中国与周边国家跨国界河流问题之分析，本文主要内容关键词为：界河论文,中国论文,周边国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修订日期：2011-03-15。
中图分类号：D823 文献标识码：A 文章编号：1004-8049(2011)03-0027-10
中国是世界上跨国界河流最多的国家之一，仅次于俄罗斯、阿根廷，与智利并列第三。近些年为大力发展地方经济，中国对跨国界河流的境内部分进行了适度开发利用，但引起了一些周边国家的争议和担忧。“中国正在用水牵制亚洲地区”、“中国过度使用跨境河流将给其他国家造成生态灾难”、“中国在出口污染”、“中国利用生态武器制造洪水”等言论不断出现在一些周边国家的媒体报道上，甚至有非政府组织“请求”政府干预中国的开发行动。跨国界河流问题已经日益成为影响中国与周边国家关系良性发展，周边环境稳定的重要问题。本文将系统阐述中国周边跨国界河流问题的现状，分析其对中国周边关系的影响，为中国和平发展营造和平与稳定的周边安全环境，提出协商合作的应对之策。
一、中国周边跨国界河流问题的现状
现代国际法和国家环境法尚未明确跨国界河流的定义，但国内外学术界通常将跨国界河流定义为天然水流流经两个以上国家的河流，从类别上说主要分为界河和跨境河流两种，其中以河为界分隔两个国家的河流称为界河，它具有国界的性质和地位。据有关水资源机构公布的数据显示，世界范围内的跨国界河流数量大约为263条，其中，亚洲57条、非洲59条、欧洲69条、北美洲40条、中南美洲38条，跨界河流的流水量占到了全球陆地淡水的60％之多。①
作为河流数量丰富的国家，中国和周边国家共享有40余条跨国界河流，其中最主要的有16条。按区域划分的话，中国东北部主要有：黑龙江、鸭绿江、图们江、乌苏里江、绥芬河，这些河流的类型主要是边界河流；中国西北部主要有：额尔齐斯河、伊犁河、乌伦古河，这些河流的类型主要是跨境河流，包括出境和入境；中国西南部主要有：澜沧江—湄公河、雅鲁藏布江、元江、怒江、独龙江、印度河、北江、北仑河，这些河流的主要类型是跨境河流，通常为出境。
在以上的16条主要跨国界河流中，有12条发源于中国境内，且多为世界级大河。随着邻国对水资源诉求量的不断增多，中国如何利用这些跨国界河流水资源深受关注。近些年，中国与周边国家在水环境污染、水资源需求、水利开发和水域环境保护等问题上发生争议，关于跨国界河流的水资源分配问题，成为影响中国与周边国家关系的一个重要问题。
1.1 水质污染
中国目前正处于经济增长方式转型时期，很多地区还以粗放型经济增长方式为主，高能源消耗、高污染产业占有很大比例，尤其是一些存在严重污染问题的化工厂设立在河岸和海岸边。这些化工厂一旦发生事故或者非法排污，很容易造成河流水质污染。由于很多境内河流与跨国界河流纵横交错，境内河流如果遭到污染，与其相连的跨国界河流一般也“在劫难逃”。从全国范围来说，流经中国东北部的跨国界河流污染现象相对严重，其中最具有典型性的当属黑龙江。
在中国东北部的松花江流域坐落着十六家石油化工企业和一家著名的大型纸张加工企业，这些企业的净化装置简陋，排放的污染物不经治理达标就直接排放到松花江，松花江又把这些污染物带入黑龙江。污染最严重的一次是在2005年11月13日，中国吉林石化公司厂房发生爆炸，大约100吨的苯流入松花江，作为黑龙江最大的支流，此次污染不可避免地影响到黑龙江下游俄罗斯城镇的用水。松花江污染事件后的第12天，俄罗斯政府就宣布远东第二大城市哈巴罗夫斯克(中国名为伯力)进入紧急状态，切断其水供应。俄罗斯政府声称，由于中国工厂生产的污染物质和中国污染监督机构的缺职少责而出现的污染问题为俄罗斯境内的黑龙江流域居民带来了灾难性后果。此后中俄成立了联合调查专门委员会，在污染治理和环境灾害应急方面开始加强监管，但中俄界河污染至今仍没有得到有效遏制。
2010年7月28日，吉林省吉林市新亚强化工厂被洪水冲进松花江7000多个化工原料桶，虽然中国已经将所有化工原料桶在进入俄罗斯境内前捞起，但俄联邦气象和环境检测局对此问题的“紧急”关切，再次表达了俄罗斯对中国境内可能造成跨国界河流污染问题出现的担忧。
