论作为行政伦理原则的民主范畴，本文主要内容关键词为：范畴论文,伦理论文,民主论文,原则论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
就“民主”一词的内涵而言，它反映了人类对一种国家与社会管理方式的追求。从专制社会向民主社会的过渡是人类社会生活方式的一次飞跃，但从政治民主向伦理民主的发展将是国家与社会管理的一次实质性的转变。在专制社会中，统治者的人格力量曾经对升平治世的出现起到决定性的作用，在民主社会中，国家与社会公共事务管理者的道德操守也将发挥出巨大的作用。法律和制度的社会管理体系的建立是对单凭人格力量进行社会统治的否定，而民主精神的伦理化将使这种管理体系更加完善。民主原则是行政伦理的首要原则，是法律和制度在行政人员心灵中的内化，也是对仅仅由法律和制度所建立起来的民主的超越。正是民主内化为行政人员的内在操守，才使真正的民主得以实现。
一、民主可以成为行政伦理的原则
“民主”原本是一个政治学范畴，包括两层含义。
其一，是一种政治思想范式和文化精神，反映了人们的政治理想和文化意识取向，具有信仰的意义。当然，它不是宗教意义上的信仰，而是根源于世俗社会的和直接以世俗社会的政治生活为对象的精神超越。因为民主的思想以“天赋人权”、“人格均等”的启蒙思想为前提，直接否定现实社会的等级贵贱，强调人民为自己作主，人民自己就是自己的主人，他们在人格上是平等的。
民主的理想是人类世俗信仰的主要形式，自从人类社会政治化以来，这种信仰就开始激励着人们不断地进行政治变革。尽管在古代社会这种信仰是朦胧的和粗陋的，但却孕育出古希腊的雅典城邦民主制这种典型形式。到了近代，民主理想被系统化为一种完善的理性精神，具有了与科学真理的权威性同等重要的权威意义，它成了高于一切团体、政府、社会阶层以及各行各业的精神存在的基本原则，它在观念上表现为拥有处理人们社会生活的至上权威性，一切暴力、强权、欺诈都只会反衬出民主理想权威的至上性。正是在这个意义上，我们才能够理解，为什么在人类近现代史上，各个民族、各个国家都层出不穷地产生出一批又一批自觉地为着民主理想而献身流血的英雄典范。所以说，民主理想是一种世俗的信仰，是政治、观念和文化精神的灵魂，它作为一种社会目标，在征服着人的心灵和召唤着人的勇气。
其二，是指国家政权的组织形式，是一种肯定所有社会公民享有同等的权利参与和管理社会政治生活的政治体制。这是一个社会由谁统治和管理的问题。由于政治社会是利益分化的结果，无穷尽的利益矛盾和冲突有着造成全社会危机的可能，人们不得不通过建立一个最高的权力实体来协调利益冲突和缓解矛盾，这样就造成了一个公共权力的领域。公共权力的出现，自然派生了这种权力由谁掌管、如何运行的问题，而公共权力形成和发展的全部历史却展示了这种权力被少数人所专有的情况，即这种权力与其产生的宗旨相异化，它不是一种为公共利益服务的权力，反而成为少数人专断妄为的支柱。针对这种情况，人们为争取权力的回归而展开不懈的斗争，希冀唤回公共权力，让它根据其原先所产生时的宗旨运行，具体的实施就反映在由多数人进行社会统治和管理，或者说建立起在多数人同意和委托、监督和制约之下的少数人从事管理的社会运行机制，这就是民主制度。
民主制度是一种分权和制衡的制度，它在理论上要求权力运行公开化，使公众有广泛参与的权利。在这种意义上，民主就是一种手段，是保障公共权力为公共利益服务的政治手段。
因此，民主作为一种政治理想和世俗信仰，是人类追求的目标，而在现实的政治操作中则是保障公共权力的公共性质的手段。目标与手段的区别，也就是理性的应然与现实的必然之间的不同。正是由于这个原因，民主成了政治学的不解之谜，成了无数思想家思索、探讨和争论的中心。
