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社会保障体系建设及相关政策发展规划应当根据时代变革的要求，全面建设小康社会的发展进程，将其作为构建和谐社会的重要且基本的机制加以建设。
一、时代变革及其基本判断
进入21世纪以后，我国所处的时代已经跟改革开放前一个时期有着截然不同的问题、截然不同的任务、截然不同的目标，也需要有截然不同的措施来解决。因为市场经济已经取代了计划经济，经济结构的多元化已经取代了国有经济的一统天下，社会结构的多层化已经取代了工农群众单一层次的结构，劳动关系已经由以往的一致性转化成利益分歧与冲突，人们的观念也发生了重大变化，经济社会关系更加复杂了。当前影响我国持续、健康发展的主要社会问题有：一是社会分化导致的贫富差距持续扩大化；二是劳动关系失衡带来的劳资冲突日益显性化；三是传统户籍制度与统一劳动力市场冲突所导致的流动人口与固定户籍人口之间的矛盾（集中体现在对农民工的不平等待遇上）；四是长期的经济区域倾斜政策导致的城乡差距与地区发展差距。
上述问题的存在，客观地表明了我国已经进入了一个新的发展时代。通过对时代变革的观察与总结，我们得到了如下一些结论：一是普遍受惠的改革时代已经过去，利益分割的发展时代已经到来。二是单纯依靠经济增长乃至GDP增长的时代已经过去，强调全面、协调发展的时代已经到来，因为单纯的经济增长不仅不能自动地解决社会问题，而且导致了经济社会发展的不协调与不和谐。三是共同贫穷的时代已经成为历史，鼓励部分人先富起来的时代也正在成为历史，而促使全体国民走向共同富裕道路的时代已经到来。四是摸着石头过河的改革时代已经过去，目标明确、路径清晰的发展时代已经到来。五是矫枉过正的改革时代已经过去，理性发展的时代已经到来。因为片面强调效率优先在一些地方已经走向了效率至上或者唯效率论的极端，社会公平与协调发展长期被忽略，这种状况正在损害着我国经济社会的正常发展。六是被动对外开放的时代已经过去，主动参与全球化进程并积极争取在国际上发挥大国作用的时代已经到来，这不仅仅包括经济方面，也包括国际政治方面，包括文化方面等等。因此，我国现在乃至未来10-20年所处的时代，确实与改革开放前一个时期有了重大的变化甚至是根本的区别，发展虽然仍然是国家的第一要务，但新时代所追求的却是理性、公平、和谐、文明与法治，而通过社会保障及相关政策的安排来化解已经出现的差距、矛盾、冲突和解决好新的民生问题，显然已经成为这——时代的根本任务。
关于社会保障体系建设及相关政策发展规划综上所述，新时代所面临的各种社会问题，均集中地表现为各种民生问题，它迫切需要通过健全社会保障制度及相关政策体系来化解。在新的发展时代，如何分好财富蛋糕与如何做大财富蛋糕已经处于同等重要的地位，分配财富与创造财富已经构成了相辅相成的关系，而通过社会保障制度对收入分配进行调节、进而促进整个社会和谐发展具有必要性、重要性与紧迫性。
二、社会保障体系建设
（一）关于社会保障制度改革现状的评估
经过近二十年来的改革，中国社会保障制度改革已经取得了很大的成就。这种成就主要表现在如下三个方面：一是国民的社会保障观念发生了深刻变化，由过去单纯依赖国家、依赖单位或集体转变成为自我承担负责，这是进一步深化社会保障制度改革并使之走上健康、持续发展之路的重要基础；二是实现了新旧制度的整体转型，即计划经济时代形成的国家负责、单位（集体）包办、板块结构、封闭运行、缺乏效率的传统社会保障制度已经转换成为政府主导、责任分担、开放型的社会化保障体系；三是新型社会保障制度体现了创新特色并正在发挥越来越大的作用，各项新型社会保障制度覆盖的人口逐年增长，有效性在不断提高。
