谈高等教育立法目的和指导思想，本文主要内容关键词为：目的论文,高等教育论文,指导思想论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国从1986年起即开始《高等教育法》的研究和起草工作。按照教育法律法规系统的设计，《高等教育法》是在教育基本法之下，从宏观上调整高等教育内、外部关系的法律，也兼具学校法的作用。进入90年代以后，由于改革加速，要求教育立法工作加快步伐。笔者近年参加《高等教育法》研究和起草工作，就《高等教育法》所涉及的若干基本理论问题进行了初步探讨。本文仅就《高等教育法》的立法目的和指导思想谈一点看法，以就教于同仁。拙文仅为个人浅见，不代表起草小组之观点。
一、对《高等教育法》立法目的的认识
为什么要立法？建立《高等教育法》要解决什么问题？起什么作用？这是立法应首先明确的问题。从一般意义上来说，法律的作用不外调整关系，规范行为。对于一部具体的《高等教育法》应调整哪些关系，规范哪些行为，就需要进一步思考。笔者认为，《高等教育法》的立法目的至少应从下述三个方面予以体现。
1.规定高等教育的目标，保证高等教育的正确方向
笔者所谓高等教育的目标是指教育的总目标，即教育目的。历史上关于教育目的的认识曾有过个人本位论或社会本位论的分野，它们分别强调教育的个人发展功能或教育的社会发展功能。但随着社会经济和科学技术的发展，教育对社会经济发展的作用越来越显著，日益受到广泛的重视。当今世界各国无不强调高等教育应为国家的经济与社会发展培养所需人才，并在有关的法律中作出了明确的规定。仅举数例：联邦德国在《关于制订现代高等教育法和改革高等教育结构的几项原则》(1968)中规定“尽可能使个人的修业需求与经济界和社会的需求相接近”。法国《高等教育法》(1984)规定“在国家计划范围内，推动地方和全国的发展，促进经济的飞跃；在兼顾眼前需要和将来发展的前提下，协助实现就业政策”。美国《高等教育设施法》(1963)规定“满足不断增加的人才需要。其根本的考虑是认为受过教育的人才是国家资源不可缺少的一部分”。韩国《教育法》（1981年修订）规定“服务于民主国家的发展，实现人类共荣理想作为自己的目的”。在英国虽然没有专门的高等教育的成文法，但战后发表的一系列关于高等教育的文件，都明确地反映了教育的国家发展目标，如1987年名为《高等教育－－迎接新的挑战》白皮书中关于高等教育的目标和目的的陈述，在承认教育目标和目的之广泛和多样的同时，特别强调“高等学校必须更有效地为经济发展服务。”我国是一个发展中国家，发展经济是国家建设工作的中心。高等教育首先要为经济建设服务，也要为整个社会的文明进步服务。
在肯定高等教育促进社会和经济发展的目标的同时，必须充分意识到社会的发展是以个人的发展为基础的，教育之推动社会发展的目标主要是通过培养能推动社会发展的人才来实现的。因此，高等教育促进人的发展的目标就具有了更本质的意义。高等教育要在尊重受教育者的人格，发展个性的前提下，保障和促进受教育者身心充分发展，使他们具备能承担将来的社会责任的品格、知识和能力。教育促进社会发展的目标和促进个人发展的目标是一致的，既要通过培养人以促进社会发展，又要按照社会的需要培养人。教育要促进国家、社会、个人的发展这一总目标应在《高等教育法》中予以贯彻和具体体现。
2.规定行为主体的职责、权利和义务，保证教育活动的有序进行
从整个教育活动来看，既涉及教育系统内部各主体之间的关系，也涉及教育系统和外部的关系。只有明确了各行为主体的职责、权利和义务，才能调整好教育系统内外部的关系，使教育活动有序、有效地开展，以保证教育的实施。