1.2 水资源需求
中国大部分跨国界河流的水流量比较丰富，是周边地区农业灌溉、城市发展和居民生活用水的重要来源。随着这些地区经济的发展，周边城市规模不断扩大和人口数量持续增加，导致水资源需求量也大大增加，此时，流经本地区的跨国界河流通常就成为缓解该地区水资源压力的重要水源。而中国对境内流域取水量的增加不可避免地会影响到其他共享下游流域国的用水量保证，从而引起这些国家对中国的不满。总体上说，这一问题集中出现在中国西北部的跨国界河流上，以额尔齐斯河和伊犁河为主。
额尔齐斯河经过中国和哈萨克斯坦边界后，首先汇入哈萨克的斋桑湖，然后一路北上穿过哈萨克斯坦和俄罗斯边界，抵达俄罗斯西伯利亚地区重要城市欧姆斯克。伊犁河跨过中国与哈萨克边界，注入哈萨克南部巴尔科什湖。从1997年开始，中国启动修建一条长约300公里的运河，用于额尔齐斯河中国境内水域的治理和乌鲁木齐市供水以及农田灌溉，该运河计划在2020年投入使用。俄罗斯和哈萨克斯坦方面认为，中国对额尔齐斯河的取水量正在越来越大，这会减少额尔齐斯河进入哈萨克斯坦以及欧姆斯克的水流量，使哈萨克斯坦境内的卡尔干达市以及俄罗斯的欧姆斯克市水源供应会受到严重影响，同时威胁欧姆斯克的航运。另外，由于哈萨克斯坦境内的巴尔科什湖80％的水源来自于伊犁河，中国对伊犁河吸水量的增加会导致流入巴尔科什湖的缺水，不但直接威胁湖内丰富的鱼类资源，造成生态灾难，而且会影响哈萨克南部地区电力供应、灌溉和其他一些基础设施，严重影响该地区经济发展与生活。
1.3 水资源利用开发
近些年来，中国开始对某些跨国界河流的境内部分进行适度开发，修建了一定数量的水坝、水道等基础设施，主要用于生产用水、蓄水发电等。中国的这些开发行为引发了一些周边国家的担忧，即，中国对跨国界河流的开发和利用可能不仅会造成生态环境破坏，而且会加重水资源天然分配不公的事实，严重威胁到他国的水资源安全，甚至国家安全。这一类问题是中国与周边国家之间有关跨国界河流问题中的主要问题，涉及中国与七个周边国家关系的互动，其中最有代表性的是在雅鲁藏布江水域和澜沧江—湄公河水域上。
雅鲁藏布江是全世界海拔最高的河流，发源于中国青藏高原，沿深山峡谷奔流1000多公里流入印度境内后被称之为布拉马普特拉河，然后流经孟加拉，与恒河交汇。雅鲁藏布江水能理论蕴藏量高达到7911.6万千瓦，海拔一路从3000多米陡降为几百米。2010年11月，中国宣布雅鲁藏布江在11月12日首次被截流，这标志着西藏的藏木水电站即将进入主体工程施工阶段。对此，一直非常担忧中国在上游修建水电站的印度再次表示，藏木水电站相当于“悬在印度头上的一颗水炸弹”。印度将布拉马普特拉河视为生命之河，是印度圣河—恒河的主要支流，如果中国在上游蓄水，印度境内的流水量势必大减，影响工农业用水。印度的工农业产值集中于恒河流域，中国如果掌握恒河的水量分配，相当于牢牢把握住了对印度的经济影响力。②另一方面，印度还担忧中国会充分发挥控制西藏水资源的战略优势，在雅鲁藏布江流域上再建5个类似项目，③将把在旱季截水、在雨季放水作为向印度施压的潜在手段，一旦跟中国爆发冲突，中国会出于军事目的人为让雅鲁藏布江涨水，以切断通讯线路或水淹敌军。印度认为，中国修建水坝会给印度带来安全威胁。
在中国西南部的澜沧江—湄公河水域上，也存在类似的问题。澜沧江发源于中国青藏高原唐古拉山脉，出中国国境后被称为湄公河，流经老挝、缅甸、泰国、柬埔寨，在越南胡志明市注入南海，全长约4880公里，整个澜沧江—湄公河流域共生活着大约6000多万人，对他们来说，澜沧江—湄公河是其赖以生存与发展经济的主要手段，其水资源为当地提供了农业灌溉、渔业、交通运输、旅游业等产业发展的机会。中国计划在澜沧江流域段修建8座水电站，其中曼湾、大朝山、景洪、小湾等四座水电站已经竣工并开始蓄水发电。对此，一些湄公河流域国担心中国筑坝会造成水质污染，严重破坏河流生态平衡，尤其是随着气候变暖和雨季周期的变化，中国可能会从澜沧江形成的人工湖中大量汲水用于灌溉，严重影响下游国的用水安全，如果中国的开发不断持续扩大的话，更将有可能威胁到其他流域国的国家安全。2010年4月，湄公河下游四国——泰国、老挝、柬埔寨和越南发生了严重旱情，湄公河水位下降到近20年来的最低水平，部分地区的水位仅33厘米。这些国家农业、旅游、航运和渔业的产业发展受到严重冲击。泰国、越南等国家的一些非政府组织、媒体和学者，纷纷将矛头指向中国，声称正是因为中国在上游修建水坝断流截水，才造成湄公河流域的河水干涸，引发了中国与湄公河流域四国的“水战”。④
