推进我国政府信息资源商业化开发的对策研究，本文主要内容关键词为：信息资源论文,对策研究论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在市场经济高度发展和全球化趋势日益加深的今天，对信息资源进行深度开发利用有助于企业降低运营和投资风险、避免盲目决策、提升整体竞争力。我国近几年来在铁矿石谈判、海外投资等经济活动中出现的重大决策失误，都与信息掌握和利用不充分有着直接关系。
在包括我国在内的大多数国家，政府都是最大信息拥有者，政府信息是信息资源商业化开发利用的主要对象。据2000年PIRA估计，美国政府信息每年创造的经济价值为7500亿欧元[1]。根据这个数据，考虑GDP规模、服务业比例、物价水平等因素，笔者初步估算我国政府信息每年可产生的潜在直接经济产出高达一万亿人民币以上，其间接价值更难以估量。因此，研究如何对政府信息资源进行商业化增值开发，对于促进我国经济又好又快发展有着重要意义。
1 信息资源商业化开发的模式与条件
1.1 国外信息商业化开发企业运作的一般模式
信息资源开发利用生命周期主要包括信息采集、组织整合、加工、传递与销售等环节，每个环节都必须建立起成熟的商业模式。考察国外主要信息资源运营企业，例如美国三大信用局、美国最大的人口法人数据运营商ACXIOM、美国各大银行（掌握着社会消费数据）等，我们可以得到这类企业运作的一般模式，如图1。
图1 信息企业运作的一般模式
图1反映了信息企业运作的一般模式：
(1)信息企业从政府、银行、零售企业等渠道获取人口、法人的基础信息，如Aixcom人口信息库中的个人基础信息主要来自于政府掌握的社保卡登记表、选民登记表和驾照登记表，家庭电话号码来自于电信公司提供的电话黄页，而居民家庭中的儿童数量则来自于各学校提供的学生登记表。
(2)在此基础上，信息企业通过市场调查或与其他信息企业交换等方式获取有关居民和法人的附加信息，如Aixcom人口信息库中的家庭收入和不动产信息主要是通过市场调查获得，而居民的信用信息则是通过向四大信用局购买获得。
(3)信息企业按一定规则和模型对不同来源的基础信息和附加信息进行聚合，建立各种特色数据库。数据聚合主要有两种策略：一是整合，如某银行的人口信息库主要是按储蓄、保险、贷款、信用、交易渠道等主题，将全部信息整合为少数几张数据表；二是分解，如Aixcom从家庭收入、家庭成员年龄段、家庭儿童数量、种族、教育程度等各种角度，将人口信息进行分解，形成了上千张细分数据表。
(4)企业根据市场需求对信息进行增值开发，形成各种通用型或个性化的信息产品和服务，销售给政府和社会。如Aixcom既允许查询某个人的信息（价格约为10-20美元／人），也可以根据客户的需要对数据进行加工处理后提供各种研究报告。
1.2 信息商业化高效开发的条件
1.2.1 信息企业能低成本获取基础信息
基础信息主要包括居民、企业以及其他机构的基本资料，这些资料必须详细而精准。以Acxiom公司为例，从笔者掌握的Acxiom居民数据库词典来看，该库存储的个人信息十分丰富，既包括姓名、性别、种族、年龄、身高体重、婚姻及子女状况、居住地，也包括学历、职业、年收入、个人资产，甚至连该居民饲养了何种宠物及数量都记录于该库之中。信息企业首先要取得这些基础信息，再辅以必要的附加数据采集，然后通过一定模型和方法对数据进行筛选、加工和重组，形成各种特色数据库，支持企业开展各类业务。
由此可见基础信息对于信息资源的商业化开发是十分关键的，没有这些基本信息，信息企业的业务运作就成了空中楼阁。然而，基础信息涉及广泛，信息采集成本很高，企业一般无力通过大规模的直接采集获得，必须从现成的数据源取得。从目前国外的现实情况来看，各信息运营企业的基础数据主要来自三种途径：
一是政府公开的信息。政府在履行社会管理和服务职能时会“附带”形成详细的居民法人信息库，因此，政府在基础数据采集方面具有天然的成本优势，而且数据质量非常高，是基础信息的重要而理想的来源[2]。政府征得当事人同意或对数据进行一定处理之后，可以向信息企业提供这些基础数据。
