题主要反映在国内投资的项目上。究其原因，主要是咨询、设计、施工、监理等单位实行的部门、地方隶属管理的体制，特别是在队伍多、建设任务相对不足的情况下，为了保护自己的“儿子”、“女儿”，各部门和地方便不愿实行招、投标，更不愿把本部门、本地方的建设任务让给外部门、外地方的队伍承担。解决这一问题的根本出路，就是要打破现有的部门、地方隶属管理的体制，把咨询、设计、施工、监理等单位从部门、地方的“襁褓”中解脱出来，全面推向市场，实行社会化管理，使其彻底地摆脱对部门和地方的依赖，依靠自己的技术、质量和信誉，在市场中通过竞争承揽任务。这样做不仅有利于招、投标制的全面推行，也可促使这些队伍的素质不断地得到提高。
七、项目建设管理应由自我管理向委托社会中介服务组织转变
项目建设中，基本上每个项目都有一个庞大的甲方管理班子，拥有一批管理人员。由于项目管理人员大都是临时抽调的，专业化不强，相当多的人员没有项目管理经验，边干边学，这就必然要在项目管理工作中交纳大量的“学费”，等经验学到了，项目也干完了。再上新项目，再重新组织人，再交“学费”，由此给国家造成的浪费是很大的。因此，必须彻底地改变这种封闭式的自我管理办法，大力发展咨询、设计、监理、审计、会计师事务所、律师事务所、工程承包公司、招标投标代理机构、资产评估机构等各类社会中介服务组织，为项目法人提供专业化、高质量的服务。项目单位人员要少而精，把大量项目投资建设的具体工作交由社会中介服务组织去完成。由于这些专业化的队伍可连续地、交叉地从事项目管理工作，因而有利于保持项目管理的稳定性、连续性、系统性，有利于总结积累经验，搞好工程的三大控制。
八、项目投资管理应由重审批、重计划向项目审批、计划安排与项目建设实施管理并重转变
一个建设项目从项目的提出、审批、投资计划安排、建设实施到投产验收是一个系统工程。如果项目的审批决策失误，计划安排不当，工程建设必然困难重重，投资效益也就无从谈起；如果项目建设中，工程投资、工期和质量得不到有效控制，也必然反过来对计划形成冲击，使项目的正确决策难以顺利实现。目前，对项目的审批和计划的编制十分重视。但与之相比较，对计划和项目确定以后的工程概算、标准定额、招标投标、设计施工、竣工验收、后评价等管理行为重视和研究不够。这是造成近年来概算超支、造价上升、投资浪费严重、建设市场混乱的一个重要原因。据对500多个计划内基建大中型项目的调查，项目平均超概算91%，有的项目超概算5—6倍。因此，在继续抓好投资计划和项目审批工作的同时，还必须下大力量认真抓好项目建设实施阶段的管理，以便进一步全面搞好固定资产投资的宏观调控。
九、固定资产投资管理应由分散管理向相对集中管理转变
在建立社会主义市场经济体制的过程中，迫切要求国家对固定资产投资建设活动实行统一、有效的管理，以促进全国统一市场的形成，保证投资建设活动的有序进行。而目前的管理现状与此要求还相距很远，现在对固定资产投资的管理分属多个部门，职责不清，政令不统一。这种状况严重削弱了国家对固定资产投资建设活动进行统一宏观调控的能力，同时也给投资建设管理造成很大的混乱。建议在即将进行的机构改革中彻底纠正这个问题，变分散管理为相对集中管理。
十、投资建设管理方式应由以行政手段管理为主向以法制化管理为主转变
市场经济是法制经济，健全的法制是保证市场经济健康发展的基础和前提。而在我们的投资建设管理中，现在更多的是依靠行政手段，法制建设进展缓慢，特别是《固定资产投资法》迟迟未能出台，已对固定资产投资的管理带来极为不利的影响。现在许多部门、地方根据自身利益的需要，出台了许多有关投资建设管理的规定和办法，其中，有些相互矛盾，使建设项目单位无所适从；有些则严重背离建立社会主义市场经济体制这一大目标，对项目的投资建设活动横加干涉，而且乱收费、乱设卡，严重干扰了项目投资建设活动的正常进行。因此，必须尽快出台《固定资产投资法》，对全国的固定资产投资建设活动进行统一的规范。只有通过健全法制，明确各个方面的权利和责任，才能从根本上改变政府投资管理中政出多门、政企不分、管理行为不规范的问题，以保证投资宏观调控的灵活、有效，投资建设市场体系的不断发育和完善。
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