城市居民最低生活保障制度的理念转型与目标重构，本文主要内容关键词为：城市居民论文,重构论文,最低论文,理念论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2009)05-0116-06
近年来，我国城市贫困在规模与层次上呈现出一种与以往不同的特点，突出表现为两极化的加大和贫困的多维度性，城市贫困家庭面临着社会排斥的风险。而现行的城市低保制度在建立之初就是一项应急型的社会救助制度，其制度目标只是指向满足城市贫困家庭的基本生存需要，其制度设计本身存在着诸多不足，尤其是对城市贫困群体的需要估计不足，导致只能是低水平对抗绝对贫困的风险。城市低保制度在社会转型急剧加速的今天终于走到了其制度的“拐点”。制度建设，理念先行，城市居民最低生活保障制度的转型首先需要在理念上实现转型，制度目标上实现重构。
一、现行城市居民最低生活保障制度的设计理念与制度目标
(一)反绝对贫困的“被动补救”式设计理念
城市低保制度的设计理念是反绝对贫困，主要是解决城市贫困群体中大量存在的收入匮乏问题，以现金救助为主，依靠中央政府和地方政府不断投入救助资金。政府对贫困的界定与理解，是基于绝对贫困范畴之上的，其所采取的反贫困策略，是对这种绝对贫困的回应，所给予的救助，是为满足城市贫困群体的最基本生存需要，也就是保证这些人能“活”下来。基于这种绝对贫困理念下的制度设计，应该是最直接、也是见效最快的反贫困措施，对缓解城市贫困现状，尤其是缓解社会矛盾尖锐、社会人心动荡、社会稳定受威胁的局面具有立竿见影的功效。
这种理念的贯彻呈现一种“被动补救”模式。所谓“被动补救”模式，主要指政府的决策不是主动的、带有前瞻性的，而是被动的、即时性的、采取事后补救的措施。来自城市贫困群体的基本生存需要的表达和制度诉求，成为这项制度得以建立的外在压力。日益严峻的城市贫困问题和城市贫困群体基本生存需要不能满足的现实状况导致社会有可能出现动荡不安局面，政府被迫进行制度尝试，试图缓解现实的压力。在城市低保制度的建立和演进过程中，这种“被动补救”模式体现得较为突出。在制度建立之初，它是出于对城市绝对贫困的被动反应，即使在2001年中央政府突然加大资金投入，也是基于对2001年之前制度运行过程中的资金瓶颈问题的“被动补救”。可见，这项制度本身具有被动与消极的特点，不能帮助城市贫困者脱贫，其政策目标，仅停留在保证城市贫困群体“延续生命的最低需求”上。这种“被动补救”模式另一个特点就是在解决现实社会问题上需要有突破口，这种突破口最大的可能来自“焦点事件”，即具有创新性的、引起社会广泛关注的事件。如上海的低保试点及其成功经验就是这样的“焦点事件”。正在苦思良策的中央政府恰从此事件中找到了突破口，进而迅速调整议程，大力推广，从而使这一制度在全国各个城市普遍建立。
(二)城市居民最低生活保障制度的制度目标
城市低保制度作为一项社会救助制度，其制度目标可以概括为两个方面：基本目标和扩展目标。基本目标是消除绝对贫困，满足基本生存需要，扩展目标是维护社会稳定。
1.基本目标：满足基本生存需要
按照低保条例规定，低保标准的确定是基于基本生活需求来确定最低生活保障标准的，即根据各项消费对生活的重要程度，确定生活必需消费的项目和最小需求量，再计算其市场价格，它们的全部之和就是保障标准。条例中透露出政策的设计理念，是以满足贫困群体的“基本需要”为出发点的。如果从消除绝对贫困这个角度来讲，满足贫困群体的这种“基本生存需要”具有较强的现实意义。毕竟通过这样一项救助制度，能够在一定程度上解决这部分群体的吃饭、穿衣等基本生存需求，保证其基本的生存条件和人身安全，使其在社会生活中能够抵御一定的生存风险。