二是企业提供的信息。世界各国的法律都规定，企业在申请上市时必须公开自己的许多信息，同时企业在上市之后，也必须定期向社会公开企业自身的有关运营数据；对于非上市企业，它们出于宣传、营销等目标，也会公开自己的一些信息。这成为重要的法人信息来源。另外许多企业，如航空公司、银行、零售商等也掌握着大量顾客的信息，与政府一样，企业在征得当事人同意或对数据进行一定处理之后，也可以向其他企业提供这些数据。
三是汽车消费与使用信息。在发达国家，汽车几乎已完全普及，购买汽车以及取得驾驶证时都需要登记车主的详细信息。通过采集汽车购买和使用者的数据，可以形成一个比较完备的居民基本信息库，因此，汽车信息是基础信息的重要来源。据笔者掌握的资料，美国几大银行所建立的居民消费数据库都是在汽车消费信息的基础上建立起来的。
1.2.2 个人隐私和商业机密得到有效保障
信息资源商业化开发的重要前提就是个人隐私和商业机密能得到有效的保障。一方面保障个人隐私和商业机密是公民和企业的基本权力，对信息资源的开发利用不应以牺牲公民和企业的基本权力为代价；另一方面如果公民和企业的这种基本权力得不到保障，他们也不敢将自己的信息提供给信息企业，这将使信息开发利用成为无米之炊。
信息资源商业化体制比较成熟的国家对于信息开发过程中的个人权力保障都不遗余力，采取了多种措施。一方面，各国都制定了严格的信息权利保护法律，如美国保护隐私权的法案早在1974年就已通过生效，之后又相继有《财务隐私权法》、《联邦电子通信隐私权法》、《家庭教育权利及隐私法》、《计算机对比和隐私权保护法》等不断补充进来，美国各州也制定了一些保护本州公民隐私的细化法律[3]；另一方面，针对重要的信息市场开发活动，政府建立了多级监管体制。例如，美国政府对于信用数据开发企业设置的监管机构包括：信息提供者监管机构——货币监理署(The Office of the Comptroller of the Currency)、信用企业监管机构——联邦贸易委员会(The Federal Trade Commission)、信用产品监管机构——消费者报告处(Consumer reporting agency)。另外，各大信息企业出于企业长远发展的考虑，也十分重视隐私保护工作，例如，ACXIOM公司就在业内第一个设置了首席隐私官(CPO)，专门负责本企业经营过程中的隐私保护工作。
1.2.3 保障信息市场足够的竞争
市场经济发展的实践已充分证明，垄断意味着低效率，在信息市场中亦是如此。因此，各国政府在推进政府信息商业化开发中，遏制垄断、促进竞争是提升信息资源开发利用水平的重要手段。
垄断大致可以分为行政垄断和自然垄断。对政府信息商业化开发而言，重点需要防范行政垄断。对此各国政府着重采取了两种措施：一是减少政府机构与政府信息开发企业之间的利益关联，防止政府部门与信息企业之间进行不公平竞争。同时也要严格限制政府的信息服务范围，防止政府进入商业化信息服务领域。例如在1980年美国盐湖城冬奥会期间，美国国会就规定美国国家气象中心不得为奥运会提供天气预报信息服务，因为国会认为这属于商业性气象信息服务领域。二是促进信息企业之间的充分竞争。对于普通的信息资源，原则上采取自由竞争模式，政府掌握的信息对所有符合条件的企业开放；对那些出于信息安全等方面的考虑，需要进行管制的信息市场，也适度促进信息市场开发主体的多元化，保持一定的市场竞争。如在信用信息市场中，美国有三大信用局，它们都是经政府授权并受政府监管的盈利机构，互相独立、互相竞争。
2 我国政府信息资源商业化开发的主要障碍
近几年来政府信息所蕴含的巨大经济价值日益受到全社会的重视。由国家有关部门发布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》以及《中华人民共和国政府信息公开条例》中都提出要开发政府信息的经济价值。然而，由于相关具体操作机制的缺失，目前我国政府信息资源的商业化开发仍处于无序状态，信息资源开发利用的效率十分低下，其巨大潜力远没有得到充分发挥。
通过对目前我国的人口、法人和信用信息的开发利现状分析，结合上文所提出的信息商业化开发所需条件，可以看到当前我国推进政府信息商业化开发的主要障碍在三方面。
2.1 基础信息供给不足
在我国汽车普及率很低，难以作为大规模的基础信息来源，企业公开的信息也十分有限。因此，政府公开的信息对于信息资源商业化开发有着决定性的作用。