1.4 水域环境保护
在中国跨国界河流流经的边境地区中，相当一部分由于地理位置偏僻、地缘形势险峻而处于原始未开发状态，这些地区在拥有原始自然风貌的同时，还存在着经济严重不发达、居民生活非常贫困的问题。近些年，为更快推动地方贫困山区的经济发展和缓解中国电力短缺现象，边境地区的政府部门希望对流经本地区的跨国界河流资源进行开发和充分利用，以加快本地经济发展步伐。但地方政府的这些规划却引发了国内外对跨国界河流开发和水域周边环境保护的争论，这类问题在跨国界河流问题中比较少，但对怒江水域是否应该开发的争论非常激烈。
怒江发源于西藏唐古拉山脉，流经中国西南部横断山脉地区，进入缅甸后称为萨尔温江，最后汇入印度洋。怒江的水力资源理论蕴藏量非常丰富，高达3640万千瓦。中国云南省政府一直支持在怒江上游建造大坝和水力发电站。2004年，在海内外众多专家学者、媒体记者和环保人士的反对与干预下，中国国务院总理温家宝叫停了“怒江两库十三级水坝工程”的建设工作，并要求评估水利工程可能对环境造成的破坏。2008年云南省委书记白恩培代表在两会期间接受媒体采访时公开表示，云南省正积极推动包括在怒江流域的水电站建设。此次表示再次引发国际社会和周边国家的担忧，认为怒江流经三江并流经世界自然遗产保护范围，如果在怒江流域的峡谷内建设大型水电项目，势必对怒江及周边区域环境的保护形成挑战。如何维持健康河流生态，如何保护当地丰富的生物多样性，如何保存多民族丰富的文化传统，以及如何避免水电开发刺激当地高耗能、高污染产业的膨胀，⑤都是摆在中国政府面前的挑战。
二、跨国界河流问题对中国与周边国家关系的影响
早在1995年，世界银行副行长伊斯梅尔·萨拉杰丁(Isamel Serageldin)就预言：“下一个世纪(21世纪)的战争将因为水而引发。”⑥水资源虽然从来不是唯一的和主要的引发冲突的原因，但是它却能恶化局势，⑦尤其是与国家之间固有的一些民族矛盾、宗教冲突、领土纠纷等因素交织在一起时，就会可能成为影响国际关系，引发国家冲突与地区安全的重要因素。中国与周边国家之间存在的跨国界河流问题再次证明，“水资源正在成为一种具有战略性的稀缺资源”，随着经济发展以及全球温室效应加剧造成的水资源日益短缺，这些跨国界河流问题的持续存在或加重，将成为“亚洲引发新的纷争的火种”。
2.1 干扰中国与周边国家关系的良性发展
跨国界河流的水量占到了中国所有河川水量的27％，“除了澜沧江之外，中国对跨境河流的开发利用非常少，水资源利用量不超过5％，中国的水利开发活动基本上没有影响出境的水量，只是对于出境水流量的时空分配产生一定影响。⑧对于周边国家对中国有关跨国界河流行为的争议和“担忧”，中国政府一直以积极态度去应对，但由于很难在短时间内解决，这些有关跨国界河流争议的存在，会不可避免地对中国与周边关系的发展产生消极影响。
(1)影响周边国家对中国的认知
冷战结束后，“中国威胁论”一直在中国周边地区“大有市场”。随着跨国界河流问题的接连出现，在一些海外媒体与非政府组织“亲密联合”下，“中国威胁论”再次“推陈出新”，衍生出“中国水威胁论”和“中国大坝威胁论”等“新品种”。围绕着中国在跨国界河流上的行为，这些再次“尘嚣”周边国家内部的“中国威胁论”主要集中于两方面：第一，中国在跨国界河流上游修建的水电站会在旱季拦截河水，导致河流枯竭，下游民众饮水困难，雨季到来后，水坝蓄足水后开始大规模泄洪，导致下游国家洪涝灾害。中国大坝正在“扼杀”这些跨国界河流，“侵犯”其他国家正常的水资源需求，导致生态灾难的发生。第二，水可以被作为实现国家利益的强有力工具，中国通过在上游修建水坝能够调节水流量，从而控制其他国家的经济和政治。中国将把对跨国界水资源的利用和“对水资源利用形成的威胁”作为一件有效工具，来牵制南亚、东南亚等亚洲国家。⑨
