授权与监督：论完善人民代表大会制度的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,人民代表大会制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在社会主义政治文明建设中，人民代表大会制度的完善具有极其重要的地位，因为在当代中国政治制度的结构中，人民代表大会制度是一项根本制度。社会主义政治文明建设应该特别关注人民代表大会制度作为根本制度的地位、结构和功能问题。社会主义政治文明的基本价值是人民当家作主，人民代表大会制度是人民当家作主在制度上的直接体现。因此，这一制度的安排及其运作是否反映并代表了价值的要求，既关涉人民代表大会自身的结构，也涉及人民代表大会功能的设定和履行状态，并在根本上影响着社会主义政治文明的发展程度和表现状态。
社会主义政治文明建设在人民代表大会制度的领域主要涉及三方面的问题：一是人民与人民代表大会的关系问题，即如何按照人民当家作主的要求，完善和创新人民与它的代表机关之间的制度性关系；二是人民代表大会自身的组织结构问题，即什么样的组织结构才有利于人民代表大会以人民利益最大化为目标履行职责；三是人民代表大会与“一府两院”的关系问题，即如何按照人民代表大会权力机关的性质和监督有效、行政高效、司法公正的要求，完善和创新它与“一府两院”的制度性关系。
一、建设规范有效的公民授权制度
在当代中国，公民与人民代表大会的现实关系是全部政治制度的基石。理论上，公民与人民代表大会的关系是一种授权关系，它在解决政府权力的来源、合法性问题的同时，也要确定政府权力规范性的基础，即政府权力的范围和限度。也就是说，公民的任何授权都是有条件的、有目的的。授权关系的存在，意味着政府仅仅是人民的代理人，因此授权的成立既意味着政府权力的合法取得，也意味着政府权力的有限性。在现代政治生活中，由于民主观念的作用，授权到处都是以选举的形式表现出来的。选举制度在大多数国家构成了现实政治的重要基础，在中国也不例外。在发展的意义上，社会主义政治文明视野中的选举制度，应能很好地实现公民的选择与公共政策之间的实际效应关系，进而为实现人民当家作主提供充足的制度基础。当然这需要一系列与选举制度相适应的机制在其中发挥作用。党的十六大报告所确定的当代中国政治发展的目标之一就是：“扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”（注：江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，人民出版社2002年版，第29页。）。目前我国的选举制度及其实际运行状态，既表明了政府的人民性、合法性，构成了政治体系功能发挥的制度基础，同时由于选举制度的政治基础作用，它也构成了我国全部政治问题的一个根源。政治领域诸多问题的渊源，或多或少都可以追溯到选举制度之中。
长期以来，我国的选举制度及其实际运行过程中存在着几个由来已久的问题：一是直接选举的范围问题。1953年选举法规定，直接选举仅适用于乡镇基层政权。1979年的新选举法将直接选举的范围扩大到了县、自治县。总体来看，在人大代表的选举中间接选举的范围仍然比较大，虽然这与我国经济文化的发展水平密切相关，但扩大直接选举是我们的努力方向。正如邓小平同志所说：“像我们这样一个大国，人口这么多，地区之间也不平衡，还有这么多民族，高层搞直接选举现在条件还不成熟，首先是文化素质不行”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第242、220页。）；高层直选要有一个逐步的过渡，要一步一步来，“经过半个世纪以后可以实行普选”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第242、220页。）。