根据国际劳工组织的定义，基本需要包括两方面的内容：第一，包括家庭私人消费的最低需要，如足够的食品、衣物和住宅，以及某些家具和家用器具。第二，包括当地社区提供的一些基本服务，如卫生的饮用水、卫生设施、公共交通、医疗和健康服务、教育以及文化设施。在任何情况下，基本需要都不应当仅仅等同于生理性的最低需要，它应当被置于民族自立的背景中，考虑到个人和人民的尊严，使其没有障碍地自由把握自己的命运。莱恩·多亚尔(Len Doyal)和伊恩·高夫(Ian Gough)总结了基本需要的内容，指出除了身体健康与自主的需要外，所有人在满意的营养食物、洁净水、具有保护功能的住房、无害的自然环境与工作环境、适当的保健、童年安全、重要的初级关系、人身与经济安全、合适的教育、安全的节育与生育等方面的基本需要都应当得到满足。对照我国现行低保条例的文本进行分析，现行制度设计的基本需要只是停留在国际劳工组织定义的第一个方面。这种基本需要是维持生存的需要，与绝对贫困的内涵相对应。所以，现行城市低保制度的制度目标是反绝对贫困，保障城市居民的基本生存需要。“最低生活保障”的含义也是基于绝对贫困基础上的最低生存保障，保障贫困群体有能够维持生存需要的食物、衣物和住所，其保障标准、保障内容也是参照这种维持最低生存需要的“最低生活保障”而设计的。
在实际的制度实践中，一些经济发达地区政府在具体的制度实施中，除了给予城市贫困家庭以最基本的衣食保障以外，还有许多与低保制度相配套的附带福利，如小孩上学的教育补助，家庭医疗补助，住房补贴等。只要持有低保救助证，就可以享受到这些福利待遇。这就是具体的制度实践中的变通性操作。而这种变通的基础来自于贫困群体实际需要的差异性。换言之，在城市低保制度的实践中，许多地方所提供的福利资源已经超出了原有的制度设计的初衷，超出了原有的维持基本生存需要的层次，进而扩展到基本需要的第二个层次，即除了衣食住行以外，还包括医疗、教育等多个领域。这对维持城市贫困家庭“基本生存需求”的基本目标有所拓展，也进一步增强了城市贫困家庭抗御社会风险的能力。这将是城市低保制度未来可能的发展方向。
2.扩展目标：社会稳定
城市低保制度的扩展目标是维护社会稳定。从政府的角度来说，解决绝对贫困问题对于社会稳定和政权的稳固至关重要，该问题如果解决不好将会导致社会的动荡不安。当前，我国城市居民生活安全感下降，突出表现为社会失业率增加，医疗、教育、住房费用上涨，社会治安事件增多，居民不安全感增强等，由此造成许多社会成员不同程度的焦虑、烦躁和压抑心理，甚至有人出现非理性的冲动行为。生活的无着落往往导致人们行为的失范，危害社会的稳定。城市中出现的城市贫困群体，成为威胁社会稳定的巨大隐患。因此，只有采取一定的措施，在保证城市贫困群体基本生存的前提下，才能建立起稳定的社会秩序。建立城市低保制度，保障人民的基本生活，维持贫困群体的基本生存，能够起到稳定人心的作用，从而能够促进维护社会稳定目标的实现。
二、理念转型的必要性与可行性
(一)理念转型的必要性
1.“被动补救”模式的缺陷要求理念变革
“被动”主要体现在政府采取应对措施的滞后。20世纪90年代，政府对包括国有企业改革在内的一系列改革措施所带来的负效应估计不足，没有及时采取预防措施，导致城市贫困在短时间内蔓延开来，对城市居民生活造成了巨大的冲击。在基本收入不能保证、基本生存需要不能满足的情况下，许多城市居民采取了一些过激的方式来表达自己的不满。因此自20世纪90年代中期以来，我国城市群体性事件数量激增，产生不良的社会影响，严重威胁了社会稳定。在这种社会形势下，地方政府最先行动起来，被动地采取一些救助和安抚措施来应对不断严重的城市贫困问题，以期达到维护社会稳定的目的。城市低保制度正是这种被动反应的结果。