在教育系统内部，包括政府（教育行政管理部门）、学校举办者、学校、教师、学生五大主体，它们各自都应有其明确的职责、权利和义务。就当前我国教育体制改革的焦点而言，最重要的是划清政府和学校的权限。因为长期以来我国实行的是高度集中的教育管理体制，政府对教育统得过多，不利于发挥学校办学的积极性，特别是在改革开放的形势下，学校很难主动适应变化的外部环境。《中国教育改革和发展纲要》关于高等教育的体制改革已经提出了“建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”的改革方向。《高等教育法》应使其具体化、制度化，即应明确规定政府管什么和如何管，学校应有哪些自主权及如何保障其权利。
随着我国经济结构的变化，高等学校的举办主体由单一的政府举办向多元举办主体过渡，即出现了社会集团、企业、乃至个人参与举办或单独办学的新格局。因此就需要对多种不同的举办主体的权利和义务作出规定。
教师和学生是教育、教学过程的直接实施者和受教者，明确其权利和义务乃是教育法的题中之义。《高等教育法》的有关规定则应突出高等教育区别于其他教育阶段的特点。
从教育系统外部来看，社会组织、团体和个人对教育的参与及提供必要的条件保障，是保证教育事业顺利发展的一个重要方面。从教育体制改革的方向和目标来看，在教育立法中强调这一点具有重要意义。
3.保证教育活动遵循教育规律，促进教育质量的提高和教育目标的实现
教育作为人类一项特定的社会实践活动，有其特有的规律，它反映教育现象在其运动过程中的本质联系和必然趋势。当我们确定的方针、政策、原则等，符合客观规律就能推动事物顺利地发展，反之则将阻碍和破坏事物的发展。例如教育事业的发展速度必须与生产力发展的水平、经济的发展水平相适应，这是教育事业发展的一条基本规律。我国高等教育在发展过程中曾出现过几度大起大落的情况。一些时候不顾客观条件盲目发展，造成教育质量严重下跌；接下来就是大量收缩，又造成教育资源严重浪费。这就是违反教育规律的结果。因此笔者认为，保证教育活动遵循教育规律应该是立法的目的之一。
二、关于《高等教育法》立法指导思想的浅见
《高等教育法》立法指导思想是指贯穿于法律中的关于高等教育的基本理论。当我们思考中国的《高等教育法》应贯穿哪些基本指导思想时，首先应以中国的国情和文化背景作为出发点，同时也要分析时代特征和国际潮流。
1.关于高等教育在国家发展中的战略地位
《中国教育改革和发展纲要》指出，“当今国际竞争日趋激烈，科学技术发展迅速。世界范围的经济竞争、综合国力的竞争，在很大程度上表现为科学技术的竞争和民族素质的竞争”。“高等教育担负着培养高级专门人才、发展科学技术文化和促进现代化建设的重大任务。”这些论述是关于教育和高等教育战略地位的明确概括，是与我国当前和长远发展目标相一致的。但是在我们考虑高等教育的战略地位时还必须进一步思考两个问题：一是教育事业的发展和其他事业、特别是经济发展的关系；二是如何保证教育的战略地位。
就教育与经济的关系而言，我国确定以经济建设为中心，高等教育也必须重点为经济建设服务，教育事业的发展本身要受经济的制约，教育发展速度和规模不能超越经济的承受能力。但是反过来，经济的发展又要依靠教育，教育提供的人才不能满足经济发展的需要，就要阻碍经济的发展。因此在教育立法中保证高等教育的战略地位，促使高等教育与经济协调发展，应是一条重要的指导思想。
至于如何保证高等教育的战略地位，决定的因素是教育投入，其中最主要的是国家对教育的投入。我国教育投入不足一直是制约教育发展的主要因素。自80年代以来，国家对教育投入的增加已经作了相当的努力，教育支出的增长指数高于国家财政收入和国家总预算的增长指数，但教育经费短缺的状况并未得到改善。一方面是因为教育规模急剧增大，仅高等学校本专科在校生数80年代的平均年增长率就为7%，同时物价上涨指数又偏高，因而抵消了教育经费的增长。从国际比较来看，教育经费不足的问题也是十分明显的。80年代末教育公共支出占国民生产总值(GNP)的比例，世界总平均为5.5%，发达国家约为5.8%，发展中国家约为4.2%，而中国90年代初才占到3.3%。一些国家的教育立法都对教育的投入作了具体的规定。鉴于当前教育经费严重不足的情况，以立法的形式保证教育的投入是必要的。