二是选举的竞争机制问题。对选民来说，选举就是择优。这要求选民尽量全面真实地了解候选人信息，对候选人进行全面的比较。而要做到这一点，除了在选举中安排竞争机制外，不可能再有其他的办法。反过来说，只有在选举过程中实行了候选人之间、候选人与选民之间的竞争互动机制，选民才有可能获得对候选人进行比较、择优的信息和条件，否则选民的选举行为就会带有盲目性。
三是选举的实际政治效应问题。对公民来说，他们选举行为的主要意义在于政治参与，或者说，通过他们的选举行为影响公共政策的选择。从理论上来说，选举制度所要达到的实际政治效应是多重的：首先是为政府权力提供合法性；其次是为公民参与公共政策选择提供机会；其三是为公民监督代表和政府提供动力。公共政策是选民选举行为背后起作用的因素，尽管这个因素常常处于有意和无意之间。而包含在公民选举行为中的另一个重要因素，也是为选举制度普遍肯定的一个规则，就是选民有权监督、罢免他们选出的代表。也就是说，当他们的代表不能担负起他们对公共政策的期望，或者违背了他们的期望的时候，他们有权重新做出选择。如果选举的实际过程缺乏竞争机制，既影响了公民参与选举的热情，也影响了他们监督代表的动力。
在社会主义政治文明建设中，建设规范、有效的公民授权制度，首先要解决好上述三个问题。从各国选举实践的经验来看，选举制度无例外地都存在着一个从不完善到逐步完善的过程，选举制度的实际政治效应也随之逐渐显现。对我国的选举制度及其运行来说，问题在于是否各种相关条件已经获得了充分的评价和运用。就此来看，社会主义政治文明建设中选举制度的完善仍存在着下述较大的发展空间。
首先，扩大直接选举范围。经过了数十年社会主义现代化建设，中国社会的经济、政治、文化都已发生了很大变化，取得了巨大进步，扩大直接选举的客观条件越来越趋向成熟。从社会主义政治文明建设的要求出发，选举制度正确的发展战略应该是：采取渐进主义的改革策略，不断扩大直接选举的范围。具体来说就是，在目前选举制度的框架内，即在县级以下直接选举和县级以上间接选举的框架内，真正实现以合法性、政策选择和监督为实际政治效应的选举，在实践中养成公民与现代选举制度相适应的行为文化，而后再扩大直接选举的范围，直至将中央政府的权力直接建立在公民直接授权的基础之上（注：有学者认为，中国政治要摆脱在中央集权制与区域寡头制之间摆动的命运，就必须使中央权力的正当性来自于公民的直接授权，不允许任何地方共同体从中阻断这种政治联系；国家越大，就越需要、也越能够将中央权力建设在公民直接授权的基础之上。参见甘阳：《公民个体为本，统一宪政立国》，载《二十一世纪》1996年8月号。）。
其次，在选举中引入竞争机制。从操作的层面讲，建设规范的并有实际政治效应的公民授权机制，首先要完善现有的选举制度，在现有的制度框架内，调动全部的制度内资源，使选举制度的实际运行能够产生出相应的政治效应。而要调动现有选举制度内的全部资源，就必须完善有关的各种机制，如候选人的提名机制、代表的责任机制，特别是要引入选举本质上所要求的竞争机制。关于在选举中引入竞争机制，有几个相关的问题应搞清楚。一是选举中没有竞争机制行不行。选举是公民授权的一种形式，公民授权的真实意思表示只能建立在比较候选人优势的基础上，而选举中的竞争机制则是这种比较优势格局得以形成和公民有条件做出选择的前提。因此，没有竞争的选举从来就不是完全意义上的选举，这样的选举充其量只能使权力获得十分有限的合法性，基本上无法达到公民通过选举参与公共政策过程以及对代表和官员进行监督罢免的目的。因此，就选举所要追求的政治效应而言，选举中没有竞争机制是不行的。近些年来，我国的选举实践中已经有了一些竞争的因素，比如差额选举制的实行、候选人的简单介绍等，但这些措施仍远远不够。二是如何认识选举中的竞争机制的性质。从历史上看，类似竞选如同议会制度一样都是资产阶级所创造的，因此一些人将它看作是资产阶级的专利品，就如同我们曾经把市场经济看作是资产阶级专利品一样。其实，竞争是人类社会普遍存在的一个规律，是社会发展的基本动力。人们只能通过一定的制度控制竞争，而不可能消灭竞争。恰当地利用竞争规律，促进社会的发展，是人类文明史中的一个重要经验或普遍现象。