经济结构调整的双重路径：市场化与政府转型，本文主要内容关键词为：结构调整论文,化与论文,路径论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F13 文献标志码：A 文章编号：1002－462X（2011）01－0119－06
自2009年12月中央经济工作会议强调要“加大经济结构调整力度，提高经济发展质量和效益”以来，“经济结构调整”就成为广为谈论的话题，成为学术界关注的一个热点。我国学术界目前对经济结构调整的讨论似乎有两个特点：一是谈“为何”要进行经济结构调整的较多，谈“如何”进行经济结构调整的较少；二是从政策层面和操作层面谈经济结构调整的较多，从理论层面和体制层面谈这个问题的较少。这些从政策层面和操作层面来谈“如何”进行经济结构调整的文章，大多是主张通过政府实施有保有压的政策，实行差别化的产业政策，调整政府投资重点和方向等措施来调整经济结构，总之是要求政府这样做那样做，似乎调整经济结构就是政府的事情。本文认为，调整经济结构不能光依靠政府唱独角戏，仅仅依靠政府实施有保有压等措施也许不能完全解决经济结构问题；政府实施有保有压能够在短期解决一些经济结构不合理问题，但是经济结构调整和可持续发展是一个长期问题。“如何”解决经济结构问题的关键是我们如何才能建立一种经济结构调整和优化的长效机制。本文的基本观点是，我国的经济结构调整和优化应当选择双重路径：一方面继续推进市场化；另一方面加快政府转型。
一、为什么我国经济结构调整和优化要选择双重路径
我国经济结构调整和优化为什么要选择市场化和政府转型这样的双重路径？这至少有以下三个方面的理由，第一个理由可以从我国经济结构不合理的历史成因来寻找，第二个理由可以从1998年和2008年这两轮扩大内需对经济结构的影响来分析，第三个理由可以从市场机制的功能来认识。
先看我国经济结构不合理的历史成因。
解放初期，新中国是一个农业国，经济结构以牛耕手种的传统农业为主体，没有独立完整的工业体系，服务业也相当落后。1952年我国GDP结构中的第一、二、三次产业的比重是50.5∶20.9∶28.6[1]，农业在国民经济中差不多占了半壁江山，经济结构非常不合理。可见，我国的经济结构问题是与新中国相伴而生的，是一个历史问题。所以新中国建立不久，“一化三改造”初步完成以后，经济结构改革和调整就提上了我们党和政府的重要议事日程。1956年4月毛泽东同志发表《论十大关系》。从这篇文章可以看出，那个时候虽然离中华人民共和国建立不过几年时间，但是已经出现了经济结构严重失衡的问题。毛主席在文章中所说的十大关系：一是重工业和轻工业、农业的关系；二是沿海工业和内地工业的关系；三是经济建设和国防建设的关系；四是国家、生产单位和生产者个人的关系；五是中央和地方的关系；六是汉族和少数民族的关系；七是党和非党的关系；八是革命和反革命的关系；九是是非关系；十是中国和外国的关系。其中，除了七、八、九这三个方面的关系不是直接涉及经济结构问题以外，其余的七个方面的关系都是我们今天所说的经济结构问题。所以早在1956年，党中央和毛泽东同志就已经十分重视经济结构问题并着手进行调整了。这也可以看出，50多年过去了，我们还没有很好地解决毛泽东同志在1956年提出的许许多多的经济结构问题。如果说在1956年我们面临的经济结构问题还是旧中国遗留给我们的，那个时候的经济结构不合理是由历史原因造成的；当时新中国建立的时间还比较短，经济结构问题还来不及解决。那么，这么多年过去了，为什么我国的经济结构还有这么多的问题呢？当然，我们今天的经济结构问题与20世纪50年代的经济结构问题在内容和性质上有很大的不同，例如，50年代我国的经济结构是农（业）重工（业）轻，第二、三产业弱小落后；而到2009年，我国的国民经济中的三次产业结构已经发展为10.3∶46.3∶39.7，我国已经由一个农业国发展成一个工业化国家。但是，毋庸置疑，我们今天所面临的经济结构问题大多还是《论十大关系》所谈的那些问题。这就需要我们进行认真的反思。