“补救”主要是指政府所采取的对策很大程度上是对自身决策失误的补救。任何政策的出台和实施都存在政策风险。贫困在很大程度上就是源于不合理的制度安排。20世纪90年代，在深化改革的推动下，政府做出过一些不成功甚至有严重失误的决策，这些政策的风险在一定程度上被转嫁到普通市民身上。让普通市民为政府的政策风险买单，这无疑是不合理的。城市低保制度可以看做是一种“补救”措施，是政府在为其不合理的决策善后。
“被动补救”反应模式的缺陷是显而易见的。这种模式会导致政府采取的对策措施过于仓促，其目标指向过于功利。这种情形下做出的政府决策，总比现实的社会问题慢半拍，因此其救助的效果可能也是短暂而微弱的，很多城市贫困家庭在退出低保救助后大量的“返贫”现象无疑是最好的例证。因此，这种“被动补救”的制度设计理念需要变革。
2.反社会排斥的制度诉求要求理念转型
城市贫困家庭不仅存在收入贫困，而且面临教育、住房、医疗以及社会参与等方面的社会排斥风险。在收入方面，收入的匮乏和绝对贫困依然是城市贫困家庭的最基本特点之一；在身体健康方面，城市贫困人口中多有病残，因病致贫与因病返贫较为普遍，形成恶性循环；在教育文化方面，子女教育费用是个沉重的负担；在家庭生活和社交活动方面，贫困家庭社会关系网络狭窄，社会支持明显不足。可见，城市贫困家庭在经济、人际关系等多方面处于恶性循环的社会排斥风险中。
应急性的、被动补救性的社会救助，一方面可能会导致部分城市贫困人口由于有国家提供的最基本的生存保障而丧失反贫困的积极性，使其生活陷入一个贫困再造贫困的恶性循环。另一方面，由于缺乏有组织的力量和合法的渠道为自己争取权利，一些城市贫困人口就可能以个人行为，且往往可能是非法行动反抗社会，从而进一步强化了社会对贫困人口的排斥。失业、低技能、低收入、简陋的住房、高犯罪率、不健康和家庭破裂等是这一过程的最终结果。由于社会排斥的多面向性、动态性和过程性的特点，使得当前单一的针对收入贫困的低保救助的作用显得尤其有限。因此需要一个更新的针对社会排斥的理念，其制度诉求应该提升到一个更高的层次，制度的设计理念应该从消除收入匮乏上升到反社会排斥。
(二)理念转型的可行性
1.财政税收的大幅增长是福利资源供给的有效保证
近年来，我国财政实力日益增强，从1978年1000多亿元到2007年5.1万亿元，全国财政收入30年间增长近50倍。国家财政实力的不断增强，为推进社会全面发展奠定了坚实的基础。财政部门积极支持推进以改善民生为重点的社会事业发展，优先保障发展教育，推进医疗卫生体制改革，完善社会保障体系，帮助城市低收入家庭解决住房困难，推进公共文化服务体系建设。为增强地方政府尤其是基层政府公共服务和保障民生的能力，促进基本公共服务均等化，中央财政进一步加大了转移支付力度，主要用于支持完善城市居民最低生活保障制度、提高企业退休人员基本养老金标准、提高优抚对象抚恤补助标准等方面。随着财政实力的增强，我国政府对民生问题日益重视，在医疗保障、社会救助、教育等各个方面加大了对民生问题的投入。这些投入给了城市低保制度以突破传统收入救助和基本生存救助局限，上升到反社会排斥目标的契机。
2.国际社会政策的理念变迁为理念转型提供了理论支持