市场经济是以竞争为基本机制的经济，我们正在享受着它所带来的繁荣；虽然政治领域里竞争机制的安排不同于经济领域，但它同样是政治进步不可或缺的重要动力。因此，如同竞争机制在经济领域是中性的一样，它在选举中也是中性的，完全可以为不同的阶级、不同的国家所用。正因为如此，许多学者主张应实现我国人大代表的竞选。三是在什么层面上引入竞争机制。在政治领域，由于国情和政治现状等因素的影响，竞争机制可以在不同的层面运行。从中国社会主义政治文明的特征和要求出发，竞争机制绝不应适用于政党政治领域（注：一般而言，以社会竞争为基础的公共政策选择体制，其社会代价与社会规模是成正比例的。社会规模越大，这种体制社会运作的代价就越高，体制运作所需的技术性环节就越多、越复杂；而每一环节都会在实际上影响公共政策的社会过程。就中国现实而言，这两方面的因素相叠加，可能使这种体制根本无法达到它的目标。因此从理论抑或现实来看，中国必须选择以更为低廉的成本解决同样问题的体制。参见程竹汝：《当代中国政党政治的功能性价值》，《政治学研究》2000年第4期。），在这一领域中我们已经建立了具有中国特色的多党合作和政治协商制度。而人民代表大会的有关选举领域，都应该引入竞争机制。具体来说，就是在人大代表的直接选举、间接选举以及在人大选举产生其他官员的领域，都应该运行个人之间的竞选。四是竞争机制会不会引起选举中的混乱。从理论上来看，选举中的秩序状态取决于多种因素，首先是选举相关的各项规则安排是否科学和符合实际；其次是这些规则的社会化程度或人们习惯上遵从这些规则的程度。一般而言，由于相关规则的科学安排和人们养成遵从规则的习惯都存在着一个历史过程，因此最初实行竞争机制的地方，或多或少都会出现一些看似“混乱”的现象，但随着制度的多次运行，相关规则和行为文化的逐渐一致，使得人们担心的这些“混乱”现象必然趋于消失。因此，从社会主义政治文明建设的要求出发，我们决不可因噎废食，拒绝选举制度必要的发展。况且，拟议中的竞选只是在人大代表和相关官员的选举中个人性质的竞选，而不是像其他国家和地区那样是在政党政治中进行的，因而它不可能对宏观政治秩序产生太大的影响。
其三，在选举制度中，强化公民监督机制的安排。理论上，选举过程包含着建立授权和责任两种关系的意义，只有这两种关系在现实中表现出平衡的状态，选举制度的完整意义才能呈现出来。但是在实践中，选举过程通常只注重纯粹授权的安排和意义，而责任的意义则常常被忽略了。在我国，这种状况表现得非常突出。总体上看，我国选举制度及其实际运行在相当程度上没有引起各级人大代表和官员对公民负责的结果，或者说，大体上没有能够改变中国社会长期存在的政治责任状态：即对上负责，而不对下负责。上谄下骄的官员作风仍随处可见。改变这种局面，一是要严格地实行竞争机制基础上的差额选举，强化人大代表和官员的权力来自于公民授权的制度表现；二是完善现行的公民监督制度，解决公民监督的动力机制问题。对人大代表进行监督和罢免，是我国人民代表大会制度的重要特点。选举法第43、44、45条分别规定：全国和地方各级人大代表受选民和选举单位监督，选民或者选举单位有权罢免自己选出的代表。对于县级和乡级人大代表，原选区选民30人以上联名，可以向县级人大常委会书面提出罢免案。对于间接选举的人大代表，县级以上的各级人民代表大会会议期间，主席团或者十分之一以上的代表联名，可以提出对他们选出的上一级人大代表的罢免案；闭会期间，各级人大常委会主任会议或者五分之一的常委联名，可以向常务委员会提出同样的罢免案。实践中，人大代表因职责履行的原因而被罢免的很少见，现实中的罢免案一般是因为个别人大代表违法犯罪而提出的。对这种监督乏力的现状，有学者认为是因为罢免程序缺少可操作性（注：蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第210页。）。我们认为程序的可操作性无疑是一个影响因素，但绝不是主要的因素。从实际情况来看，主要的因素恐怕是由多种政治原因所引起的公民和选举单位缺乏监督的动力。对人们来说，首先在现实的意义上监督人大代表的必要性有多大。