中华人民共和国成立以后的第二次经济结构调整是三年自然灾害以后的1961—1965年，这是一次大的经济结构调整时期。天灾加上人祸，不但使经济发展遭受严重挫折，而且导致经济结构严重失衡，1961年和1962年我国GDP和人均GDP均比上年绝对减少，1964年的GDP和人均GDP水平尚没有恢复到1960年的水平（见表1）。这一轮经济结构失衡的主要特征是工业“大跃进”产生的工业高产量低质量低效益（例如全民大炼的钢铁许多是不能用的铁疙瘩），大面积的自然灾害导致农业凋敝，粮食产量锐减。在这种严峻的经济形势下，我们不得不进行经济调整和恢复。这一轮经济结构调整以恢复生产、复苏经济为主要目标。
改革开放之初，也就是1979年4月，党中央提出了调整、改革、整顿、提高的方针，开始了改革开放后的第一轮大规模的经济结构调整。这一次主要是针对十年“文化大革命”造成的经济发展停滞和经济结构失衡而进行的经济结构调整和改革。
到了改革开放的第10个年头，也就是1988年9月，党中央和国务院又提出了治理整顿和全面深入改革的方针，开始了改革开放后的第二次大规模的经济结构调整。这次调整的时期大体上是从1988年到1991年。
改革开放后的第三次经济结构调整始于1998年。这一轮经济结构调整是从纺织业的“限产压锭”开始，目的是消除一些传统产业的产能过剩。
从2009年开始，我们又进入了改革开放后的第四次经济结构调整。
改革开放以来，我国进行了四次大的经济结构调整；如果加上改革开放前的两次大的经济结构调整，新中国建立以来我国共计进行了六轮大的经济结构调整。不难发现，我国的经济结构调整具有一定的规律性，大体上是十年来一次大规模的结构调整。当然，这10年之间还有一些小的、局部的结构调整。为什么我国的经济结构反反复复地出问题？为什么有些经济结构问题几十年都解决不了？这里面有许多东西是需要研究的，有些则是需要我们深思的。在笔者看来，我国的经济结构之所以长期不合理，之所以需要10年左右调整一次，固然有其历史的原因，有其外在的原因（如三年自然灾害，中国与苏联关系恶化），但是主要的原因还是起源于我们的经济体制。体制方面的第一个原因是计划经济体制的影响和遗留。过去我们一直实行的是高度集中的计划经济体制，由政府来配置资源，由政府来决定经济规模、经济结构和发展速度；市场机制在资源配置和经济结构调整上不起什么作用。虽然经济理论告诉我们，计划经济可以实现国民经济的“有计划按比例”发展，事实上，计划经济可以实现“有计划”，但是难以实现“按比例”，因为经济中的各种比例关系是由生产需求和消费需求决定的，是由技术关系决定的，并且这些比例关系是动态的、不断变化的；归根到底，这些比例关系是由无数个消费者和生产者的行为决定的，是这些消费者和生产者自愿选择的结果。因此，计划者要做到经济发展“按比例”，必须知道消费者和生产者的需求，包括需求数量和需求结构，有效需求和潜在需要。但是，在计划经济体制下，没有这些需求显示机制，没有这方面的信号或信息提供给计划者。因此，计划者要做到“按比例”无异于盲人摸象。由于计划经济不能够做到“按比例”，所以不得不每隔几年就来一次政府主导的经济结构调整，也就是等到经济中的各种比例关系失调积累到一定程度，经济不能正常运行时，不得不对经济结构动一次大的人为手术。我们今天的经济结构不合理，仍然与计划经济体制的影响和残留还有某种程度的关系。虽然我们从20世纪90年代中期开始向社会主义市场经济体制转轨，但是这个转轨还远没有完成，计划经济体制的影响还是存在的，只是影响程度在不断减弱。