然而，因社会保障制度要受经济、社会、政治乃至历史传统因素等的影响，加之我国的改革是对已经定型并惠及亿万城乡居民的传统制度实行整体转换，同时还要受到城乡分割、地区发展失衡等客观因素的制约，社会保障制度改革仍然面临着严峻的挑战。当前存在的主要问题有四：一是保障不足，即社会保障根本不能满足城乡居民日益增长的需要，大多数国民被漏在社会保障制度之外；二是责任不清，包括社会保障的历史责任与现实责任划分不清，政府与企业、民间、市场的责任划分不清，中央政府与地方政府责任划分不清，这种责任模糊状态已经在严重地损害着新制度的正常运转。三是立法滞后，导致社会保障制度推进困难，制度也无法定型；四是新制度的有效性不高，即几乎每一项现行社会保障制度均存在着缺陷甚至是重大缺陷，急切需要加以完善。本报告认为，参保率不高、资金不足只是上述问题的表面现象，不解决好上述问题，便不可能建设健全的社会保障制度，从而也不可能构建和谐社会。
（二）社会保障制度的宏观政策取向
从中长期的发展角度出发，我们认为，新型社会保障制度的发展目标，应当是在公平的建制理念指导下，让社会保障制度尽快定型并成为全体国民走向共同富裕的重要路径，同时在维护经济社会的持续发展中实现自身的持续发展。为此，我们提出如下十项建议：
1.确立新理念——大协调观、可持续发展观。将社会保障作为中国整个社会经济长期协调稳定发展的一项重大战略来实施，同时在促进经济社会的发展进程实现社会保障制度自身的持续发展。这一理念应当贯穿于社会保障立法与实践中。
2.坚持公平优先、强化调节收入分配的基本原则。针对目前的现状，提高社会保障对收入分配的调节力度是完全必要的，在未来10-15年，我们主张社会保障开支占GDP的比重应当逐渐提升到15—20％，财政性社会保障开支应当逐渐提高到占国家财政支出的30％左右，惟有这样，才能有效地维护社会公平和调节收入分配差距，进而促进和谐社会的构建。
3.明确国家立法规范、政府主导、责任分担、水平适度的发展思路。尤其是迫切需要真正落实责任分担机制，国家财政要将社会保障投入增长机制固定比例化，企业缴费率应当适当降低，个人的缴费责任维持适度，同时大力发展社会慈善公益事业。
4.采取多管齐下的改革策略。包括：一是将新制度的多层次性与多元化相结合，将多元制度安排作为必要过渡，以满足不同群体对社会保障的不同需求，使新制度生长过程中出现的漏洞得以弥补，这样既能够减少改革的阻力与即期成本，又不会扭曲迈向最终发展目标的路径。二是在新制度的建设中实现官民结合，政府应将民间公益组织看成合作伙伴，充分调动民间资源和社会力量，为完善新制度的体系、推进新制度的建设服务。三是坚持统一立法与分工负责相结合，当务之急是明确划分中央政府与地方政府的社会保障职责，同时对社会保障项目实行分级负责制，如由中央政府统一管理基本养老保险制度、军人社会保障制度及重大灾害的救济等社会保障项目，并承担其中的财政责任；地方政府承担管理其他社会保障项目的直接责任，并承担相应的财政责任，以此增强地方政府的主动性。四是将强制性制度安排与发挥市场及家庭或个人作用有机结合，在不损害受保障群体利益的条件下，对能够由市场替代的尽量由市场提供，可以由家庭提供的应当鼓励并有相应的政策支持家庭提供（如老年人的家庭扶养、居家养老问题等），在此，尤其需要始终维护家庭保障的基础作用。五是实现经济保障与服务保障协调推进。应当尽快改变只重经济保障而忽略社会服务的片面取向，将社会服务保障纳入新型社会保障体系中加以建设，促使经济保障与服务保障协调发展，这是完善我国社会保障体系的必须举措。