从社会政策的发展阶段来看，在20世纪60年代，社会政策是由政府决策并实施的对市民福利有直接效果的政策，包括社会保险、社会救济、住房、教育等，沿袭了社会行政的传统。这一时期社会政策重视政府行动以有效解决市民的福利需要，政府致力于社会问题的控制及社会需要的满足。到了20世纪80年代，社会政策主要着重于不同社会群体的资源、地位及权利的分配，分配结果集中于维持最低社会需要的满足，回应社会问题的恶化及保障社会机会的平等。20世纪90年代以来，社会政策从关注经济性资源分配发展到更加关注社会关系(地位及权利)的分配。这一时期社会政策开始注重投资人力资本，而不是直接的给予利益；要求政府介入市场与社会(如家庭、社区及福利制度)，使公民在资源、地位及权利达到平等。现代社会政策的最新理念重视发展的研究，重视人力资本投资以及经济社会的协调发展，专注于社会需要的界定及量度、社会机会、增权(empower)或能力提升，目标更多地指向反社会排斥，促进社会融合。
3.政府执政理念的转变为理念转型提供了决策支持
近年来，我国政府执政理念发生了很大变化，重点突出了“以人为本”的执政理念。尤其是科学发展观的提出，更彰显了政府以人为本，全面、协调、可持续的发展理念，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。在这样的理念指导下，中央政府在国家的多次重大会议中，提出了一系列促进民生发展的决策，政府的公共服务职能有所加强，建设服务型政府成为政府职能转变的目标。国家逐步加大了关乎国计民生的社会保障领域的投入，呈现出经济发展与社会保障并重前进的良好势头。政府对民生问题的重视，政府强调“以人为本”的执政方式，为其理念转型提供了有力的决策支持。
三、理念转型的可能方向
(一)从保障生存到促进发展
现行城市低保制度的理念需要转型。在新型制度设计中，其制度理念不仅要保障城市贫困家庭的基本生存权利，还要在一定程度上促进其发展。首先，“基本需要”的内涵与外延应该有所提升和拓展。在保障基本生存的前提下，健全的医疗保障，能够接受基本的教育，能够保障一定面积的住房，能够正常的参与社会生活等，这些都应该被看成是一个正常的公民应该享有的“最基本的需要”，应该是构成城市居民“最低生活”的基本构成要素。其次，新型的制度设计应该更加注重发展理念。新型的制度安排应该能够促进贫困者自我发展能力的提升，通过各种途径，以增权、提升社会资本等各种形式，增强贫困者的自我发展能力。新型制度的设计理念应该注重人力资本的投资，促使贫困的受助者能够获取足够的营养、免于疾病的侵害，能够有平等的创业、教育和就业机会，实现社区参与，达到自我实现。充分考虑贫困者的发展诉求，就是在尽可能的程度上维护贫困者的基本生存权，同时在一定程度上帮助其自救自立，这为其最终有机会依靠自己的主观努力解决其生存和发展问题创造条件和提供机会，也最终可以减少国家和社会的压力。这种理念指导下的制度设计是由传统的消极救助向积极救助模式的转变。
(二)从“被动补救”到“主动回应”
现行城市低保制度是被动的、应急型社会救助制度，关注对贫困后果的事后补救，关注对贫困的“下游干预”。事实证明，这种制度付出的成本高且效率低。按照风险管理的理论，消除贫困不仅代价高昂，也很难实现，只有预防贫困才能达到消除贫困的目的。因此，在新型的制度设计中，应该贯彻贫困预防的理念，提倡贫困的“上游干预”，在上游消除贫困产生的条件和机制，切断贫困产生的链条。应该按照生命周期理论的观点，针对不同年龄阶段贫困群体的特点，采取不同的对应措施，预防贫困的发生，减少个体面临的贫困风险，防患于未然，将干预时机提前，形成对贫困群体的社会保护。