2.关于保障受教育的平等权利
保障公民享有受教育的平等权利，已经作为一项基本的公民权写入我国宪法。已颁布的《义务教育法》更是这一权利的体现。经过近半个世纪的努力，我国高等教育有了可观的发展。1992年高等学校在校生人数达到374万人（包括普通高校和成人高校），比1949年增加了33倍。但由于庞大的人口和经济的制约，目前普通高校的入学率还只达到3.5%。因此高等教育的发展尚需要作出更大的努力。不管现实存在着多大的差距，教育平等作为全人类共同追求的目标，也应该成为《高等教育法》的立法原则之一。这里需要进一步指出的是：第一，高等教育不是义务教育，在教育发展的一定阶段上，受教育平等权利对高等教育而言，正如有的论者所言，“主要不是就学权利、教育条件和教育效果的平等，而是受教育机会的平等。”第二，所谓“平等的权利”只是相对的，只要存在差别就存在着事实上的不平等。个人经济文化背景的不同及其天赋的差别都会在事实上影响其受高等教育的权利。我们只能站在时代的高度，根据我国社会发展的阶段来考虑应如何保障受教育的权利及这些权利可能达到的程度。例如现已实行的对经济困难学生给以补助，对少数民族和有实践经验并作出社会贡献的人员实行优惠的入学录取政策，都是在现阶段保障高等教育平等权利的重要措施，应该予以坚持和发展。
3.关于学校自主办学
高等学校自主办学并不等于“大学自治”。源于西欧中世纪的“大学自治”原则，出于摆脱政府特别是教会的控制干预，维护学术和生活上自身权益，有积极意义，后来在西方一些国家法律中得到确认。但是，西方学者早已认为，“传统的高等教育自治现在不是，也许从来都不是绝对的”（布鲁贝克，1978）。随着社会经济的发展和高等学校职能的扩大，大学与社会的联系日趋密切，已从封闭的“象牙之塔”走向开放。作为公共事业的高等教育，必须为国家的发展目标服务，因此政府的干预和社会的参与就是不可避免的，就连最具自治特色的那些大学也不得不接受政府调控的现实。
就我国的现实而言，过去一段时间高等教育管理体制存在的主要问题是政府统得过多，管得过死。当前主要的方面是要把应该属于学校的办学自主权交给学校，使学校能够真正做到面向社会自主办学。学校办学自主权至少应该包括：(1)教学自主权。学校有权自主决定系、科、专业的设置和调整，自主决定教学内容和方法、考试和学位授予，在国家计划指导下决定招生配额的分配，自主选择学生。(2)人员任用权。自主决定教师、职工的聘任和任用，教师职务的晋升和工资标准。(3)经费和校产的管理使用权。自主决定政府拨款的使用，合法地筹集资金和兴办产业，决定自筹资金的使用，决定学生的收费标准和对学生的奖助。(4)发展校外合作和国际交流的权利。自主决定合作伙伴和合作方式，决定出国人员的派遣和接收国外学者。有了这几条，学校的活力必将在很大程度上增强。这也是在《高等教育法》中应重点解决的内容之一。
国家对高等教育的宏观调控管理仍然是必不可少的。政府的管理应主要表现在对教育进行宏观规划、确定发展目标、规定学校的设置标准和审批程序、利用拨款调控教育的规模和结构、组织对高等学校的评估及对高等学校实行监督等。
这里还要谈到一个与高等学校自主办学密切相关的方面。高等学校既然是面向社会自主办学，就同时存在一个社会参与的问题。市场经济越发达，学校和社会的联系就越密切。学校为了自身的生存和发展，就要在人才培养上适应社会的需求，要从社会获得资源和信息；社会要获得所需人才，特别是企业为了参与市场竞争，要获得技术和智力资源也必须依靠学校。社会的需求将通过各种渠道反映到学校中来，社会的呼声和要求将越来越深刻地影响学校的决策。这种双向参与对未来高等教育的发展将具有深远的意义。我国自改革开放以来，社会对高等教育的参与正以各种形式（如投资、联合办学、建立董事会等）广泛地开展起来。我们的立法无疑应反映这一新的潮流。