市场经济条件下农业保护十策，本文主要内容关键词为：条件下论文,市场经济论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
用通行的发展指标衡量，我国经济已进入新的增长阶段。在此阶段里，产业结构加速转换以及人均收入水平的大幅度提高，都对农业发展提出了新的要求。面对这种要求，发展我国农业不但需要市场化取向的改革，而且更需要政府的支持和保护。
对农业实施保护政策是一个庞大的体系。立足我国农业经济发展的实际情况，笔者认为它主要包含十大方面的内容。
1、建立和完善农业投入保护机制，加大投入力度，优化投入结构，支持农业基础设施建设，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力。首先，要充分重视国家投资对农业资金极其重要的导向功能，逐步建立以国家为主，国家、集体、农户、其他投资相结合的多元农业投资主体结构。国家应下决心调整国民收入分配格局，提高预算内国家基本建设资金、财政预算内资金、信贷资金用于农业的比重。其中用于农业基础设施建设的投资要逐步恢复到占基建投资总额的7－8%（1994年为2.6%）；国家财政每年对农业总投入的增长幅度必须高于国家财政经常性收入的增长幅度；国家银行每年新增的农业贷款规模要保证占新增贷款规模的15%以上，并逐步提高农业贷款存量占国家信贷总存量的比重。“九五”期间，国家除应继续保留“八五”时期中央财政设立的各项专款、投资政策外，还应根据财力增长情况增设一些支农专款以发挥中央财政对农业投入的引导调控作用。在坚持国家投入向农业倾斜的同时，应积极鼓励和引导农村集体和农民个人对农业的投入。要进一步稳定农业的家庭联产承包责任制，深化土地制度改革，稳定农民的投入回报预期，鼓励引导农民对承包地以及为之服务的小型水利项目进行投入；要进一步完善乡镇企业以工建农、以工补农的制度，在对各类企业公平税负中对乡镇企业有所区别，保护其生存发展。要通过各种优惠政策鼓励、吸引外资对农业的投入，不断加大利用外资的规模。其次，要逐步理顺农业资金管理关系，改变目前分散管理、分散使用的状况，促其逐步向统筹安排，集中使用的方式转变，并以立法手段约束地方政府，保证支农资金及时足额到位不被挪用。再次，要合理投资重点，优化投资结构，提高资金的使用效益。政府的投资重点应是那些对农业和农村经济发展有重大影响而农民自身又无力投入的薄弱环节。具体而言，主要包括重大农田水利基础设施建设，商品性农产品基地建设，农业资源综合开发，中低产田改造，“两高一优”示范区，农业科技的推广等方面，以不断改善农业生产条件，提高农业综合生产能力。
2、国家应大力扶持化肥、农药、农膜、农机等农用工业的发展。这是因为，农用工业的发展对农业丰产丰收、减少病虫害及自然灾害，降低农产品生产成本有着重要影响。目前，我国农用工业发展水平还比较低，产品在数量、质量及品种上尚不能满足国内市场的需要。以化肥为例，1995年我国化肥总需求量为13300万吨，国内安排生产5640万吨，加上进口库存，尚缺1000万吨；从结构上看，品种构成也不尽合理，优质化肥、尿素、氮、磷、钾比例失调。按土壤要求氨磷钾比例应为1∶0.35∶0.18，但目前我国生产能力所能安排的比例仅为1∶0.33∶0.1，磷、钾供应明显不足。农用生产资料供应不足是造成近年来农资价格猛涨，农业生产成本急剧上升，农业比较利益逐年下降，农民收入滞缓不前的一个根本性原因。为了从根本上抑制农资价涨的过快势头，国家应把农用工业作为基础产业优先发展。要给予农用工业低税、低息贷款的优惠政策，少用行政性限价措施，对生产经营环节实行增殖税返还，同时加大对农用工业的投入力度，引进先进设备及生产技术，提高农用工业的生产效率，增加农用生产资料的有效供给。此外，要完善现行的农资专营制度，减少流通环节，降低流通费用。最后，要逐步建立完善农资的淡季储备制度，保证储备资金的落实，改善仓储条件。
