中国政府信息化与电子政务，本文主要内容关键词为：中国政府论文,电子政务论文,化与论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从20世纪90年代以来，伴随着信息技术，特别是网络技术的飞速发展，信息化成为各国普遍关注的一个焦点。在国家信息化体系建设中，政府信息化又成为整个信息化中的关键。那么，在新的历史条件下，中国为什么要加快政府信息化的步伐，如何评价中国政府信息化建设的成就、问题，中国未来信息化建设应采取什么样的策略等，围绕这些问题，本文作一简要分析和探讨。
一、几个与政府信息化相关的概念
在分析中国政府信息化问题前，我们有必要对目前流行的一些概念，作一简要阐述。
电子政务是指国家机关在政务活动中，全面应用现代信息技术、网络技术以及办公自动化技术等进行办公、管理和为社会提供公共服务的一种全新的管理方式。电子政务实际上就是平常我们所说的政务工作信息化。在中国，电子政务既包括各级行政机关系统的政务工作信息化，也包括执政党以及国家权力机关、司法机关、政协等机构的政务工作信息化。从这个意义上说，政务信息化在中国特定的管理体制下，有着更为广泛的含义。
电子政府国外也称电子化政府或电子网络政府，它是一个实在与虚拟（数字化）相结合的跨平台政府。广义电子政府的范畴，应该包括所有国家机构在内；而狭义的电子政府主要包括直接承担管理国家公共事务、社会事务的各级行政机关。
电子政府决不仅仅是一个新的概念，而是将政府管理与服务建立在现代信息技术、办公自动化技术和网络技术基础之上的一种全新的政府治理模式。电子政府与传统政府的最大区别，就在于它所具有的虚拟性，也就是说，与传统的实体政府相比，电子政府在传统的实体政府之外，又存在着一个不受时间和空间限制的、对社会和公众不断提供各种在线服务的虚拟政府。电子政府的这种虚拟性，决定了电子政府的出现，将预示着政府治理的一场深刻革命。
政府信息化是人们在日常工作中经常使用的一个概念，它是相对于国民经济信息化、社会信息化、企业信息化等来使用的。从1999年开始，联合国经济社会理事会连续两年都把通过信息化改造发展中国家的政府组织、重组公共管理、最终实现信息资源的共享作为其工作的重点，并在世界各国积极倡导“信息高速公路”建设的五个领域中，将推动政府信息化、建设电子政府一直列为第一位。可见，政府信息化是指为了适应信息时代的到来，运用信息技术、通讯技术、网络技术以及办公自动化技术等现代信息手段，对传统的政府管理和公共服务进行改造，从而大大提升政府管理的有效性，满足社会以及公众对政府公共管理和公共服务的期望，促进社会经济的发展。
电子政务的核心价值或主导取向，是其所具有的透明度和政府治理与社会、民众的互动；其基本目标是改善政府的公共服务。具体来说，电子政府把曾经只能在真实空间里行使的政府职能，通过数字化的方式延伸出去；将原来需要大量的人力来处理的行政事务，可以在数字化设备和虚拟空间中轻松，甚至自动地进行。从而使政府、社会与民众的交流、互动都变得十分容易，政府系统的反映、决策、沟通能力也会大大提高，并从根本上把政府治理从封闭的行政系统中拓展出来。
二、中国为什么要加快政府信息化和电子政务的步伐
90年代以来，随着经济全球化步伐的加快，知识经济时代的到来，西方国家的信息技术和网络技术在社会组织、企业组织以及公民个人家庭中得到了广泛应用，从而推动了电子政务的发展，并取得了重要进展。我国的“信息高速公路”建设虽然起步较晚，信息技术、网络技术在企业、社会组织以及公民个人家庭的运用相对滞后，但目前的发展势头很猛，因此，加快电子政府建设的步伐，加强有关电子政务的研究，对我国用信息技术改造传统的政府治理将有重要的意义。
1.加快政府信息化的步伐，有利于应对“入世”带来的挑战。