今天，民主范畴已越出了政治学的疆域，成为衡量一切形式社会管理的一般标准，人们用“民主”一词泛指某种工作方法、思想方法和组织生活原则，在诸如经济民主、社会民主、民主办学、家政民主等词语中，我们可以看出民主是一个为人们普遍接受的广泛的社会原则。因而，对于行政伦理关系来说，民主也是一个首要的原则。
因为，从政治学的角度看，民主作为一种理性的应然，只是一种理想和信仰，是一种精神追求；作为现实的必然却一直处于可望不可即的方位。迄今为止，无论在什么国家，民主实践都存在着严重的缺陷，以至于有时人们因民主在操作上的困难而对其失去信心。为什么会出现这种理论与实践的严重反差，原因就在于理论与实践之间的中介环节受到了忽视，造成了实践的片面发展。
从理论上讲，由社会大多数成员当家作主并不是一个不可及的空想。但是，在实践上却表现出它是一个永远无法达到的目标。根本原因在于人们仅仅着眼于形式而丧失了内容，一谈到民主，人们就急切地希望通过制度和法律的形式将其确定下来，以为单纯的制度健全和法律完善就可以实现真正的民主，并能够使之成为人们政治生活和整个社会生活的基本方式。其实，仅仅有了民主的形式还不够，真正的民主必须是形式与内容的统一。如果只从民主的形式着手，无论多么严密与精巧的监督和制约机制，也无法保障民主的真正实现。徒有形式的民主是虚假的，必然要在现实生活中暴露出其缺陷。并且，会造成民主理想与现实的对立，造成渴望民主与遏制民主的对立。在行政体系的运行中，尤其如此。因为，作为行政管理对象的人，由于对自我以及自我所属社会阶层利益的关心，必然会渴望行政管理公开化和参与关乎其利益的所有决策及其执行过程；相反，作为行政管理者则会将此视为对行政行为的妨碍。
为了摆脱这个困境，民主制度的设计者和民主社会的建设者总是寄希望于法律建设和制度建设，对民主制度作无穷无尽的修改和补充。固然，法律和制度的建设是必要的，但并不意味着它是走向民主的必然。因为，在一些民主法律化、制度化的国家中，这种单纯对民主形式上的无限追求，所描绘的是一个暗淡的前景。可见，片面追求民主制度化、法律化是真正的民主建设的误区。合理的思路应当是使民主内化为人的心理定势，变成一种道德的力量。
追溯民主社会的历史源头，我们可以清楚地看到体现在民主中的伦理精神。在古希腊，雅典城邦的民主制度被认为是梭伦改革的产物，当梭伦改革取得成功后，有人规劝这位贵族出身的梭伦无限制地保持和扩大他的权力，做雅典的“僭主”，但梭伦拒绝了。梭伦以后，及至当代，民主实践的不成功恰恰在于作为伦理精神的民主的丧失。所以，民主建设不应忘记唤回它理应包含着的伦理精神。因为，真正民主的实现需要有来自政治家和行政人员内心的一种稳定的冲动，这种冲动就是已经成为道德力量的民主信念。作为道德信念的民主，是作为政治理想的民主在心灵中的内化。它不仅存在于急剧动荡的社会变革之际，而且应当恒久地贯穿在常规的政治生活和行政实践之中。
二、民主原则的根据
行政体系是社会普遍利益和一般意志的代表。但是，在现实的诠释中，“社会普遍利益”表现为社会多数人的利益和政治权利，“一般意志”表现为被确认为国家最高意志的多数人的意志。为使普遍利益和一般意志不与自己的根本含义相矛盾就必须把民主作为行政体系运作的基本方式，以便确保多数人的利益和政治权利得到尊重，使多数人的意志得到执行。
民主是一个历史范畴，是历史发展的结果。在历史上，由于公共权力交给少数人掌握，造成了权力异化，掌权者凌驾于公众之上，运用权力驱使和奴役公众。因而，出现了权力的实际掌握者与权力的所有者的对立，出现了公共权力与公众的分离，这种对立和分离不断地强化着权力私有的意识和偏见。掌握权力的统治者即使是开明的也只会怀着“为民作主”的意识，而“以民为主”的观念是根本不可能产生的。只是到了近代，民主意识才迅速成长起来，成为一种普遍的共识。