3.完善农业科技投入保护机制，推动农业科技的创新应用，促进农业的稳定发展。其一，国家应通过“基金制”手段，保证农业科研的经费来源，逐步提高农业科技经费在全部科研经费中的比重；不断提高农业科技投入比重，使农业科技三项费用占整个财政用于农业支出的比重达到5%以上；还应通过各种渠道筹集农业技术发展基金；其二，要集中力量重点扶持一批农业基础科学研究，生物工程基础项目的研究、工作支持优良农产品、畜产品品种的研究繁育，大力推广高产栽培技术、畜禽水产养殖技术、病虫综合防治技术、节水农业技术、生态农业技术及农产品加工保鲜储藏技术；其三，通过技术开发承包、技术服务以及兴办各类科研生产经营实体等形式促进农业科技与生产过程的结合，加快农业科技成果转化为现实生产力的速度，提高科研成果的利用率；其四，各级政府要采取切实措施，稳定农业技术推广队伍。各级财政应逐步提高农业科研单位事业费的比重，提高农技推广人员特别是一线人员的政治生活待遇，改善他们的生活工作条件。在机构改革中，县、乡两级农技推广队伍机构要稳、力量要充实、手段要加强，不可简单撤并，更不可“断奶”“断粮”一味推向市场不管；最后，要大力开展各种形式的培训教育工作，强化农村职业技术教育，提高农民的科学文化素质，要逐步完善“绿色证书”制度，发展农民专业协会，多形式地培养一批懂生产、善经营、土生土长的农业生产、经营能手，带领千家万户进行市场。
4.转变政府职能，重视和加强对农民的引导及服务。在市场经济条件下，为了帮助分散经营的农民克服所面临的种种盲目性，局限性，政府部门必须彻底改变以往在计划经济条件下的那种行政指令式管理模式，而应建立以引导和服务为主要内容的新型管理模式。所谓“引导”，一是要引导农民从满足市场的需求出发，以提高经济效益为中心，合理调整农村产业结构和农产品品种结构，发展“三高”农业，发展以乡镇企业为主的非农产业，在市场经济运行中逐步优化和升级农村产业结构；二是要引导农村各种社会化中介服务组织的健康发展，由于市场经济充分发展后，中介服务组织将承担起现行由政府承担的引导服务功能，因而，以各种政策措施鼓励并正确引导中介组织的发育、发展具有重要意义。要引导社区集体经济组织不断增强服务功能，增加对农民的吸引力；要引导农民在自愿互利条件下组成的各种专业合作组织的发育以及现有的各种类型的农工商、贸工农一体化组织的发育，鼓励引导这些组织全方位地开展对农民的产前、产中、产后服务，尤其是流通服务，解决“买难”“卖难”问题。三是要引导乡镇企业相对集中连片发展，与农村城镇化建设相结合，加快农村人口城镇进程。除了“引导”之外，为了保护农业及农民利益，现阶段政府还必须强化服务职能，尤其是信息服务，包括市场信息的收集、传播，对市场未来发展情况和趋势的预测分析。政府有关部门如农业部、内贸部、国家工商管理局以及供销合作总社应分别建立农村市场商品价格信息网，并注意相互间信息的交流，及时准确地向农民提供农产品生产形势、市场供求趋势及价值变动走势，减少分散、小规模生产经营农民进入市场的成本及风险。
5.建立统一的风险基金和保护价格制度体系，健全粮棉油等大宗农产品的缓冲库存制度。保护性收购及缓冲库存的作用机制在于：当农产品丰收剩余时，政府按保护价将过剩产品收购起来，形成库存储备，同时使市场价格不至于下降得太低，而使农民收入发生大幅下降；而当出现歉收时，政府又可动用库存储备，向市场抛售以调整供求关系，从而使市场价格不至上扬得过高，以保护消费者利益。保护性收购、抛售导致的亏损则由风险基金来承担。随着农产品价格的逐步放开，尽管政府已开始运用价格保护及库存储备等手段来保护农民及消费者的利益，但效果却不尽人意。总结以往的经验教训，①应改变以往的分产品建立风险基金的做法，而建立一个统一的市场基金，统筹安排、合理使用，提高资金的使用效率。由于各种不同的产品需要动用风险基金的时间不完全一样，分别建立畜牧业风险基金，粮食风险基金、棉花、油料风险基金的做法显然不尽合理，不如把各种农产品基金装在一个钱箱中使用效率更高。②价格保护是市场经济条件下政府实施农业保护的重要内容，根据我国目前的具体情况，国家应逐步提高粮、棉、油等农产品的收购价，保障农业生产者能获得社会平均利润。当收购价与市场价一致后，对主要农产品则实行保护价制度。应根据国家的财力状况，逐步使价格保护范围从水稻、小麦、玉米、大豆等四种粮食作物中的合同订购和专储部分扩大到全部粮食商品部分和其他主要农产品，保护目标也应从初期的防止价格剧烈波动和调节供求平衡转向保障农民收入水平。保护价的制定，要有科学性、制度性、法规性。