首先，加入世贸组织，对政府公共政策的制定会产生深刻的影响。因为入关后，不仅我国的产品、服务市场、资源配置必将国际化，而且国家的经济政策也势必朝国际化的方向发展。这就是说，一方面我国政府制定的经济政策要按照国际惯例使本国国内经济政策透明化，并与世贸组织成员国经济政策协调一致；另一方面，即使我国以发展中国家的身份加入世贸组织，其国内经济政策也必须遵守世贸组织成员国共同认可的基本原则和约定。这就意味着，我国传统的公共政策制定的一些方式方法很难继续维继，而必须作相应的调整和改革。
其次，加入世贸组织后，对政府的公共服务也提出了前所未有的挑战。因为入世后，除了企业与企业、人才与人才的竞争将更加激烈外，在这种竞争的背后，实际上还有一个政府管理之间的竞争问题。而政府管理的竞争主要表现在政府提供的公共服务方面。这就是说，我们的政府服务不但要体现出办事高效、廉洁以及具备较高的透明度，而且在保护本国国民的利益等方面还必须有新的举措。
再次，加入世贸组织，将对政府管理方式产生深刻的影响。像以往那种政府过多地对市场的干预，过多地运用行政权力，以及目前我国各级政府过多地行政审批、暗箱操作、透明度低等传统的管理方式，都必须随之改变，并运用现代信息手段，管理社会和经济。
2.推进政府管理信息化，建设电子化政府，可以改善政府的公共服务，提高服务质量。
从政府管理的角度来看，电子网络政府的建立，主要在三个方面对政府公共服务产生积极影响。首先，政府可以通过网络，向社会及时、准确地传递信息。比如政府的政策导向服务、信息咨询服务、信访服务、管理服务等，这些服务，为企事业单位、群众个人及时了解政府的各种公共服务信息提供了有利条件。这就从根本上改变了以往政府公共服务技术手段落后的问题。其次，可以大大提高政府提供服务的效率，克服官僚主义等弊端。再次，电子网络政府的建立，还可以保证公共服务的公正性和公平性，真正作到一视同仁。
从接受服务的对象来看，电子网络政府的建立，为他们获取政府提供的各种服务提供了更加便利的条件。在多数情况下，政府提供公共服务的对象涉及到整个社会，其中最主要的是企事业单位和公民个人。在传统的政府管理模式下，社会各种组织和个人对政府提供的公共服务常常处于一种被动的状态：比如，要办理一件事情，要跑很多路，进很多政府部门，花费大量的时间和精力，即使如此还不一定能顺利办成。另外，人们对政府提供的公共服务，没有选择的余地，更谈不上个性化的服务。而电子网络政府的建立，则可以从根本上扭转这种局面。一方面，通过网络政府，可以把政府承担的各类公共服务的内容、程序、办事的方法等向行政区域内的所有单位、个人予以公布，使广大群众作到心中有数；另一方面，政府可以通过网络，提供“一站到底式”和24小时的服务，这就使过去必须要到多个部门去办理的事情，在政府提供的网络窗口，很轻松地得到办理，而且还不受时间和空间的限制，使企事业单位、公民个人有可能在足不出户的情况下，就可以获得满意的服务。
3.推进政府信息化，建设电子化政府，可以实现资源共享，大大降低行政成本。
有效地利用政府内部和外部资源，提高资源的利用效率，对改进政府治理，降低行政管理成本具有十分重要的意义。以往，我们的政府治理中，之所以出现管理成本过高，行政效率低下等问题，一个重要原因就是不能充分的利用各种资源，造成严重的人力、物力和财力的浪费。而电子网络政府的建立，以及政府管理中通过信息技术、办公自动化以及网络技术的普遍应用，可以把一定区域、乃至全国的行政机关连接在一起，使信息、知识、人力以及创新的方法、管理制度、管理方式、管理理念等各种资源，真正实现共享，提高包括信息资源在内的各种资源利用的效率。
电子网络政府的建立，还可以大大降低政府的行政管理成本。在电子网络政府状态下，由于行政系统内部办公自动化技术的普遍运用，使大量以往必须由行政人员手工作业的工作，可以在一种全新的网络状态下进行，从而可以有效地降低行政管理成本。如虚拟办公、无纸办公的出现，以及政府部门之间跨部门、跨地区的电子交换作业、公务活动的连线办公、电子邮递、办公自动化、公文电子化处理等，都可以大大减少行政人员的办公费用和公文处理的费用，克服以往长期困扰我们的“文山会海”、“公文旅行”等现象。