从表象看，在当今重要的政治角色序列中，监督人大代表的必要性或许是较小的，因为许多现实问题都不是某一个或者某几个人大代表能够解决的，但是从政治制度的安排看，人大代表既是人民权力最直接的承受者，同时也是最直接对人民负有责任者。因此要提高选民和选举单位监督人大代表的动力，就有必要极大地增强人大代表实际的政治影响力。应该说这也是社会主义政治文明建设必须关注和解决的一个重要问题。其次，监督人大代表的现实性或代价有多大。在各级人大代表的构成中，同时掌握着经济权、行政权、司法权的代表居多，这种诸权合一的角色是非常不利于选民或选举单位监督的，因此，调整人大代表长期以来以官员为主的结构，也是增强监督动力的一项基础工作。当然，人大代表结构的改变无疑有着多重的政治效应。
二、优化人民代表大会的内部结构
结构与职责相适应的问题是政治领域最一般的问题之一，也是社会主义政治文明的一个基本要求。从理论上讲，由人民授权、宪法规定的人民代表大会的职责是既定的。现实中这个职责的实际履行状态受到多种因素的影响。在人大自身的领域，它既与人大代表的素质和结构相关，与人民代表大会的机构配置相关，还与人民代表大会的工作程序和机制相关。也就是说，相对于人大的职责而言，代表构成、机构设置、工作机制等都存在着一个最佳配置状态的要求。在这一层面上，社会主义政治文明建设就是要追求这一最佳状态。从职责的要求和实际情况来看，人大自身建设中的结构优化仍有待于进一步加强。
首先，优化人大代表结构。理论上，人民代表大会应该具有最充分的代表性，这种代表性首先是由人大代表来源的广泛性所保障的。长期以来，代表名额的分配和候选人的确定通常都会考虑区域、民族、行业、界别等因素。就历届全国人大的组成情况来看，代表中包括了工人、农民、知识分子、解放军、干部、港澳同胞、归国华侨、少数民族、妇女、中共党员、民主党派、无党派人士等身份的代表。有学者以职业为根据，对第九届、第十届全国人大代表进行了分类，结果显示代表的职业横跨了从法律界人士、企业家到运动员、医生等十四个主要职业领域（注：蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第210页。）。应该说我国各级人大代表来源的广泛性是毋庸置疑的，这从一个角度表明了我国人大代表结构的合理性。但是，人大代表结构的优化既要考虑到它的代表性，也要考虑到它履行职责的要求。就此而言，我国人大代表构成长期存在官员比例偏大的现象，这既影响着人大的代表性，更影响着它职责的履行。在第十届全国人大代表中，纯粹以党政部门领导干部为职业者有1240人，加上分散在军人、法律界人士、企业家等类代表中的领导工作者，官员（党政官员、法官、检察官、军官、国有企业的厂长、事业单位的领导）代表的数量约占全体2984名代表的半数以上。地方人大的情况同样如此。例如安徽省第九届人大代表中，各类领导647名，占全体750名代表的87.3％。其中行政部门、法院、检察院的领导干部106人，占全体代表数的16.4％；不带“长”的代表仅有94人，占全体代表数的12.7％。从这些数据来看，我国的人大代表大多是各类官员的兼职。那么，这样一种人大代表的构成，对人大的代表性和职责的履行会产生什么样的影响呢？首先，从代表性的角度来看，这样的代表结构是不合理的。马克思主义历来认为，现实的人是社会关系的总和，也就是说，人们之间利益和主张的差异，其实反映的是他们所处社会关系的差异。现代民主政治之所以普遍要求建立社会对官员的控制，就是因为他们所处的现实社会关系可能导致他们偏离社会的要求。因此，由官员在代议机构中代表社会，存在着一种不容忽视的矛盾，即不能很好地反映民意或脱离社会的矛盾。其次，从人大职责履行的角度来看，这样一种人大代表的构成，有悖于人大职责履行的内在要求。我国人民代表大会制度的一个基本特点，就是“一府两院”由作为权力机关的人大产生，向人大负责，受人大监督。而官员同时是人大代表，显然是一种类似于“运动员同时是裁判员”的角色混淆。这样一种结构既会影响人大向“一府两院”授权的合法性，更使人大对“一府两院”的监督无法落实。总体来看，目前这样一种人大代表的构成，与人大的代表性和职责履行的要求存在着一定程度的矛盾和不适应。即使从避免中国社会形成政治上的既得利益者出发，也应该改变目前人大代表中官员过多的局面。现代社会政治发展的一个显著特点，就是政治角色的分化和专门化。社会主义政治文明也应呈现出这样的特点。