在新的制度理念下，对社会问题的解决，政府决策必须做到主动、积极，可以概括为“主动回应”模式。不是被动地等待社会问题发生蔓延再采取措施，而是主动地发现社会问题的变化，分析社会问题的特征，及时做好事前预防和“上游干预”。积极而主动的政府决策要求制度设计也应该具有前瞻性。
(三)从收入维持到生活援助
以收入维持为基础的现行制度设计，忽视了不同城市贫困家庭的不同类型的需要，也忽视了同一家庭中不同家庭成员的不同需要，最后导致制度的可及性存在问题。显然，这一制度的设计理念无法适应现实需要。而生活援助不同于生存救助，不同于收入维持，其特点主要体现在以下几个方面。
首先，生活援助是在满足基本生存需要的基础之上，满足城市贫困家庭的“基本生活需要”。这就突破了仅仅反绝对贫困和满足基本生存需要的理念，从而转变到反社会排斥和满足基本生活需要的理念。这种“基本生活需要”的满足，是保证城市贫困群体能够过上“有尊严”的生活，使其不仅能够“活”下来，还要参与正常的社会生活。因为人毕竟是社会中的人，除了“生存”还要“生活”。如果仅仅局限于“生存”，最后的结果往往是连“生存”都无法满足。
其次，生活援助是“主动回应”模式的体现。生活援助针对城市当中不同类型的家庭，采取不同的援助措施，这充分体现了制度的灵活性和生命力。生活援助需要主动地发现城市贫困群体的各种需要，在这些家庭陷入绝对贫困、面临社会排斥风险之前就采取有效的制度干预，帮助城市贫困群体同归正常的社会生活。
再次，生活援助的理念是多方位、立体式的救助。生活援助是针对城市贫困家庭社会排斥风险的一种制度设计理念，而社会排斥是一种多维度、多面向的动态过程，因此，生活援助需要满足城市贫困家庭的多方需要，多角度、立体式的开展救助。这种救助突破了传统的“直线型”救助模式。传统的“直线型”救助模式是直接将救助对象指向“无个性化”的家庭，直接将目标指向这些家庭的收入匮乏，这种救助模式是单一的、直线型的，缺乏其他方面的配合，其制度的效果往往是短效的。
最后，生活援助体现了“生存”与“发展”并举的理念。在维持基本生存的基础上，生活援助通过各种制度安排，帮助城市贫困群体增强自身发展能力，使这些贫困者不仅仅依靠救助来摆脱贫困，而且获得更多自我发展的能力。
四、制度的目标重构
新型制度的理念从保障生存到促进发展，从收入维持向生活援助转变，使制度目标具有新的内涵。
(一)从基本生存需要到基本生活需要的满足
需要与需要满足的对应性是任何福利制度都必须贯彻的原则。在新的制度理念下，新型制度的目标依然是“基本需要”的满足，只是“基本需要”的含义有了进一步的拓展。除了前文论述的第一个层次的基本需要以外，还应该包括第二个层次的内容，即包括当地社区提供的一些基本服务，如卫生的饮用水、卫生设施、公共交通、医疗和健康服务、教育以及文化设施。因此，这里的基本需要不应仅仅等同于生理性的最低需求，应该保证城市居民过上“有尊严”的生活。新的制度理念指导下的新型制度所需保障的不仅仅只是基本的生存需要。健全的医疗保障，能够接受基本的教育，能够保障一定面积的住房，能够正常的参与社会生活等，这些都应该被看成是一个正常的公民应该享有的“最基本的需要”，也是对城市居民“基本需要”的新的理解。如果一个群体长期只能维持基本的生存需要，只能满足“吃”和“穿”等基本的生理需要，无法获取基本的教育与医疗保障，那么这个群体自然会感到一种严重的社会隔离，体会到一种无尊严的生活。在社会福利资源有限的前提下，政府可能更关注于如何将有限的资源更有效地惠及到目标群体，因此在制度实施过程中可能更为关注筹资和递送机制的效率，而很少关心“目标”人群，很少关心城市贫困家庭的多样性需要，也不评价实际的效果，最后会导致供给与服务的脱节，制度的可及性与可得性得不到有效的对应。