另外，通过政府网上采购，又可以节约大量的人力、物力、财力和时间，等等。与此同时，随着政府管理技术手段的变化，还可以避免大量有形资源如组织机构、会议设施等的重复建设和浪费，减少行政系统的中间层次和管理人员。所有这些，都可以相应在减少行政人员的工资、福利方面的开支，达到提高行政效率，降低管理成本的目的。
三、我国政府信息化与电子政务发展现状分析
随着信息技术的不断发展，我国对推进电子政务、加快政府信息化建设高度重视。早在1992年，国务院办公厅就提出建设全国行政首脑机关办公决策服务系统的目标和具体实施方案，并在全国政府系统推行办公自动化。2001年，国务院办公厅又制定了全国政府系统政务信息化建设的5年规划，对我国政府信息化的指导思想、方针、政策等作出了明确规定。按照这个发展规划，我国在政府信息化的建设方面的方针、政策主要集中在以下几个方面：
第一，总体目标。根据我国的国情，大体用3-5年建设以“三网一库”为基本架构的政府系统的政务信息化枢纽框架。这三网一库是指：政府机关内部的办公业务网；国务院办公厅与各地区、各部门连接的办公业务资源网；以因特网为依托的政府公众信息网；政府系统共建共享的电子信息资源库。
第二，指导原则。按照国务院制定的有关方针和政策，我国推动政府信息化的指导原则是：“以需求为导向，以应用促发展，统一规划，协同发展，资源共享，安全保密”。所谓“以需求为导向，以应用促发展”，是指要以需求作为动力，以应用推动政府信息化的发展。这就要求各级政府在政务信息化的建设中要善于捕捉和发掘政府机关办公业务和领导科学决策的需求，有针对性地开展各项系统建设和应用开发工作，并通过系统应用的成果不断推进系统建设的深入发展。所谓“统一规划，协同建设”，是指政府信息化建设必须在国务院的统一规划指导下，由各地区、各部门遵循统一的规范和标准协同建设，共同发展，以便使这项涉及面广、技术和资金密集的系统工程，更好地发挥整体效益。所谓“资源共享，安全保密，”是指在政务信息化的建设中，各地区、各部门要按照系统建设的要求，从政务信息化的全局出发，打破条块分割，主动提供相关信息，实现资源共享。同时，要严格遵照国家的有关安全保密的法规，采取有效措施，确保国家秘密的安全。
第三，主要任务。按照国务院制定的5年发展规划，我国政务信息化的任务主要集中在以下7个领域：一是大力推进政府业务的应用建设。具体包括政府机关内部的应用系统建设、公文、信息无纸化传输系统、多媒体应用系统以及办公决策服务系统。二是加强政府办公业务网和办公业务资源网网络建设。三是筹建办公业务资源网及政府公众信息网政府网站。四是建立和完善共享信息资源库。五是做好计算机网络安全保密工作。六是加强对公务员的培训工作。七是抓好与系统建设和应用相关的法规工作。
第四，保障措施。为了有效推动政务信息化，国务院还就有关的保障措施作出了一系列具体规定。这些规定主要包括：做好组织领导工作；加强组织实施工作；确保建设经费的落实等。
在充分肯定我国电子政务取得重要进展的同时，我们还要清楚地看到其中存在的问题。这些问题集中起来主要有主观和客观两个方面。
从主观方面看，一是政府公务员的观念有待提高。因为电子政务的发展，必然对行政权力的行使提出更高的要求，如透明度要高、更加规范等，这势必对公共权力的行使和运用起到一定的限制和监督作用，这一点容易引起少数公务员的抵触情绪，从这个意义上说，更新观念，主动接受电子政务这一新的管理手段，对公务员的权力观、利益观是一个严格的考验。二是传统政府运作机制的障碍。我们知道，目前我国的政府管理运作体制及机制，多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的。随着市场经济的发展，这方面的问题虽然有了很大改变，但一些深层次的问题并没有解决，如机构设置不合理，政府各部门职能交叉、重叠，审批过多、过滥，办事没有严格的程序，行政流程不合理，透明度低、暗箱操作等，所有这些问题都有可能成为推动政府信息化的重要障碍。三是多数公务人员的信息知识和运用信息工具的水平还不高，难以适应电子政务发展的要求。