中国政府一再以科学依据证明，中国在对跨国界河流境内部分进行水资源开发过程中一贯高度重视对环境和生态的保护，充分照顾下游国家关切。但中国周边地区喧嚣的“中国水威胁”和“中国大坝威胁”论调，一方面会严重误导周边国家的民众对中国的认识与态度，继而影响政府对中国的行为判断和政策选择，影响周边关系的正常发展；另一方面会对中国的国际舆论环境产生消极影响，给中国带来更多的国际社会压力。
(2)成为中国与周边国家之间的潜在冲突
水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是人民与国家生存与发展的基本保障条件。随着人口增长与气候变化，水资源短缺已经成为一个世界问题，尤其是在中国临近的中亚地区，水资源非常匮乏，国家之间都存在着不同程度的以淡水为目标、尖锐程度各异的矛盾。而目前存在的水资源分配问题，已经引发了哈萨克斯坦、俄罗斯等国对中国的不满，如果得不到及时疏解，将成为国家间冲突的潜在诱发因素。
在2005年的松花江污水波及俄罗斯远东地区之后，俄罗斯民间和在野党对中国存在普遍不满。这种不满情绪和多年以来对中国经济在俄罗斯远东地区扩展的“担忧”结合起来，出现了一股要求俄严厉惩处和排斥当地中国大陆移民的“反华潮”，哈巴罗夫斯克的民族矛盾趋于紧张，一些俄罗斯官员担心中国导致的跨界河流污染问题会成为中俄民族冲突和排挤中国人的导火线，⑩引发中俄之间的民族矛盾。另外，有资料显示，再过二十年左右，中亚地区的水资源将至少减少三分之一，加上气候变暖现象严重，如何保证未来水需求问题深受关注。在2007年上海合作组织峰会上，哈萨克斯坦总统纳尔巴耶夫对中国在额尔齐斯河与伊犁河上水资源需求表示了强烈的担忧，并公开发表了一些不满意见。(11)虽然两国政府并没有公开谈及具体的解决事宜，但是如果两国之间的水问题不能理顺的话，与水相关的纷争恐将不可避免。
(3)刺激周边国家采取防范中国的行为
中国周边地区在历史上曾发生过很多起与水资源有关的矛盾纷争和国际冲突，虽然纷争和冲突没有从根本上解决国家之间的水资源问题，但对参与其中的国家来说，在水资源与国家安全的关系上时刻保持“敏感”已经成为“习惯”，中国的邻国——印度就是如此。印度曾与巴基斯坦与孟加拉国数度因水交战，在水资源问题上一直持比较强硬的态度，中国在雅鲁藏布江上的开发行为直接刺激了印度对国家安全的担忧，除了公开表示“不满”中国不愿共享水电站建设的有关信息外，目前已经开始在中印边界实施新的战略造势行动。
据加拿大《汉和防务评论》2010年5月号发布的来自印度军方的消息称，印度计划在未来两年之内，在中印边界东段的提斯浦尔(Tezpur)和贾布瓦(Chabua)空军基地各部署一个中队的苏-30MKI，其中后者由最新购买的40架苏-30MKI中抽调。印度这样做的目的主要是基于威慑战略的需要，因为印度相信中国准备在雅鲁藏布江上游修建水坝，将威胁到包括阿萨姆邦在内的七个地区的水源供应，喜马拉雅山水源将成为中印争端的新焦点，为了与中国进行水源之争，印度陆军要提升对中国内陆的攻击能力。(12)
2.2 美日等区域外国家借机插手中国周边事务，牵制中国
中国与周边国家之间存在的跨国界水资源争议为区域外国家插手中国周边事务提供了时机，他们利用周边国家对中国的“不满”，趁机拉拢这些国家，提升影响力。最明显的例子就是在湄公河流域，美日加紧“前位外交”，“紧密呼应”地扩展在这一地区的政治、经济影响力，挤压中国在东南亚地区的战略空间。
(1)美国：拉拢湄公河地区六国，阻击中国