体制方面的第二个原因是地方政府的利益追求。改革开放以来，经济发展是硬道理，也是硬目标、硬任务，这是指导思想上的一种拨乱反正。但是，由于把经济发展成效与地方政府考核，与地方政府官员政绩、荣誉和晋升挂钩，经济发展演变成地方政府的GDP锦标赛，加快经济增长成了地方政府的首要目标甚至是唯一目标，成了地方官员晋升的跳板。这种经济增长目标制，加上我们的赶超战略，久而久之就造成了我们经济生活中的“十重十轻”：“重生产，轻生活”；“重积累，轻消费”；“重产品，轻服务”；“重短期，轻长期”；“重建设，轻利用”；“重投资，轻效益”；“重数量，轻质量”；“重速度，轻效益”；“重总量，轻结构”；“重经济，轻民生”。正是这些“轻”“重”失衡造成了我们经济结构的不合理。
当然，还有体制上的其他一些原因。总的来说，传统的体制导致了上述的十重十轻，经济结构方面出了许许多多的问题。不但有产业结构的问题，地区结构的问题，城乡结构的问题，还有总供给结构和总需求结构的问题。
我们再来看1998年和2008年这两轮扩大内需对经济结构的影响。
1998年为了应对亚洲金融危机对我国经济的负向冲击，我们出台了积极的财政政策，扩大内需。这个政策对稳定经济增长、增加就业、避免经济进一步下滑起到了非常积极的作用，也有非常明显的成效。但是我们也应该看到，这一轮实施积极的财政政策来扩大内需，也产生了不少的经济结构问题。概括起来，至少产生了四个方面的结构问题：第一，重工业再度高增长，并且在工业结构中的比重大幅回升。1990年我国轻重工业的比重大体相当，各占50％。从1999年开始，重工业呈现快速增长势头，工业增长再次形成以重工业为主导的格局。2002年以后，重工业在工业增加值中的比重迅速上升，由2002年的62.6％上升为2005年的69.0％，轻工业则从2002年的37.4％回落到2005年的31.0％。轻重工业的比例差距明显拉大，重工业化趋势日益显著。第二，重复建设，结构同化。为了扩大内需，全国大多数省（直辖市和自治区）都把汽车、电子、机械、化工和建筑等行业作为支柱产业来重点投资、重点发展，其中把汽车产业列为支柱产业的省（直辖市和自治区）就有22个，而且绝大多数省份都是生产整车。第三，结构失衡，比例失调。这里有两个方面的数据可以说明问题。一个方面的数据是，据商务部对600种主要消费品的供求状况调查，这些商品供大于求的比例1998年上半年和下半年分别为25.8％和33.8％，而到2003年这一比例分别上升到85.5％和84.8％。也就是说，扩大内需的结果是我们的国内市场供求失衡没有得到缓解，反而更加严重了。另一个方面的数据是，1998—2004年，我国的投资率从36.2％上升到43.2％，而消费率从59.6％下降到54.3％。居民消费占最终消费的比重，由1998年的76.0％下降到2004年的73.4％；同期政府消费的比重则由24.0％上升到26.6％。这说明在我国的总需求结构中，消费与投资的比例，居民消费与政府消费的比例，更趋不合理。第四，经济过热。由于持续扩大投资，由此拉动的总需求没有全部被就业增加和GDP增长所吸收，经济出现过热，通货紧缩转变为通货膨胀，从2003年9月开始，中央政府开始对过热的经济进行降温，进行结构调整。
再看2008年的扩大内需对经济结构的影响。这一轮的扩大内需，主要内容是4万亿的经济刺激计划，它对于“保增长、稳就业”确实起到了很好的作用，我国经济在经历短暂的下滑后很快恢复高增长。但是这一次扩大内需对经济结构也带来了一些负面影响。这些负面影响主要有：一是加剧了投资与消费的失衡。2009年全社会固定资产投资比上年增长30.1％，社会消费品零售总额只比上年增长15.5％，投资、消费对经济增长的贡献分别为8个和4.6个百分点。可见，这一轮国际金融危机爆发以来我国的经济复苏和经济增长主要是靠投资来拉动的。二是产能出现新的过剩。2009年开始显现的产能过剩不仅存在于钢铁、水泥等传统产业领域，在一些新兴产业领域也大量存在，如风电设备、多晶硅等。2009年上半年，我国风电设备产量同比增长545.5％。国内目前在建或拟建的多晶硅项目产能高达14万吨，而预计2010年全球多晶硅需求仅为8万吨左右，生产能力大大超过了需求量。三是虚拟经济泡沫扩大。积极的财政政策扩大的4万亿投资，由于体制原因和监管不到位，许多资金并未真正进入实体经济，而是流入虚拟经济领域，从而造成了证券市场与房地产市场价格虚高，特别是房价，在2008年经历短暂的下跌以后，以更快的速度节节攀升。1998年和2008年这两轮扩大内需都是政府唱主角，政府对经济进行大力度的干预。其结果是把经济增长拉上去了，把就业保住了，但是也带来了许多后续性的问题，特别是经济结构上的问题。