但是，民主的客观基础是市场经济和商品交换关系。因为，市场经济和商品交换关系要求进入经济活动的人们必须享有自主的权利，交换意味着交换双方以平等的资格出现在市场上，有权自由处置自己的产品。正是商品等价交换的原则才能衍生出民主精神，并不断增强人们的自由平等意识。政治民主总是经济民主的产儿，无论在古希腊还是近现代，民主制度都是与商品交换关系联系在一起的。所以，经济民主是一切民主的根源，它自身的发展有着天然趋向民主的动力。
民主意识之所以会迅速成为人们的普遍共识，还在于民主在社会运行中可以发展出令人神往的功能。第一，民主可以成为一种激励机制。在社会生活中发扬民主，就能够调动起公众的积极性，群策群力，朝着共同的目标奋进。反之，压制民主，搞个人或少数人的独断专行，就会损伤和压抑公众的积极性。第二，民主可以成为一种凝聚机制。民主是通过管理活动的公开性来接纳广泛的参与的，而管理活动的公开又可以使管理者与被管理者，以及公众之间形成统一认识，这种统一认识将整个社会凝聚为一个总体，形成整体的合力，个人在整体中有着强烈的归属感。反之，民主遭到破坏，势必会在公众中造成离心离德的倾向，并导致整体的分崩离析。第三，民主可以成为一种防错和纠错机制。决策的民主化意味着广泛征求意见，集中集体智慧，形成决定。与个人决策相比，无疑是更为正确和有效的。当然，有时真理也会掌握在少数人手里，而民主又是服从多数的原则，这就可能出现集体犯错误的情况。但是，在这种情况下，民主具有及时发现错误和顺利纠正错误的优点。第四，民主可以成为一种有效的监督机制。民主赋予了公众对管理者实行监督和提出批评、建议的权利，这种权利是防止管理者官僚主义化的重要保障。管理中的官僚主义总是有意无意地侵犯公众的权益，公众要维护自己合法权益，就必须依靠民主这一武器。第五，民主可以成为一种宣泄机制。“为水者决之使导，为民者宣之使言”是国家与社会管理的经验之谈，民主使“宣之使言”真正成为现实。因为正常的民主生活、畅通的民主渠道可以使公众充分发表意见，消除胸中块垒，解开思想疙瘩。第六，民主可以成为人们自我实现的机制。民主的宗旨就在于：(1)让公众自己管理自己，实行社会自治；(2)通过代表制，实现对国家事务管理的参与。个人在这两个方面的积极实践中都可以确认和实现自身的价值。
在国家与社会公共事务管理的领域中，民主最为突出的功能体现在防止行政人员的腐化、异化、惰性化方面。从事国家与社会公共事务管理的行政人员无非是职业化的社会公仆，服务于社会是他的崇高使命。但是，行政人员是否把自己真正置于公仆的位置上，应当看他是否在其行为中遵从民主的原则。遵从民主的原则或作出相反的选择，往往是行政人员向两个截然相反的方面发展的起点，因而这是一个“分水岭”。当然，处于社会公共权力机关中的行政人员，他的一切活动都不应是任意的，而应是自觉地遵纪守法，但为什么不同的行政人员会以民主为分野呢？这就是一个伦理问题了。
以上所述民主的经济基础和社会功能，表明了民主意识作为一种社会普遍共识的根据和民主进程作为社会发展趋势的根据。但是，在国家与社会公共事务管理的领域中将永远存在着这样的事实：公共权力由少数人执掌。这样一来，执掌公共权力的行政人员如何对待这个权力只能是一个伦理问题。因为，如果行政人员特别注意他所在的地位和所能获得的地位，并使国家与社会的公共事业服从于个人的升官思想，那么，他就会寻求一切机会搞特权、争地位，为谋求升官而不惜牺牲国家和社会的利益，他的行政行为特征也就会表现为远离公众、高高在上、刚愎自用、玩忽职守、滥用权力、思想僵化、墨守成规、欺上瞒下、压抑民主、专横跋扈、徇私行贿、贪赃枉法，等等。
除了赖以产生的经济基础和它自身的功能之外，民主还根源于人们思想、观念、意识、意志等。具体地说，包括两个主要方面。