美国2009年高调提出“重返亚洲”战略，介入湄公河地区事务成为美实现“重返”的一个重要突破点。对于泰国、越南等国一些非政府组织和媒体发出的“中国水坝威胁”论调，美国一些媒体和智库给出“及时回应”，不断“论证”中国在澜沧江段修建小湾、漫湾、大朝山、糯扎渡和景洪等水坝对东南亚国家的“消极影响”，认为中国的水坝会使湄公河段的河水流量发生变化、水质恶化、生物多样性降低，会“影响地区生态和粮食安全”，“下游国家将来只能依赖于中国大坝释放出来的水”，湄公河很快就变成一条“中国河”。所以，“美国应重视中国在湄公河流域的举动并做出反应”。(13)对应这些舆论，美国政府在2009年7月与东盟签署《东南亚友好合作条约》，随后与柬埔寨、泰国、老挝、越南等4个湄公河下游国家磋商并提出建立“美湄合作”新框架的设想，计划在环境保护、健康保健和教育三个领域展开合作，美国还建议湄公河委员会与美国第一大河密西西比河管理部门建立伙伴关系。此前的“湄公河流域开发计划”等其他合作框架都包括中国和缅甸，但此次美国将中国和缅甸排除在磋商对象之外。2010年7月，美国再次提出“援助方案”，具体推进“湄公河下游行动计划”，向湄公河沿岸的柬埔寨、泰国、老挝、越南提供1.87亿美元支持，(14)用于在加强在湄公河流域的环境、卫生、教育等议题上的合作。
美国介入湄公河地区事务的动机主要有两个：一是美国深知仅通过显示军事实力来赢得东南亚国家的信赖是不够的，还需要重视在“软”议题上合作来拉近与东南亚距离。美国对湄公河流域国家的丰厚援助将提醒东南亚政治精英和普通民众，美国依然在乎东南亚，美国仍然是维护东南亚稳定发展的关键力量。二是美国认为，随着中国的崛起，中国已成为美国最大的竞争对手，中国—东盟自贸区建立以后，中国在东南亚地区的影响力迅速上升，美国如果想要成为主导亚洲事务的国家，就必须平衡中国在这一地区的影响力，趁中国还未建立牢固的东南亚后院时，插足分化东南亚，制止继续出现倾斜中国的趋势。因此，若华盛顿愿介入湄公河争端，可在这个数千万人仰赖该河流维系生存的地区，对中国的战略构成近乎无懈可击的牵制。
(2)日本：急于扩大湄公河流域影响力
中国一直把推动湄公河次区域合作作为促进西南地区发展的重要动力，但多年来，日本一直对我国发展与这一地区的良好关系设置障碍，采取的主要举措就是全力推进将我国排除在所谓的“大湄公河流域开发项目”之外。2008年1月，日本与湄公河5国举行了首次外长会议，明确提出提供2000万美元的无偿资金，援助该地区建立“东西经济走廊”物流网建设，(15)以抗衡中国参与的“南北经济走廊”建设，并将2009年定为“日本湄公河交流年”，其口号是“共同建造湄公河和日本的未来”。2009年11月，首次“日本—湄公河地区各国首脑会议”在东京举行，日本明确将湄公河地区列为政府开发援助的重点地区，会后六国联合发表了《东京宣言》，明确提出援助完善交通网、促进人员交流等63个项目的行动计划，并承诺在今后三年内，将向上述五国提供5000亿日元(约合55.34亿美元)的开发援助。(16)
2010年日本大力加强对湄公河流域开发影响力的建设。先是在2010年3月湄公河峰会召开前两天，日本召集参加第五届“湄公河—日本高级官员会议”，在会上阐述日本向湄公河流域国家提供资金援助和技术以使当地实现可持续发展，同时介绍促进湄公河地区开发的倡议。在2010年7月召开的东盟地区论坛的会议间歇，日本与湄公河流域国举行了会议，讨论在下一个十年共同实施旨在应对自然灾害、砍伐森林等挑战的“绿色湄公河”计划。(17)另外，日本还将与越南等国加强在水资源的利用和管理方面的双边性合作。
日本一直对湄公河地区“青睐有加”，在其看来，湄公河地区各国具有巨大的经济增长潜力、低廉的劳动力成本、旺盛的市场需求和丰富的自然资源。但近些年，中国与湄公河地区各国关系比日本更密切，中国对泰国和越南等国的投资额超过了日本，在对今后有望实现经济发展的缅甸和柬埔寨的投资上，日本也远远落后。所以，日本为保障其在湄公河地区的利益，充分利用其在培养产业和环保技术等方面的优势，加快在此地区影响力的扩展，日本如此舍近求远关心湄公河，醉翁之意不在酒，并非真的发善心，造福湄公河的所谓“共荣”，而是借机插手中国与周边关系的事务，抗衡并干扰中国的影响力。
三、中国解决跨国界河流问题的应对机制