其次，优化人大与常委会之间的关系。在比较议会制度上，人民代表大会设常务委员作为其常设机关，是我国的一个显著特点。从实践中看，应该说这也是我国社会主义政治文明在代议制度上正在形成的一个特点。人大常委会的设置是由我国的国情所决定的。对此，彭真曾从全国人大的意义上解释说：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，也不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员是人大的常务代表，人数少可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法。”（注：《中华人民共和国法律汇编（1979—1984）》，人民出版社1985年版，第628页。）这段话清楚地概括了设置人大常委会的基本原因。第六届到第十届全国人民代表大会，其代表数一直维持在近3000人的规模，而全国人大常委会委员只有155人。近3000名代表的规模直接影响到人大的工作形式（全国人大一年一次会议的惯例就正是基于此形成的）；同时巨大的代表规模也影响到讨论问题的深入程度和会议效果。通常情况下，全体会议很难对会议议题展开充分讨论，只能通过代表团或代表团小组会议的形式讨论议题。而人大常委会的情况就完全不同了，从世界各国议会大多都由四五百名议员组成的情况来看，155名代表组成的全国人大常委会是非常方便以会议形式开展工作的机构。人民代表大会与它的常委会显然存在着一种功能分化和互补的状态：人民代表大会主要提供政治合法性的功能，包括政府权力的合法性和公共政策的合法性；而人大常委会则在此基础上，更主要地提供着公共政策和监督的功能。我国1982年宪法的一个重要意义，就在于强化了全国人大与它的常委会之间的这种功能互补状态：在组织上，规定全国人大常委会的组成人员不得担任国家行政、审判和检察机关的职务，以使委员专职化，在专门从事常委会工作的同时，加强对“一府两院”的监督；在职权上，规定全国人大常委会有权制定除全国人大制定法律以外的其他法律，并可以对人大制定的法律进行部分补充和修改，有权审查批准国民经济和社会发展计划、国家预算执行中必须进行部分调整的方案。地方政权组织法中也有类似的规定，要求县以上地方各级人民代表大会常务委员会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。实践的结果表明，人民代表大会与它的常委会之间功能互补的制度安排是适合中国的大国国情的。因此，社会主义政治文明建设应该寻求的是它们之间在社会发展的基础上如何更好地履行人大职责的境界。
理论界有一种有关人大改革的观点与我们讨论的问题密切相关。这种观点认为，人大代表的规模太大，应减少人大代表的数量，理由是确定人大代表的数额应考虑两项原则：“一是代表应具有最大的广泛性，这一原则要求代表要尽量多；二是代表数量必须便于开会、讨论和决定问题。两项原则中，后一原则优先。如果光讲人多有代表性，而不讲便于开会、讨论决定问题，不讲有利于发展人民代表大会的作用，人多的广泛代表性就没有意义”（注：蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，第175—176页。）。我们认为，对中国这样一个13亿人口的大国来说，这确实是一个两难选择。代表数量太少，会影响人大的代表性；而像目前这样大规模的代表，又的确不便以会议的形式开展工作。但是，如果将人大常委会纳入视野，我们会看到其实人大和它的常委会这样一种功能互补的结构正是为了兼顾代表性和便于履行职责两个方面。