从客观方面来说，一是政府管理本身的复杂性，决定了电子政务结构的复杂性，因为未来的电子政务，要实现的是一线式的办理和不受时间空间限制的在线服务，这就需要实现政府各部门之间进行交互式办公和处理大量为公众服务的事项；而每一个部门的管理业务本身又是一个相对独立的系统，业务差别很大，要使这些不同业务部门的政府机构之间实现互通互联，一线式服务，是一个非常复杂的问题。在实施中，只有高度重视统一规划、统一标准，由易到难，从简单到复杂，才能稳步推进，取得良好的效果。二是我国社会整体的信息化水平低，包括电子商务发展也较缓慢，也在一定程度上会制约电子政务的发展。三是信息安全成为当前政府信息化中的关键问题。特别是美国9·11事件后，这个问题显得尤为突出。我们只有下决心自主地研制保障信息安全的产品，掌握这方面的技术，才能为信息化提供安全保障。
四、我国政府信息化与电子政务的应用及实施策略
按照我国的国情，电子政务的应用主要集中在5个领域。一是政府为社会提供的应用服务及信息发布。包括：通过政府网站发布信息，提供查询；面向社会的各类信访、建议、反馈以及数据收集和统计系统；面向社会的各类项目申报、申请；相关文件、法规的发布、查询；各类公共服务性业务的信息发布和实施，如工商管理、税务管理、保险管理、城建管理等。二是政府部门之间的应用。包括：各级政府间的公文信息审核、传递系统；各级政府间的多媒体信息应用平台，如视频会议、多媒体数据交换等；同级政府间的公文传递、信息交换。三是政府部门内部的各类应用系统。包括：政府内部的公文流转、审核、处理系统；政府内部的各类专项业务管理系统，如日程安排、会议管理、机关事务管理等；政府内部面向不同管理层的统计、分析系统。四是涉及政府部门内部的各类核心数据的应用系统。包括：机要、秘密文件及相关管理系统；领导事务管理系统，如日程安排、个人信息；涉及重大事件的决策分析、决策处理系统；涉及国家重大事务的数据分析、处理系统。五是政府电子化采购，即政府电子商务的运用。
要实现上述目标，在推动政府信息化的过程中，必须创造电子政务的体制条件，不断推进行政体制改革。
第一，按照市场经济的要求，定位政府的角色，减少政府不必要的干预。政府职能的合理配置，是政府实行有效管理的前提，也是政府行使各种权力的基本依据。现代政府在配置职能时，首先要考虑政府的基本职责，以及与此密切相联系的部门的科学设置与权限的合理划分。在指导思想方面，关键要解决三个问题：一是要树立“科学管理、优质服务”的职能意识。二是在行政体系内部，要合理界定和划分政府各部门的职责权限，加强管理与服务的有效性。三是在重新界定政府职能中，要高度重视政府职能的转变。
在处理政府与市场的关系时，政府应充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，能够由市场解决的问题，要尽量用市场方式进行解决，政府要避免不必要的干预。在处理政府与企业的关系时，要实现政企分开，政府要承担起由企业改制中分离出来的社会职能，而把企业的生产经营权等完全地交给企业，使政府与企业职能错位的问题从根本上得到解决，同时政府要有计划地从竞争性行业逐步退出。在处理政府与社会的关系时，主要是大力培育和发展社会中介组织，加快事业单位改革的步伐，将政府的一些职能交给中介机构，并实现政事分开和政社分开。
第二，按照发展电子政务的要求，整合行政组织，深化政府机构改革。首先，政府机构设置，必须以政府职能的科学配置为基础。其次，要建立政府规模控制的有效约束机制。再次，行政组织的整合，还要充分考虑电子化政府所带来的新问题。
第三，对现有的行政流程进行改造，使政府管理和服务更加“简便、透明和高效”。行政流程的科学、合理，是政府提供有效管理与服务的程序保证。一是要建立统一的政府部门工作规范。二是对现行的行政审批制度进行必要的改革。三是制定有关政务公开的具体实施办法，提高政府管理的透明度。四是要认真清理收费项目，改革收费管理制度。
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