跨国界水资源本质上属于公共产品，其固有的地缘性质和水利可开发特质，使流域国之间在环境、经济、政治和安全等方面形成一个复杂的相互依存的网络。(18)为构筑良性发展的周边关系，营造和平稳定的周边安全环境，中国应充分发挥负责任大国作用，在战略层面上，以跨国界河流为媒介，推动中国与周边国家之间的区域合作；在组织层面上，坚持可持续发展的同时，加强跨界河流水资源的组织管理；在机制建构层面上，充分发挥中国的技术、资本、地缘等综合优势，联合周边国家构建一套涉及管理、开发、预防、应急内容等的合作与协商机制，使中国与周边国家共享水资源所带来的发展与繁荣，真正实现“水善利万物而不争”。
3.1 在战略层面上，推动与周边国家全方位、宽领域、多层面的区域合作
中国与很多周边国家已经意识到在跨国界河流上开展合作的必要，从2002年开始，中国与周边国家在监测防护、开发利用、信息共享等方面陆续开展了合作。例如，在监测防护方面，中国和俄罗斯已经将两国间的环保合作定位为中俄战略协作伙伴关系的重要组成部分；在开发利用方面，中国和哈萨克斯坦共和国建立了利用和保护跨界河流联合委员会的合作机制，并于2008年纳入副总理级的中哈合作委员会。另外，还与湄公河委员会建立了正式对话关系；在信息共享方面，中国先后和印度、巴基斯坦签署了在汛期与印度和巴基斯坦共享水文资料的备忘录，等等。客观地说，中国与周边国家在跨国界河流的合作无论在广度，还是在深度上都还处于起步阶段，未来应继续发展和深化在上述三个领域的合作，并在此基础上，将跨国界河流作为媒介，实践中国周边战略，拓展周边外交，全面推动与周边国家之间的区域合作。
随着国内政治经济建设的发展，如何营造和谐周边环境，稳步推进中国的“和平发展”成为中国政府所面临的重要问题。2007年11月，胡锦涛主席在党的十七大上提出了“继续贯彻与邻为善、以邻为伴的周边外交方针，加强同周边国家的睦邻友好和务实合作，积极开展区域合作，共同营造和平稳定、平等互信、合作共赢的地区环境”的中国周边战略。中国政府日益重视通过区域合作来密切与周边国家关系，深化与其相互依赖关系，从而拓展周边外交，改善周边地区安全环境。
中国与周边国家之间在发展程度、利益需求、地区设计上都存在很大差异，加上历史认知、领土纠纷、美日等区域外国家势力介入等因素的存在，建立一揽子多边区域合作机制的难度较大。但是在以跨国界河流问题为代表的非传统安全领域内，双方的合作愿望比较强烈，合作潜力巨大，达成双边合作协定的难度相对较小。因此，中国可以把在跨国界河流上的合作作为突破口，大力开展在此领域的双边合作，继而向其他问题领域和多边合作拓展，将中国与周边国家区域合作推向更高水平。由于与中国共享跨国界河流的周边国家中，绝大多数发展程度落后于中国，因此，中国可以借鉴美日扩展在湄公河流域的影响力的手段，通过在跨国界河流流经地区开展经济援助，增加对本地的水利工程等基础设施建设。一方面，向周边国家明确传达了中国实力增长之后会让周边国家分享利益的积极信息，有助于平衡美日凭借经济优势挤压中国战略空间的势头；另一方面，推动了当地经济的发展，增强了中国与周边国家的经济联系与政治互信，为深入发展区域合作奠定基础。
3.2 在组织层面上，统一协调与不同河流共享国的相关事务
中国正处于经济快速发展时期，城市化和工业化进程进展迅速，对水资源需求日益增多的同时，水质污染现象也比较严重。水污染导致的恶果不仅引起国内出现一些事故，还超出了中国的国界，殃及邻国，所以，防止水资源污染，尤其是保护跨国界河流水质安全是中国的一项长期战略任务。中国在发展经济的过程中，应坚持可持续的发展战略，保护自然资源环境，防范生态危机，实现经济发展与自然环境的协调、可持续。
作为世界上跨国界河流最多的国家之一，中国目前还处于“九龙管水”的阶段，管理机制条块化分隔。在水体的管理上，通常是国土资源部门负责地下水，水利部门负责地表水，气象部门负责大气水，林业部门负责保护区内的水，农业部门负责灌溉用水，环境部门负责水污染。在水利的管理上，通常是大水电归国家发改委管，小水电归水利部管，各省市内对管辖区内的水利又分属不同部门，所以，这种水体、水利管理方面的权限交叉状况，严重影响到对跨国界河流的管理和对与其相关行为的协调。因此，中国应该改进目前管理跨国界河流的机制，在国内设立专门的管理跨国界河流的机构，设置相关组织机构，明确其职能定位，对境内管辖水域的实施整体管理，统一协调与不同河流共享国的相关事务。