在我国的实际政治生活中，人民代表大会主要起到了提供政治合法性的作用，而人大常委会则起到了公共政策和监督的作用，以保障人大的代表性和充分实现人大的职责为取向，理论上结构领域的改革便存在两种选择：一种是在现有人大与它的常委会结构大体不变的基础上，继续优化两者之间的关系，使它们的功能互补更加充分；另一种选择是减少人大代表的数量，直至它能够较方便地以会议的形式开展工作（这意味着现在由人大常委会履行的职责应归还人大）。笔者认为，在全国人大和省级人大的领域，应优化人大与它的常委会之间的关系，特别是充实各种条件，强化人大常委会的公共政策和监督功能，而不应一味地寻求减少代表的数量。因为在这一领域，减少代表数量的方案是否能够达到改革的目的是值得怀疑的，比如如果全国人大代表数减少到1000人，就意味着一位代表大约要代表130万人，这在世界各国是绝无仅有的；而1000人也未必方便以会议形式工作。但是，在县、市两级人大，情况就完全不同了。事实上，彭真关于设置人大常委会的解释是就全国人大讲的，代表多不便于经常性地开展工作，就需要以人大常委会的机制来弥补这一缺陷。这样的逻辑显然不适用于市（地级）、县两级人大。因为市、自治州的人大代表一般都在200至800人之间，县级人大代表通常在100至500人之间，规模不算大。减少人大代表数量的改革完全可以在这两级人大展开。因此，从中国民主政治发展的要求和这两级人大所处的条件来看，它们应该、也有条件在减少人大代表数量的同时，实行人大代表的专任制，使人大常委会向同级人大的常设工作机关过渡。减少代表数量是为了方便工作和强化功能，而人大代表专任制则是强化功能的保障。
三、激活人大的监督制约机制
在社会主义政治文明的历史进程中，人大在中国政治系统中的地位和功能应依下列原则予以完善：人大与其他政府结构的政治关系和职能关系，必须满足政府权能分化所要求的责任制和专门化的原则。在中国的宪制中，人民代表大会具有双重公法人格——权力机关和立法机关。这是法理上有所不同的两种公法人格。现行宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民通过人民代表大会来行使自己的权力。由此便产生了人民代表大会权力机关的公法人格。权力机关意味着人民将国家权力经过选举（授权）转换成了政府权力，并将其集中授予了人民代表大会。因此，人民代表大会由于其权力机关的性质，在国家机关体系中居于最高的地位。这使它与经它授权的其他政府机关的关系完全处于单向的权力关系。比较议会制度，这是人民代表大会制度的一个显著特点。同时，根据现行宪法对人大职权的规定和对政府权力的分工，人大还直接享有立法的权能，具有立法机关的公法人格。因此，人民代表大会的权力结构在法理上可以分为两个层次：基于权力机关而享有的总体上的政府权力；基于权能分工而形成的具体的政府权力。后者又可以分为两个部分：一部分是人大直接行使的立法权、监督权；另一部分是人大授权组成其他政府机关行使的行政、司法、军事等权力。这两部分权力同属于具体的政府权力，它们都来源于人民代表大会经人民授权而获得集中掌握的政府权力，都对人大负责，受人大监督（注：参见程竹汝：《司法改革与政治发展》，中国社会科学出版社2001年版，第92页。）。这样，人民代表大会要直接向人民负立法、行政、司法上的责任，而行政机关、司法机关则要对人大负各自的责任。
在这样一种权力结构中，就像掌握着国家主权的人民与人民代表大会的关系一样，作为权力机关的人大与“一府两院”的关系是单向的主从关系，是抽象的政府权力与具体的政府权力的关系，是授权与职责的关系，是监督与负责的关系。这意味着人大取之于人民的政府权力必须有具体的量化形式。也就是说，人大不能够直接行使诸如行政、司法之类的具体政府权力，而同时这些具体的政府权力又必须向人大负责，并通过人大向人民负各自的责任。现行宪法中，这种关系的条文表现就是：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这样一种政府权能专门化和责任制的制度安排是当代中国宪制的基本特点，也是社会主义政治文明建设需要进一步落实的内容。