虽然政府近几年也不在断推进政府信息公开，但从政府信息商业化开发利用的角度来看仍存在很多不足。
(1)公开范围有限。从公开目的上看，以公民权利型公开和促进政府透明公开为主；从公开信息的类型上讲，以政务性信息公开为主，具有经济价值的信息公开较少；从公开的层次上讲，细粒度信息公开很少。
(2)信息时滞长。以人口和法人信息为例，目前这些信息提供的方式是以人口普查和经济普查报告的方式向外提供，时滞为5年左右，许多数据公布出来时已经过时；另外，目前我国的人口和法人数据由各地政府自行公布，而各地公布的时间并不统一，给信息整合带来很大困难。
(3)信息获得成本高。虽然目前各地都在推进政府信息公开并建设了电子政务网站，但普通企业和民众很难通过这些渠道低成本地获得有经济价值的细粒度数据。相反的，这些数据往往必须通过购买有关统计报告甚至灰色渠道才能获取，造成较高的原始信息采集成本，必然造成市场上信息产品价格上升，增加了用户获取信息产品的成本，反过来也抑制了用户的信息需求。
2.2 信息市场开放性和竞争性不足
目前我国的信息市场还比较封闭。对于许多具有较高经济价值的政府信息，一方面有关部门以国家安全、个人隐私和商业机密等为借口，拒不向社会提供或提供信息的时滞很长；另一方面，一些政府下属单位以及一些与政府部门或工作人员有利益关系的机构却可以很便捷、低成本地拿到这些数据。这些机构利用占有原始信息的优势，结合自己掌握的政治资源，形成较高的市场进入门槛，造成本机构垄断市场的格局。以信用信息为例，目前基本上是由人民银行下属机构和政府控制的征信公司掌握；再如一些企业经营数据，尽管政府现在不对外提供，但调研中笔者发现某些企业通过非正规渠道拿到了十分翔实的数据。
市场垄断的后果就是信息市场竞争不足，那些垄断企业或机构只需要将这些信息做一些简单处理就能得到很高的市场回报，当然也不会有动力对信息资源进行深度开发，信息资源的价值得不到完全发挥。
2.3 公民信息权益保护不力
在政府信息公开不充分的情况下，许多商业信息机构只能通过非法渠道来获取信息，造成许多公民和机构的信息被非法采集和利用，侵犯了公民的隐私权。由于中国尚未制定专门的公民个人信息保护方面的法律法规，公民个人信息处理应当遵循什么原则、信息主体在个人信息处理活动中享有哪些权利、对滥用个人信息者如何予以制裁、由什么机构负责执法等关键问题的解决目前无法可依，再加上个人信息可能的泄露渠道很多而且泄露过程隐蔽，调查取证十分困难，这造成当前我国公民个人信息被滥用的问题十分严重，公民个人信息保护状况堪忧。
3 对策措施建议
以上问题都反映出传统的政府信息管理体制无法适应政府信息市场化开发需求相适应。传统政府信息管理体制有两个重要特点：一是制度设计以保障政府有效管控和便捷使用信息为出发点，而很少考虑社会如何利用政府信息的需求；二是通过信息资源的封闭式管理来保障信息安全。这种传统体制固然可以在一定程度上保障政府管理信息的方便与安全，但无法适应政府信息商业化开发的需要。
一方面，传统的封闭式管理模式的后果之一是政府信息由公共资源变成了部门占有资源，而政府信息商业化开发的本质就是将这种部门资源社会化与市场化。但在当前信息资源的经济价值日益彰显的情况下，很多政府部门都试图将其占有的信息资源“兑现”，实现部门利益的最大化扩张，这必然引起相关政府部门与商业化信息企业之间的利益再调整。
另一方面，传统的政府信息资源管理体制中通过封闭信息来保障信息安全的做法也无法适应新的环境，因为政府信息资源商业化开发将使得政府信息成为一种社会资源，其必然引发个人隐私保护与信息开发利用的矛盾。
因此，要推进我国信息资源的商业化开发利用，关键是要解决好政府、信息企业和社会（包括公民与一般企业）之间的关系，如图2所示。
图2 信息资源商业化开发中的两个平衡
从图2中可以看到，对政府部门和信息企业而言，信息资源的商业化开发要解决好政府部门利益与社会利益之间的再调整；对公众和信息企业之间，信息资源的商业化开发要处理好个人隐私和商业机密保护与信息商业化开发之间的矛盾。要推进我国政府信息的商业化开发，应当针对以上两个方面进行政府信息管理体制创新，本文建议体制创新的重点放在以下4方面。
3.1 确立政府信息是一种国家战略资源