3.3 在机制构建层面，与周边国家联合构建跨国界河流协商合作机制
跨国界河流蕴藏着巨大的水能资源，是很多流域国沿岸居民生活用水的重要来源和发展经济的重要手段，尤其是相当一部分沿岸国家，其国内还面临着水资源缺乏的现状。所以，合理开发利用跨国界河流是中国与周边国家的共同诉求，但基于跨国界河流的特性，对跨国界河流的合理利用和有效保护需要相关流域国的协调合作与有效配合。从目前来看，虽然签署了一些有关跨国界河流利用与合作的双边条约或协议，但这些条约或协议多涉及国际航道开发利用、水情预报与信息共享等单一问题，或者是笼统地就国际河流问题提出合作领域，尚没有与流域国合作签署任何涉及流域跨境水力资源合理利用、国际分配、协调管理以及流域综合开发和保护的国际协议，也没有合作建立正式的合作管理国际机构或机制。(19)因此，共同构建一系列针对公共资源共享的双边或多边协商合作机制、国家主权和公共资源交互下的联合开发机制是减少河流共享国纷争的保证。
跨国界河流问题所构建的合作与协商机制框架应主要包括两大内容：一是冲突预防与应对机制，二是联合开发与管理机制，这两大内容应同时存在，同步进行，互为促进。
(1)冲突预防与应对机制的构建
冲突预防和应对机制构建主要包括三部分：第一，建立早期预警机制。俗话说：“防患于未然”，早期的预警监测是防治的最重要一步，流域国政府要对境内流段实行科学严密的监测，及时察觉、发现、识别和解决潜在不稳定因素，降低消极后果出现和蔓延出境。第二，建立突发事件应急机制。一旦发生跨国界河流问题，要在第一时间互相通报具体、准确和详细信息，同时找出问题关键点所在，协商共同解决之策，联合行动应对，将危机损失控制在最低。第三，建立责任机制。(20)中国和周边国家要协商妥善解决纠纷或冲突造成的政治影响、外交关系受损和经济损失等恢复性问题，恢复两国间的正常关系和合作秩序，同时总结经验教训，协商调整两国合作应急机制建设。
(2)合作开发和管理机制的构建
合作开发和管理机制的构建分为两个部分。第一，科学调查，建立信息共享机制。由于中国的部分邻国经济发展相对落后，科学研究与调查设备落后、资金短缺，致使政府决策机构缺少背景信息，对此，中国应创造资金、设备等条件，与周边国家开展对管辖流域的水质、水量、流量变化规律、影响因素等方面的调查和取证，同时通过建立信息共享渠道，及时交流管辖段河流的基本状况和变化情况，了解他国对管辖河流的开发利用情况，减少其对开发后果的疑虑和担忧；
第二，合作开发，协商管理，共享资源。中国应拓宽与周边国家在跨国界河流开发中的合作深度，在继续推动信息提供、联合调查、环境监测等方面合作的同时，还应在水利工程建设、水力资源联合开发、水资源有效利用、水资源治理等关键领域中展开合作。在科学调查取证和信息互享的基础上，充分利用水资源流经的地缘优势，协商确定联合开发的目标与模式，明确合作程序和开发计划，共同利用开发跨国界水资源，使流域国共同受益。
四、结束语
中国与周边国家的跨国界河流问题从本质上说，是中国在和平发展过程中所引发的周边效应，一种是由于中国经济发展所带来的突发性跨界环境问题，一种是以中国开发利用其境内河流为由头，将固化的历史认知与战略猜疑“附着”在自然原因之上，继而“升华”为中国水利开发会威胁他国国家安全的“高度”。对此，中国政府应继续坚持“新安全观”和“睦邻、善邻、富邻”的外交原则，从战略高度上将跨国界河流作为推动周边区域合作、拓展周边外交的媒介，对内加强境内跨国界河流管理组织建设，对外与周边国家合作构建合作与协商机制，在有效预防与和平解决跨国界河流问题产生与发展的同时，建构良性发展的周边关系与稳定的周边安全环境。
注释：
①Aaron T.Wolf,Annika Kramer,Alexander Carius et al.,"Manage Water Conflict and Cooperation",In State of the World 2005:Redefining Global Security,Washington D.C.,p.83.