制度性指决策程度、时间要规范，克服随意性；法规性指保护价一经确定后，必须严格依法执行；科学性则指保护价的制定应建立在科学分析和计算的基础上，可参照生产成本，充分考虑通胀因素、供求关系确定，以生产者保本微利为基本原则，并实行年度间弹性制度。保护价应消除地区差别，以促进地区分工和比较优势发挥。保护价应有季节差别，该差别应足以补偿储藏费用及基金运行成本，这将有助于避免丰收季节的集中收购，分散对收购基金的集中需求压力，消除“白条”现象。③建立健全农产品储备调节制度。除了商业性企业正常的周转库存和地方政府机动库存外，中央政府应对粮、棉、油、猪肉、羊毛、橡胶等重要农产品保持一定数量的专项储备，以利于市场供求波动时进行吞吐调节。为使这项政策性业务能有效地开展下去，必须与商业性业务进行分离，从上至下形成独立体系，并授予储备调节部门一定的进出口权和市场调控权，以利于充分利用内外市场资源转换优势，及时将波动控制在最低限度。国家政策性银行应对储备基础设施建设，储备所需收购资金给予保障，亏损可由统一的农产品市场风险基金解决。
6.积极培育和完善农业市场体系。建立公开、竞争、有序的市场体系是发展农村市场经济的一项基础工程，也是有效地实施农业保护的一项必不可少的内容。当前农村市场体系建设应从两个方面入手。一是继续完善农产品市场，建立起以初级集贸市场为基础，以批市场为中心，以期货市场为方向的结构完整、功能互补的市场网络。初级集贸市场是联络生产者与消费者的基本场所，它对农村尤其是欠发达地区农民的生产、生活有着重要影响；期货市场对平抑供求，规避风险具有重要作用；批发市场则是当前农产品市场建设的重点，批发市场不仅要注重基础设施等“硬件”建设，更要注意市场规范的“软件”建设，应通过法律法规约束市场主体的行为，消除身份歧视，废除所有制限制，打破地区封锁，防止市场垄断。总之要通过规范的市场管理规则逐步扩大批发市场的交易量及覆盖面，发挥批发市场应有的功能。二是要努力培育和发育要素市场。没有要素市场的资源配置，就无法利用农户间和地区间的相对比较优势，也无法借助要素流动来提高要素的回报率。当前要素市场三大支柱为土地、劳动力和资金三大块。土地市场方面，政府应尽快以立法形式明晰土地产权关系，明确界定土地所有权的代表机构，允许土地在集体所有和不改变用途的前提下有偿转让；劳动力市场方面，关键是政府应改革限制农村劳动力流动的户藉制度、就业制度、福利制度，消除由此而来的各种经济社会差别，实现就业市场化、供给商品化、保障社会化、迁居自由化。对农村劳动力的流动要合理引导，应通过一定的优惠政策鼓励国有、集体、私人资金以及外资到农村办企业，把发展乡镇企业与小城镇建设结合起来走有中国特色的农业现代化及农村工业化、城镇化道路；资金市场方面，应加快农村金融体制改革，发展农村各类金融组织，尽快形成国家政策银行、商业银行、合作金融组织相互配套、竞争有序、严格管理的农村金融体系。
7.在农产品进出口方面，应采取有限度的边境保护措施，科学地运用进出口机制平抑国内市场波动。首先，要确定一个合理的农产品市场对外“开放度”，这是一个复杂又重大的问题，因为它直接影响着世界农产品价格并进而影响着我国的进出口数量。对外“开放度”原则上应保证对外开放的市场不同国内产品发生竞争冲突，故理想的模式应是国内消费需求量减去国内供给量即为对外开放的界限。由于农产品受自然环境影响大，年际间丰欠不一，在确定时应根据连续几年平均值来确定，故要加强农产品生产周期、供给周期的分析研究，尤其是农产品商品率变化的影响因素分析，从而正确预测农产品市场供求关系；其次，在组织运行机制方面，农产品进出口贸易政策应实行国家垄断，即由国家指定的外贸公司（中国粮油进出口公司）统一管理、统一经营、统一核算，国家应统一制订每年的进出口计划并由粮油总公司将指标下达到各省。对出口产品来讲，各省区的粮油进出口公司并不直接从农民手中购得。产品收购应由当地国家粮食部门进行，然后平价结转给外贸，由外贸下属的仓库储存以备出口；第三，严格进出口申报制度，须经计委、经贸委层层严格审批才行；第四，对主要农产品进出口实行关税配额政策限制，限制国外农产品过量流入国内市场。总原则是：在国家允许的市场准入范围内，对国内短缺的农产品实行免税、低税的优惠政策，而对国内已能满足需求的农产品、需要保护的农产品以及加工制成品则课以较高税率，科学合理地运用税制保护本国的农业生产及农民利益。