我国应在有关法规中明确将政府信息资源视为一种全民所有的国家战略资源，这包括两层含义：其一，这种资源包含着巨大价值，需要进行开发利用，否则将是一种巨大损失。其二，这些信息资源及其潜在收益属全民所有，未经授权，任何部门和个人利用这些资源来谋利即属于对国家资源的非法侵占。
针对这个问题，本文认为在政府信息管理中应建立两种制度：
(1)信息资产管理制度。将信息资源纳入政府资产管理范围，真正将信息资源提升至与资金、物质同等重要的位置。既要防止这些资产被闲置，也防止这些资产被非法侵占挪用。
(2)信息资源利用奖惩制度。将政府信息资源的开发利用成效纳入政府部门和工作人员的奖惩体系之中。在这方面可以参考美国预算与管理办公室(OMB)的做法，它在安排部门预算时将各部门信息的被利用情况作为重要指标，哪个部门的信息被社会利用的多，就增加预算，反之则削减预算，这样从经济角度激励各部门将其掌握信息公开出来为社会所用，而不是对社会封闭。
3.2 政府提供信息的价格必须合理
政府向社会提供信息时，可以免费也可以收费。政府提供信息的价格可以分为四个尺度：一是免费，二是按信息分发成本收取费用，三是按信息的全部成本（包括信息的采集、加工、存储、分布等环节成本）收取费用；四是按信息的全部成本加上适当的投资回报来收取费用。
在确定收费模式时，既要考虑信息的类型、获取信息主体的类型以及获取信息的用途，也要考虑不同收费模式对政府财政、社会福利、产业发展的影响。从国外的实践来看，美国基本是采取了前两种收费尺度，而欧洲国家则多采取后两种收费尺度[4]。本文建议我国政府提供信息时采取免费或分发成本价格，这主要出于三方面考虑：一是便于操作，避免后两种尺度中所谓的“全部成本”和“合理收益”难于准确计算的问题；二是有助于减轻企业和民众获取信息的负担，三是有利于相关信息资源产业发展。
3.3 消除部门利益和个人利益干扰，促进充分竞争
要促进信息市场的充分竞争，要做到防止政府部门以下属机构垄断市场，形成不正当竞争，同时促进商业机构之间的充分竞争。
(1)政府部门和下属机构应当逐步去市场化。政府所属的信息机构应当逐步将公共信息服务职能和商业开发职能分离，并最终将商业开发职能完全剥离出去，成为独立市场运作主体，以避免不正当竞争，政府下属机构专注于为政府提供支持性信息服务和为社会提供公益性信息服务。
(2)限定政府部门提供公益性信息服务的范围。在防止政府部门及：工作人员以法律、安全等为借门设置信息公开障碍的同时，也要防止他们以提供公益性信息服务为借口，过度参与信息资源开发与提供，压缩信息商业化开发的市场空间，造成公共资金的低效率使用。
(3)对商业机构参与政府信息的商业化开发必须做到平等参与。对参与政府信息商业化运作的企业可以设置一定的市场准入门槛，但准入条件不应太高而且应十分明确，在提供信息的粒度、时效、价格方面对所有符合条件的市场参与者一视同仁，严禁政府部门与商业机构签订排他性条款。
3.4 加强个人隐私和商业机密保护
在推进政府信息商业化开发过程中，政府既要尽可能向社会提供粒度更细（相应的商业价值也更高）的信息，同时又要切实保护好公民的个人隐私和企业的商业机密。对于不涉及个人隐私和商业机密的信息，原则上完全向社会提供。对于涉及个人隐私和商业机密的数据，则根据信息的不同特点有以下处理策略：
(1)去隐私化策略。由政府对原始信息进行适当处理，提高信息的粒度以屏蔽隐私和机密内容后向社会提供（但粒度要尽可能细），为此政府应统一制订数据加工和提供标准。在这方面我国可以借鉴美国的去隐私化方式，美国政府在提供普查数据时，以街区(TPU)为最小单位，提供街区层面上的人口和法人平均数据；在提供居民个人数据时，只提供分级信息（如年龄为“30-40岁之间”、收入为“2万-3万美元之间”），而不提供准确的原始数据。
(2)政府控制策略。对于无法避免个人隐私和商业机密问题的政府信息商业化开发，如信用数据，可以由非政府机构来承担，机构数量可以多于一家以保持适度竞争。
(3)市场监管策略。对于由商业机构承担、涉及个人隐私和商业机密问题的信息商业化开发，商业机构在取得这些信息时需要得到当事人授权，并向当事人说明这些信息的用途，同时政府要对这些企业的开发利用过程进行严格监管。
收稿日期：2010-05-17
标签：个人隐私论文; 政府信息公开条例论文; 信息公开论文; 公民权利论文; 社会资源论文; 信息安全论文; 商业论文;