六是推进面向农村居民的社会保障制度建设。农村居民的社会保障问题不能再回避，建议根据农村居民的分化（城市化、工业化和非农化）考虑建立相应的社会保障制度，重点是加速推进最低生活保障制度与合作医疗制度建设，同时采取自发达地区向不发达地区渐次推进的全面社会保障体系建设。七是全方位地完善新型社会保障体系。包括尽快填补项目体系中的漏洞，构建健全的监督体系与完善的服务体系，真正实现项目体系、监管体系与服务体系同步发展。八是创造有利于社会保障制度健康发展的环境条件。包括加快社会保障立法步伐，使这一制度尽快步入法制化的正常轨道；尽快完善收入统计制度，使社会保险费用的分担真正建立在合理、公平的基础之上；建立城乡居民的资产与收入统计制度及个人信用制度，为堵塞漏洞奠定基础。此外，在社会保障制度安排方面，还应当防止出现贫困陷阱和失业陷阱，更多地发挥社会保障制度的积极效应。
从中长期发展角度看，对各项社会保障制度的建设，亦有如下具体建议：
1.关于养老保险。本报告主张在现行统帐结合（板块式结构）模式基础上，将其逐渐分解成普惠式的国民养老保险和差别性的职业养老保险两个层次，前者采用税收方式筹资和现收现付的财务机制，由政府负责提供并面向全体国民，成为显具公平性、统一性、普惠性的社会保障制度安排；后者采取个人帐户式由社会主导，根据受保者的职业构成有所区别，在兼顾效率时体现出一定的层次性。这一主张符合全面建设小康社会的发展，是和谐社会的重要制度安排，现行基本养老保险制度的完善也适宜采用这种政策取向。同时，“十一五”期间应当在分清责任、化解历史负担的基础上，一步到位地实现全国统筹，这比经过地市级统筹再到省级统筹最后到全国统筹的改革路径将更为有利，是一种低成本、少动荡、少阻力的推进方式。此外，建立独立的养老基金管理系统，探索与资本市场结合的方式与途径。
2.关于医疗保险。社会保障制度的公平性与疾病风险需要在尽可能大的范围进行分散的特殊要求，决定了建立全民健康保障应当成为我国未来10-15年追求的目标，目前做不到这一点并不能否定全民健康保障的合理性、有效性和稳健性。在“十一五”期间，我们主张以基本医疗保险制度为核心建立政府、单位、社会及个人共同参与并分担责任的多层次医疗保障体系，包括政府负责的医疗社会救助和政府主导的基本医疗保险、公益性质的非营利医疗服务、慈善组织的医疗救助，以及保险公司提供的商业性医疗保险在内，共同构成一个虽然参差不齐却又较为完整的医疗保障网。同时，要考虑到在人口老龄化及其对社会化医疗护理服务的需求，尽早研究护理保险的需求状况、制度性质、配套机制及建立时机。
3.关于失业保险。失业保险制度已完成了从制度象征到有效制度的转变，下一阶段的任务就是将其改造成为促进就业的机制，强化其培训与公共就业服务的功能。
4.关于工伤保险。加速推进工伤保险的覆盖面，在“十一五”期间宜坚持较为单纯的赔偿为主的保险取向为宜，同时完善相关鉴定等服务体系，并真正实现全覆盖。从中长期发展角度出发，则应当逐渐采取“预防优先”或“预防、保险、康复三结合”的建制理念，同时必须同步强化劳动监察和重视职业安全管理。
5.关于最低生活保障。我国最低生活保障制度建设成效巨大，但也存在着城乡分割、制度分割、管理分割的问题，并且容易造成贫困陷阱。我们主张，在“十一五”期间，应当按照城乡一体化的思路来推进最低生活保障制度建设，同时逐渐整合食物救助、住房救助、医疗救助与子女教育救助等相互分割的现状，促进面向贫困家庭的社会救助制度向统一、综合型社会援助制度转化。在深化改革中，还应当完善家庭收入调查制度、规范救助程序，并对救助对象规定相应的收入豁免额，以使这一制度由消极被动的救助转化成积极的促进就业的制度安排，进而促使受助者摆脱贫困陷阱。