从制度安排上来看，人大并不缺少监督的权力，而是缺少激活这种监督权的种种机制。就此而言，完善人民代表大会制度的一个重要方面，就是解决人大的监督机制问题。
其一，解决人大监督权行使的程序化问题。在近些年立法的舆论中，有关监督法的立法呼声一直非常高。这反映了在权力滥用和腐败现象蔓延的情况下，人们期望人大能够负起它的宪法责任，发挥应有的监督作用；期望制度安排中的监督机制能够产生实效。2002年8月，监督法的草案已提交九届全国人大常委会第二十九次会议审议，进入了立法的议程。但是，从我国宪法对人大职权的规定来看，无论是对规范性文件的宪法监督，还是对“一府两院”职责履行的监督，人大的监督权都有着充分的宪法依据。人大并不是没有监督权，不是缺少宪法的监督授权，而是没有行使好、落实好监督权。造成这种局面的主要原因是责任不明，人大监督权行使的动力不足，缺乏有关监督权如何行使的程序性规定。因此，监督法的主体内容不应该是法律授权，而应该注重于监督程序的规定。更准确地说，人大监督权的行使特别需要的是监督程序法。有研究认为，在实体的权利和职责问题上，我国宪法的有关规定未必有多少缺失，而对这些权利和职责的实现和保障来说，程序性要素的缺失则是问题的关键所在（注：参见季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第9页。）。这种看法显然是有道理的。对监督权的行使而言，程序法的意义不仅在于它可以规范监督行为，限制自由裁量权，更重要的是它可以引入某种动力或压力机制，或者说建立某种责任制，从而在条件具备时启动监督机制。从我国的实际情况出发，有关人大监督的程序立法，应该重点解决监督机制的动力和压力问题。现实表明，没有程序性的动力和压力机制，没有相应的责任制，法律所授予人大的监督权就很难发挥实际的效用。在国外，议会行使监督权的动力或压力是基于党派斗争和某种程序建立的。那不适合我国国情，我国人大中不存在政党竞争的动力因素，因而监督权只能靠某种责任制和程序来建立和落实。人大及其常委会的监督手段，通常包括听取工作报告、质询、罢免、检查、调查、批评建议等。针对这些监督手段，监督法的程序设计应该考虑到监督提起的条件、监督的组织安排和责任、监督的手段选择等方面的要求。
人大的监督功能不能到位，反映了这一领域内制度供给的不足。因此，要改变目前人大监督不力的现状，就必须在宪法授权的范围内开发制度内的潜在资源，探索有利于监督权落实的新形式。比如，各级人大对其所产生的官员具有质询、罢免等权力，而现实中人大对这部分官员较常见的腐败和滥用职权现象，行使这项权力并不多见，这其中的一个很重要原因就是在相关程序上缺乏操作性。我国的宪法和各种组织法一般都对各级人大行使罢免权作了较严格的限制，如地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第21条规定，县级以上各级人大所产生之官员的罢免案须由主席团、常委会或十分之一以上的代表联名提出。而实践中由代表联名提出的罢免案极为罕见，这种情况说明“十分之一以上代表联名”的条件限制过于严格了。在地方各级人民代表大会中，“十分之一”的代表是多少呢？省级人大的代表数一般在400至1000人之间，代表联名提出罢免案的法定人数也就在40至100人之间；设区的市、自治州的人大一般有代表200至800人，县级人大一般有代表100至500人，十分之一代表联名也不是一个很容易操作的数字。这里另一个明显的问题是“一刀切”。这对一些规模较大的地方人大来说，百十名代表的联名提案条件在一定程度上等于剥夺了代表提案的权利。笔者认为，罢免案提出的条件宜宽松一些，在我国人大的政治场合，罢免案多一些并不是坏事，即使提案的质量不高，它对官员们也是一个警示。人大对其产生的官员需要时常保持一种监督的张力，这种张力恰到好处的表现就是：经常提出一些罢免案，但这些罢免案又常常不易得到通过。而另一种现象则是人大监督权不张的象征：罢免案很少，一旦提出就会得到通过。