8.积极推进保险体制的改革，组建农业政策性保险机构，以降低农业自然风险、技术风险，保障农民收入。农业保险是“农家保护神”。从世界保险业来看，不少发达国家都把农业保险列作为政策性保险，亏损由国家财政补贴，农民所需交纳的保费十分低。目前，我国农业保险赔付率高、亏损大，商业性保险公司不愿经营此业，对此应引起足够重视。农业保险的基本目标是保证农业再生产的顺利进行，由于农业保险本身具有经济效益低（甚至亏损）、社会效益高的特点，理应作为一项政策性业务来对待，为此，应积极推进保险体制改革，成立政策性保险公司，该公司可由财政部牵头，采取股份有限公司的形式，国家财政给予一定支持。中央财政应启动资金的60—70%。此外，还应支持鼓励各种农业保险合作组织的建立，由农民自愿参加、自主管理。实践证明，一些地方已经成立的这类保险合作组织对农民有较大的吸引力，运作效果也十分好，值得宣传推广。
9.切实保护耕地、水等农业资源，不断改善生态环境，这也是保护农业，促其健康持续发展的一项重要内容。故要加强《中华人民共和国国土地管理法》、《中华人民共和国水土保护法》《中华人民共和国水法》等法律的宣传、执法力度。从保护耕地资源的角度出发，应把珍惜、保护耕地作为一项基本国策，建立起粮、棉、油、菜等永久性基本农田保护制度，保护区内的耕地，严禁随意改变用途或占用，以保证耕地面积尤其是大宗农作物播面的基本稳定。为此，应制订一系列相应的具体措施，如制订农村内部非农用地有偿使用并严格审批及高补偿政策；实行农地使用权商品化政策，对撂荒、乱占用耕地者从严处理；要严格限制乡镇企业分散布局状况的继续；要建立以耕地占用税、新菜地开发建设基金、土地复垦及管理费为主体的土地开发基金；应支持农民和集体组织在保护生态平衡的前提下开发耕地后备资源；为保护耕地资源，还应积极研究、推广先进的耕作技术，保护土壤免遭各种形式的侵蚀、退化，保护地力、涵养水源、减少污染，保证持久利用。此外，从保护耕地的角度出发，还应确立社区合作组织的法人地位，赋予其保护、管理土地的基本权利。从保护水资源的角度出发，应树立忧患意识。由于我国水资源分布极不平衡，开发利用潜力不大，水资源短缺的局面将长期存在。因此，国家应重点支持黄河中上游和长江上游、淮海河重点水土流失区的治理，在已有的“三北”防护林、长江中上游防护林等林业生态工程建设的基础上积极着手淮河、太湖、珠江防护林及黄河综合防护林工程的建设，此外应不断推广节水农业新技术及旱作农业技术，提高水资源的利用率。
10.组织成立农民自治组织，如农民联合会，实行农民的自我保护。市场经济条件下，农民的合法权益要得到保护，必须提高其组织化程度。当代一些发达国家的农民合作组织不仅没有衰退反而更加完善，它们既为农业生产者提供社会化服务又代表农民利益与政府立法机构及社会各界和其它产业打交道，提高了农民的谈判地位。实践证明，这是保护农业、保障农民利益的最有效举措之一。我国早在三十年代也建立了农民合作组织和农民协会，新中国成立后，这些组织在完成土改、发展农业生产，实现农业合作化方面起过重大作用，但后来，农协便无声无息地消失了，农民集体所有的供销合作社也成了政府意志的代言人，农民没有一个自己的组织。现在，我国社会各界都有自己的组织，工商界资方有商会、工商联，劳方有工会的信息、青年、妇女，知识界都有联合会、协会、研究会，连改革后刚形成的个体劳动者都有自己的协会。农业作为一个常被忽视的基础产业，农民作为一个人数最多，利益常遭损害的巨大群体，理应也有自己的组织。该组织将在中央的正确引导下，在国家、法律、法规许可的范围内开展活动，其任务主要是保护农业健康发展，监督各类农业法律法规的贯彻执行，在政府宏观决策中争取对农业有利的举措，在同相关产业的众多市场主体开展经济往来时，提高谈判地位，维护农民合法权益。农民自治组织还可定期收集反映农民及意见、要求的信息，研究解决办法式，向各级政府反映。此外，还应有效地开展社会主义教育，提高农民整体素质，为小规模生产提供产前、产中、产后的社会化服务。总之，实施农业保护，农民的自我保护是一项必不可少的重要措施。