6.关于社会福利。在“十一五”期间，发展社会福利事业应当提到重要议事日程上来，社会福利与社会保险、社会救助的配合联动将使社会保障制度的实际功效得到大幅度提升。因此，我们主张，在大力发展社会福利事业的思路指导下，应当重整社会福利结构，使其由体系残缺向体系完整、功能全面、服务系统的方向发展。当务之急是改造政府福利、分化职业福利，鼓励民间力量发展社会化福利。其中社区服务是中国新型福利制度的重要基础、而社会化福利是整个新型社会福利制度的主体、职业福利作为企事业自主兴办的福利则构成整个社会福利制度的有益补充。
7.关于补充性社会保障。我国社会保障制度的多层次性主要体现在补充保障措施方面。各种补充性社会保障可以最广泛地调动社会资源，国家应当借鉴许多发达国家或地区的经验，高度重视补充性社会保障的建设，并采取切实有效的措施来推进。例如，对企业年金，互助保障，慈善公益事业均应当明确相应的税收优惠政策，同时探索市场机制、民间组织及公众参与的可行途径。
三、社会保障与相关政策发展规划的协调与配合
现阶段我国面临的一个重大问题是社会保障与相关政策的协调与配合不够，虽然各种改革以及改革中出台的政策都很有成效，但综合效果却因政策的相互分割并不理想。因此，必须高度重视社会保障制度与其他相关政策发展规划的协调与配合，这既是完善社会保障制度的需要，也是促进和谐发展的必要举措。
为此，我们有如下原则建议：
第一，就业政策与社会保障政策需要协调配合。我们认为，就业与社会保障是相辅相成的关系而不是可以替代的关系。在推进积极就业政策时应当考虑尽可能地将劳动者组织起来而不是像以往那样放任灵活就业或自谋职业，政府在就业方面的投入应当有利于劳动者组织的生存与发展；在推进社会保障制度建设时，同样需要考虑适应就业方式的转化来改造社会保险经办方式，并调整相关制度以增进其促进就业的功能。如将失业保险制度转化成就业保障机制，在最低生活保障制度中通过设定受保对象收入豁免额来促进就业等。
第二，调整收入分配体制，将创造财富与分好财富捉到同等重要的位置上。初次分配的规范性是社会保障制度规范的基础，因此，必须尽快理顺初次分配的关系，规范收入统计，提高劳动者的报酬，增强居民的承受能力；强化再分配力度，在国家财力不断增强而市场机制作用日益得到显著发挥的背景下，公共财政应当成为社会保障制度的最重要的支撑，调整财政支出结构已经迫在眉睫；同时，还有必要重视第三次分配的微调作用，即通过税收优惠等政策来引导慈善公益事业的快速发展。
第三，推进医疗卫生体制、医药供销改革与医疗保障改革协调推进。必须改变现行的医疗管理体制，实现公、私医院并存发展，国家应当确保公立医院承担起提供社会医疗保障服务的责任，同时强化城市社区医疗服务系统与乡村卫生服务系统的建设，以此消除利益驱动扭曲医院与医生行为的现象；必须改革现行的医药供应体系，政府应当介入医药市场，对医药市场进行计划调控，以此消除药价虚高的严重问题；必须对基本医疗保险统账结合模式进行再改造，真正让个人账户上的医疗保险基金发挥作用。
第四，推进人口政策与社会保障政策的协调配合。本报告认为，农村计划生育政策与农村社会保障制度建设相互脱节，不仅不利于两种制度的实施，而且造成了资源浪费，从而主张在乡村地区将计划生育政策与社会保障制度建设统筹考虑，通过社会养老保险等制度来引导农村居民计划生育，社会保障所具有的利益诱导不仅能够解除计划生育夫妇的后顾之忧，而且有助于推进农村居民的社会保障制度建设，进而促使城乡社会保障体系逐渐迈向一体化。