其二，解决人大立法监督的实效化问题。根据宪法和立法法，我国已经建立起了以权力机关特别是最高权力机关为核心、其他机关为辅助的立法监督制度。但是，现实中存在着突出的立法无序现象。比如地方保护主义行政规章的猖獗等，说明这个制度存在着漏洞，它没有产生制度所追求的实际的效果。立法监督所解决的核心问题是政治体系内规范性文件的合宪性、合法性问题，其目的是要通过一定的监督机制，建立以宪法为准则的统一的法律体系。
实践中，各国解决这个问题的机制不尽相同。从主体上看，有立法机关监督、司法机关监督和专门机关监督的模式。我国采取的是立法机关监督的模式。它的大体内容是：全国人大有权改变或撤销它的常委会所制定的不适当的法律，有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和法律原则的自治法规；县以上的地方各级人民代表大会有权改变或撤销它的常委会制定和批准的不适当的地方性法规；全国人大常委会有权撤销国务院和省级人大制定的与宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规；有权撤销省级人大常委会批准的违背宪法和法律基本原则的自治法规；县级以上的人大常委会有权撤销本级人民政府作出的不适当的决定和命令；上级人大常委会有权撤销下一级人大常委会制定的不适当的规范性文件；全国人大常委会有权纠正或撤销国务院、最高人民法院和最高人民检察院在具体适用法律中所作出的不符合立法原意的行政解释和司法解释；等等。
从世界范围来看，司法机关监督和专门机关监督代表了立法监督的发展趋势，并且两者在发展中已呈现出了一定程度混合的态势，即专门机关的监督也越来越趋向于采取类似于以司法程序的方式解决问题。二次世界大战后各国宪政的一个突出特点，就是宪法法院的发展。瑞士于1943年在联邦法院设立宪法法庭；德国于1951年、意大利于1953年、希腊于1976年、葡萄牙于1982年、西班牙于1983年、韩国于1987年先后建立了宪法法院。有学者将宪法监督制度的发展看作是宪政发展的内在规律，并将这个规律在历史中的表现归结为：违宪审查活动从自发到自觉，以至制度全面理性化；违宪审查主体从无组织到有组织以至监督组织专门化，违宪审查方式从多重混合模式趋向于司法化（注：李龙等：《宪政规律论》，《中国法学》1999年第4期。）。相对于立法机关监督，司法机关监督有着自身独特的作用机制，即司法审查方式可以弥补立法监督操作不便和动力机制不足的缺陷。司法审查的动力机制直接来源于公民对自己权利的关注，这一点是立法监督无法比拟的。我国立法监督制度在现实中表现出来的问题，主要就在于缺乏像司法监督那样的依赖于利益主体启动监督的动力机制。
各国的经验和我国立法监督的实际情况均表明，完善我国现有立法监督体制是必要的。但是这种变革必须与我国的人民代表大会制度相适应，必须能够有针对性地解决现有监督制度动力机制不足的问题。就此而言，许多人主张在全国人民代表大会内设置专门宪法监督机构的改革方案是值得考虑的，但是同时还应特别注意将司法审查的机制引入其中，即宪法监督机构有权受理由公民、法人和其他组织提出的以法律、法规为对象的申诉。理论上来说，这是一种结合了多种立法监督模式特点的改革方案。从宪法监督机构隶属于全国人大而言，它符合我国人民代表大会制度所必然要求的立法机关监督模式，是一种以立法机关监督为根基的立法监督模式。从宪法监督机构作为专门的立法监督部门而言，它又具有了专门机关负责的特点，使落实立法监督的职责有了组织的基础和保障。显然，在人民代表大会制度条件下，建立类似美国那种司法机关的监督模式是不可取的，因为这涉及政治体制整体架构的问题。但是，某种司法审查的程序机制却并不为人民代表大会制度所排斥，因此将公民权利保护的动力机制引入到立法监督中来，使它与专门机关相结合，能够弥补现有立法监督机制的不足。
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