再从市场机制的功能来看，为什么经济结构调整和优化要走市场化的路径。
关于市场的功能，货币主义领袖米尔顿·弗里德曼（M.Friedman）做过一个比较好的概括。他在《市场机制与中央经济计划》这篇文章中把市场价格机制的功能概括为三种：（1）传递信息——价格传递有关偏好、资源可获得性以及生产可能性的信息。（2）提供激励——使人们采用成本最低的生产方法，并将可用的资源用于价值最高的用途。（3）分配收入——决定何人得到何物以及得到多少。价格之所以向人们提供激励，只是因为它被用来分配收入；人们的收入与其贡献挂钩，自然激励人们去关注价格所传递的信息，激励人们努力降低成本[2]。弗里德曼所概括的这些市场价格机制的功能现在已经获得了比较普遍的认可，这种微观经济学知识现在已经很普及了。为什么我们要从高度集中的计划经济体制转向社会主义市场经济体制，其中的原因之一就是价格机制有这些功能，有这些优越性。
市场价格机制除了上述三个功能以外，还有一个重要的功能弗里德曼没有提到，这就是它具有自动清除、自我修复的功能。所谓自动清除，就是清除过剩的产能，清除落后的产品、落后的技术和落后的企业。所谓自我修复，就是经济中的各种比例关系失衡了，经过一段时间的自我调整，这些比例关系能够逐渐趋于合理；经济增长下滑了或经济衰退了，经过一段时间的自我修复，经济会自动地回升和恢复过来。这种自动清除、自动修复的功能主要是通过优胜劣汰的竞争机制和经济当事人追求自身利益最大化的利益机制来实现的。市场机制的这种功能是一种经济结构自发调整、自动优化的功能，也是经济波动自我稳定的功能。对这种功能应该两面看，一方面，每一次经济危机或经济衰退会带来生产力的破坏，就是毁坏生产能力，毁灭财富；但是同时它也有好的一面：它清除了过剩的生产能力，淘汰了低质量的产品和落后的企业。所以，如果说经济危机是破坏生产力的话，那么它主要是破坏落后的生产力；如果说它毁灭了产能的话，它主要毁灭的是落后的产能。当然我们不希望出现20世纪30年代那种大危机，那种大危机确实是把落后的产能和当时先进的产能一起破坏了，我们要努力避免出现大的经济危机。但是一般的经济波动我们很难避免，实际上也没有必要避免，因为经济波动本身具有这种自动清除、自发调整的功能。同时，经济波动过程也是一个挤出经济泡沫的过程。通过市场机制的这种自动清除、自发调整和挤出泡沫，经济结构才能得到不断调整、优化和升级。
通过以上分析，我们可以做出这样的小结：就总量调整来说，市场调节的力度、起效速度不如政府调节；就结构调整来说，政府干预是滞后的、被动的、判断不准的、难以到位的，从我国经验来看，政府调整过头的时候较多；市场调节是同步的、主动的、自动识别的、比较到位的。政府调节与市场调节究竟谁优谁劣？要分总量和结构来讨论，要区别去看待，政府调节有它的优势，市场调节也有它的优势。从经济结构调整来看，市场调节可能比政府调节更有优势。
二、如何推进市场化和政府转型