②“中国给印度准备水炸弹”，香港《太阳报》，2010年11月21日。
③"River Runs Through it",http://timesofindia.indiatimes.com/home/opinion/edit-page/River-Runs-Through-It/articleshow/6320762.cms,2010年12月20日。
④“中国与湄公河水战搬上峰会”，《亚洲周刊》，2010年4月18日，第34页。
⑤“怒江开发争议大”，《香港商报》，2008年3月7日。
⑥Barbara Crosette,"Severe Water Crisis Ahead for Poorest Nations in the Next Two Decades," The New York Time,10 August 1995,Section 1,p.13.
⑦Aaron T.Wolf,Annika Kramer,Alexander Carius,and Geoffrey D.Dabelko,"Chapter 5:Managing Water Conflict and Cooperation",In State of the World 2005:Redefining Global Security,Washington,D.C.2005.
⑧引自湄公河委员首席执行官杰里米·伯德(Jeremy Bird)先生2010年11月5日在北京大学举办的“澜沧江—湄公河水资源的开发利用学术研讨会”上的演讲。
⑨"River Runs Through it",http://timesofindia.indiatimes.com/home/opinion/edit-page/River-Runs-Through-It/articleshow/6320762.cms,2010年12月20日。
⑩“松花江污染事件可能成中俄冲突导火索”，《联合早报》，http//www.zaobao.com/specialtime2005/12/051201.html.
(11)瓦西里·别罗泽洛夫：“水狂热——未来最需要哪些资源？”，俄罗斯《新闻时报》,2009年6月2日。
(12) "India Reinforces Military Deployment against China",Kanwa Asia Defense,Canada,May,2010.
(13)“美国插手湄公河政治”，香港亚洲时报在线,2010年8月4日。
(14)Simon Roughneen,"US Dips into Mekong Politics",http://www.atimes.com/atimes/Southeast_Asia/LH14Ae01.html.
(15)《メコン地域投資セミナー——物流インフラの整備ガ進むメコン地域でのビジネス展開について》，http://www.aibsc.jp/Portals/0/kn-atrd/files/n_pdf/mekon_seminar_siryou.pdf.
(16)《日本·メコン地域諸国首脳会議東京宣言——共通の繁栄する未来のための新たなパ一トナ一シツプの確立》，http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/j_mekong_k/s_kaigi/j_mekong09_ts_ka.html.
(17)“美国插手湄公河政治”，香港亚洲时报在线,2010年8月4日。
(18)Elhance,Hydro Politics in the 
World:Conflict and Cooperation in International River Basin,Washington,DC:United States Institute of Peace,1999,pp.226-227.
(19)(20)陈宜瑜、王毅、李利峰等著：《中国流域综合管理战略研究》，科学出版社，2007年版，第254-265页。