尤其是基于对贫困的不同理解和对城市贫困形势的不同判断，政府所制定的城市居民最低生活保障线并非完全依据城市贫困群体需要未能满足的实际状况，而可能会受到社会发展目标、社会资源多寡、社会再分配原则、社会各个利益群体对公共资源的分配愿望等因素的影响，从而使制度目标可能会与现实状况产生一定程度的偏离。政府制定的政策如果没有和公民的需要对应起来，这样的政策会导致制度的执行效果与现实状况产生巨大偏离，甚至可能导致制度失效。因此，实现从第一层次需要到第二层次需要拓展的目标重构十分重要。
城市贫困家庭的社会排斥风险，进一步拓展了城市贫困家庭“基本需要”的范围，丰富了“基本需要”的内容，新型制度在“需要满足”层面需随之调整，以和城市贫困家庭的“基本需要”相对应，制度的目标也应由满足“基本生存需要”转变为满足更多层次的需要。这种变化本身体现的是贫困的内涵与外延的扩展，体现的是目标群体“基本需要”的拓展，体现的是制度动态调整的特点。如果说传统社会政策是因社会问题的出现而诞生的消极性应对手段的话，那么在今天，我们需要的将是一系列积极的防范和应对社会中个人与群体甚至是组织的社会风险的社会政策。新的理念指导下的新型制度在“需要满足”上能够与城市贫困家庭的“基本需要”对应起来。只有这样，新的制度设计与安排才是积极的、主动的制度安排，才能有效地消除过去应急型的、消极而被动的救助模式所带来的弊端，丰富和完善制度的具体环节。
(二)从维持基本生存到促进社会融合
在新的制度设计理念下应以反社会排斥、促进社会融合为目标。这一转变改变了现行城市低保制度反绝对贫困的制度目标，从一个更高的角度来确立新的目标。由绝对贫困到社会排斥，体现的是城市贫困家庭生活状态的一个动态的变迁过程——由最初的经济贫困和收入匮乏到面临全方位的社会排斥风险。在构建新型制度过程中，其制度目标就应该超越现行制度的反绝对贫困目标而上升到反社会排斥的层面。换言之，新确立的制度，除了要对城市贫困家庭的绝对贫困状况进行救助之外，还要关注这些贫困家庭在教育、医疗、社会关系等层面所面临的困境，使这些城市贫困家庭不仅能够在经济上有一定的收入支持，同时能够保障其教育与医疗健康等的权利，保障其融入到日常的社会生活圈子而不至于被隔离和孤立的权利。新的制度设计还应在一定程度上增强这些低保救助对象的自我增值和自我发展能力，使得低保救助对象逐步具备自我发展和摆脱贫困的能力。新的制度设计还要能够在一定程度上预防和阻止城市居民家庭贫困和社会排斥风险的出现，起到预防和社会保护的作用。所有这一切，都要紧紧围绕反社会排斥的目标。一方面，制度本身要消除一些可能造成社会排斥，尤其是制度排斥的环节；另一方面，制度提供的救助措施能够帮助城市贫困家庭反社会排斥。
需要注意的是，我们提出反社会排斥、促进社会融合为重构后的制度目标，并不是说单纯依靠这项制度，就能够帮助城市贫困居民实现社会融合的目标，而是强调新型制度设计要摆脱原有的仅仅局限于反绝对贫困的短视目标，着眼于长远的社会融合的目标，使这项制度成为反社会排斥、促进社会融合的众多制度安排与战略措施中的一环。只有把制度目标定位得更长远，才能使具体的制度设计有更为持久的效力，在反贫困中发挥更大的作用。同时，这项制度目标的确定是适应贫困内涵与外延的扩大以及基本需要的拓展而做的制度安排。新型制度是“主动回应”的、立体的、生存与发展并举的一项制度设计。
城市低保制度理念转型与目标重构图示如下。
图1 城市低保制度理念转型与目标重构图示