从1993年11月党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》算起，我国的社会主义市场经济的历史还不到20年。我国经济市场化的进程还远没有到位，所以我们还需要进一步进行经济体制改革，进一步推进市场化。进一步市场化的目的是要充分发挥市场机制配置资源、调整结构的功能。就经济结构调整的需要来说，进一步市场化的主要内容至少包括：（1）价格充分市场化——价格真实地反映资源稀缺程度，价格由供求关系决定而不是由机构决定，价格通过竞争力量决定而不是由垄断势力决定，价格是有弹性的而不是刚性的。（2）资源流动自由化——资源（包括劳动力）能够在不同行业、不同市场、不同地区之间自由流动。（3）市场进出自由化——除了一些特殊市场（行业）以外，其他市场的进出应当是无障碍的、自由的。目前，我国经济中的价格的市场化还不够，例如我们有些资源类产品的价格、有些农副产品的价格、有些劳动力的价格（工资），并没有完全反映出供求关系，并没有完全反映出稀缺程度。我国的利率还不是市场化的，因此我国目前的资本市场还不是市场经济本意上的资本市场，这种资本市场还不能完善地发挥其资源配置功能。就资源流动的自由化来看，我国目前还存在许多限制，还有许多障碍，资源在地区之间、产业之间流动的自由度还是不高的，特别是城乡之间的劳动力流动还受到户籍制度和福利制度的限制。虽然我们现在的资源流动比在计划经济下自由多了，但是和市场经济发展的要求相比，可能还有一些差距。市场进出的自由化是和资源流动的自由化联系在一起的。要建立一个真正的社会主义市场经济制度，以上所说的“三化”是必须要实现的，是不能打折扣的。
在市场经济中，政府和市场的作用虽然有互补的关系，但是更多的是此消彼长的竞争关系。因此，在市场经济运行中“是市场多一些还是政府多一些”就成为经济学中一个古老但经常被翻新的争论。如果要把资源配置和经济结构调整的主要职责交给市场，我们的政府必须转型。也就是说，要建立一种经济结构调整和优化的长效机制，一方面我们要进一步推进市场化；另一方面我们的政府在经济运行中的地位、职能和作用也要做出相应的改革和调整，如果没有政府职能的改革和调整，市场化就不可能到位，市场机制也就无法充分发挥其经济结构调整的作用。
在我国，政府转型的目标是要把我们的政府转变成与社会主义市场经济制度相适应的政府。为此，我国的政府职能要完成以下三个方面的转变：（1）由生产型政府转变为服务型政府；（2）由无所不包的政府转变为有限政府；（3）由权力大无边的政府转变为宪制政府。
目前，我国的政府还承担着太多的生产任务和经济活动的命令、指挥职能。简单地说，政府职能由生产型的转变为服务型的，就是要把政府从大量的生产性任务和指挥中解放出来，转而为个人和企业生产服务。更规范地说，服务型政府可以界定为政府的一切组织和个人（各级官员）都在法律和其他制度规则之下从事行政，为公民的合理合法的活动提供服务。这种服务型政府是一种规治政府（rule-based government）而不是人治政府（person-based government）。服务型政府至少应当包含这样一些要件：（1）各级政府以及各级官员的权责有明确的划分。（2）有一套规范的行政规则和程序。（3）政府部门及其官员提供的是公共服务而不是盈利性服务。（4）如果把市场比作运动场的话，政府部门及其官员只是裁判员和服务员，而不应充当运动员。（5）文件、档案和其他记录（如统计数据）是系统的、真实的和保存完好的，除了保密需要以外，这些文件、资料和数据应当是公开的、可利用的。
市场经济中的政府与计划经济中的政府不同，前者是服务型的，后者则是指挥型的——政府直接给企业下达计划指标，命令个人做什么不做什么，决定生产什么、如何生产和为谁生产。服务型的政府是市场规则的裁判者和保护神，它只规定企业和个人不能做什么，而不命令他们做什么，生产什么、如何生产和为谁生产的问题主要由市场解决。
所谓有限政府（limited government），也称作最小规模的政府，是指政府的行动范围限制在保护法制、维护公平、颁布规则和服务公民这些方面。有限政府的行动领域和活动范围是有限的，不是无所不包的、不分巨细的，因而政府预算和开支的规模也是有限的；除了特殊情况以外，政府收支应当平衡。
有限政府不同于极端自由主义者所主张的最低限度的政府或最弱的政府，这种政府只承担“守夜人”的职能。我们认为，即便在最发达的现代市场经济国家，市场也没有办法自动解决收入和财富分配不平等的问题，也没有办法解决公共物品的供给问题，最弱的政府的主张是不现实的。如果考虑到在全球化的时代，政府的国际协调职能需要加强而不是削弱或取消的话，最弱的政府的主张事实上是一种空想，不可能成为现实。所谓宪制政府（constitutional government），是指在市场经济中政府的权力和行动限制在宪法规则约束的范围内。“私人和公共代理人的行动受法律和受起作用的宪法限制的约束。”[3]
市场经济的正常运转是建立在市场秩序基础上的。从市场秩序的视角来看，一个国家的宪法确立的是公民个人、市场和政府行为的基本规则，宪法界定了个人之间、市场与政府之间的交易结构。宪法制度可以确立一种把个人的自利行为引向共同利益的政治秩序。个人的经济活动和政府对经济活动的干预都必须在宪法的框架内进行。个人不能“违宪”，政府也同样不能“违宪”。如果一个国家的政府权力可以不受宪法约束，或者政府权力凌驾于宪法之上，这个政府就不是宪制政府。宪法制度确定了政府的权力边界和权力范围，规定了政府制定决策和行使权力的程序。只有个人和政府都能遵守和维护宪法秩序，市场秩序才能形成和得到保护。如果政府可以任意扩大其权力范围和政府规模，市场机制就无法充分发挥其配置资源和调整经济结构的功能。
三、我国社会主义市场经济的未来模式
这里所说的“模式”是指经济结构调整和优化的模式，不是指市场经济模式或经济发展模式。当然，这些模式之间是有联系的。
就经济结构调整来说，我国市场经济的未来模式应当由政府主导型让位给市场主导型。目前我国的市场经济模式还是政府主导型的，无论是资源配置还是经济结构调整，现在还是政府唱主角。这里有两个数据可以说明问题。第一个数据是我国全社会固定资产投资中的政府直接投资所占的比重，也就是国家预算内资金在全社会固定资产投资的资金来源中所占的比重。
由表2我们可以看到，1991—1997年，国家直接投资在全部固定资产投资中所占的比重是不断下降的，从1991年的6.8％下降到1996年的2.6％和1997年的2.7％，而1998年扩大内需以后，政府直接投资在全部固定资产投资中所占的比重不断提高，1999年达到6.2％，2002年达到7.0％，2003—2009年维持在3.9％～5.1％之间。
第二个数据是国民收入分配的数据。自1995年分税制改革实施以后，无论是在国民收入初次分配还是在再分配过程中，政府收入在国民收入中所占的比重一路攀升，而居民收入占比不断下降。1996—2008年，政府收入在再分配中所占的比重由17.15％提高到21.28％，而同期居民收入在再分配中所占的比重由69.29％下降到57.11％，居民收入和政府收入在国民收入中呈现出此消彼长的趋势（见表3）。
我国决定建立社会主义市场经济体制以来，资源的占有和配置不是越来越多地交给市场，而是越来越多地掌握和控制在政府手里。这和市场化进程的要求是不相吻合的。我们未来的资源配置和经济结构调整应该主要由市场机制来承担，政府在资源配置和经济结构调整方面的作用应该是补充性的、辅助性的。在我国未来的社会主义市场经济体制中，还需要政府对经济活动进行干预和调节，我们不能完全照搬新古典宏观经济学的“政策无效性”命题和（新）自由主义政策主张。市场机制的自发、自动调节虽然有其优越性，但是它不能经常保证实现充分就业，不能保证收入和财富的公正分配；市场机制虽然有自动清除、自我修复的功能，但是它清除和修复的过程有时候可能过长，可能做不到位。
总之，从长远来看，我国的经济结构要能够适应科学技术的发展和需求的变化不断得到调整、不断得到优化，真正实现经济稳定、健康和可持续发展，我们就需要选择进一步的市场化和政府转型这样的双重路径。
收稿日期：2011－01－06
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