（一）公众的民主理想和民主意识。由于民主关系着公众的切身利益和权利，所以，公众天然地倾向于提出民主的要求。不过，自发产生的民主要求是朴素的，在历史上的特定时期也曾经为忠君事主的观念所扼杀。近代社会民主理论的发展已使民主意识深入人心，但它还需要民主实践的滋养。这就向从事国家与社会公共事务管理的行政人员提出一项要求，即要求他们把培养公众民主意识作为一项重要职责。
（二）行政人员自觉的民主意识。对于行政人员而言，民主可以是一种外在规范，这就是由法律、制度把公众的民主要求确定下来的东西；也可以是一种内在规定，这是合理的行政关系和行政行为内化为自身的道德因素的结果。如果行政人员把民主看作一种外在规范，那么他一有机会就会自觉或不自觉地破坏民主。因为行政人员作为人也有着追求自由的本能冲动，这种冲动把外在规范看作自由行政的羁绊。如果行政人员把民主内化为自我的道德冲动，情况就完全不同了，他就会自觉地根据民主原则行政。因此，行政民主的直接根据来自行政人员内在的民主冲动。
民主观念、民主意识如果是一种浅层次的思想意识因素，是极易改变的，没有直接而恒久的利益要求作支撑，很快就会丧失。人一旦成为行政人员，有了掌握和支配权力的机会，他就有可能把民主看作一种外在于他的、不得不屈从的法律和制度。所以，对于行政人员来说，把民主原则内化为内心信念和道德理想是关系着民主能否真正实现的关键。
三、民主原则的行政实践
行政体系是政治社会与非政治社会的交叉和重叠，部分行政管理活动是政治活动，部分行政管理活动则是非政治活动。行政体系肩挑着国家与社会两极，是联结国家与社会的桥梁。当行政体系以政府的形式出现时，它本身就是国家的一部分，是国家政权执行机构；当政府谋求满足公共需求时，它又面对着国家而代表社会。公众的民主渴望直接刺激着行政体系，行政体系最有可能明察公众的民主渴望。然而，近代社会对民主形式的片面追求阉割了行政体系肩负两极的功能，把行政体系仅仅放在国家意志执行者的地位，让议会去表达公民的需要和愿望。因此，行政体系畸形化，它的伦理内涵受到抑制。
的确，在专制制度下，公共权力被个体化了，成为个人的权力。因而，个人的人格力量与个人所掌握的权力一体化。由于这个原因，民主制度的设计者们极力淡化人格的影响力，极力为权力的运作提供法律和制度的保证。果真在民主制度中公共权力掌握者的人格因素就是一个可有可无的东西吗？不是！无论在什么制度中，公务人员的人格力量都是一个重要的调节因素。人格因素具有超越一切社会的恒久性。
在专制制度条件下，统治者的个人人格直接决定着他的施政状况，但是，这种制度无法为统治者人格的确立提供客观保证。而民主制度则不同，它可以主动地选择公务人员的人格，以使公共权力的掌握者总能获得个人人格的支持。也就是说民主制度完全可以体现在遴选出有德之人，使他们充实或保留在行政人员的队伍中，同时提供给他一个充分自由的行政空间。然而，迄今为止的民主实践都把个人人格掩藏在制度和法律的阴影中了。造成这种局面的根源就在于民主制度的设计者一直缺乏对人性之中善的一面的肯定，而是在人性本恶的前提下谋求外在的、客观的保障，用怀疑的眼光审视着公共权力的执掌者，以至于行政人员自由行政的空间越来越小，几近于无。结果，精密设计出来的制衡机制、监督机制把行政体系演化为一架机器，行政人员成了这架机器上的部件，他的智慧和能力基本符合这架机器运转的需要就已足矣，至于行政人员的德性以及德性的培养则不被关心。
当然，民主制度伴以健全的法制体系是必要的，但健全的法制体系却不应成为否认伦理因素的理由。相反，没有行政人员的个人人格作为有效的补充，民主制度永无完善之日。民主的出现之所以成了历史发展的趋势和人心所向，就在于它为一切积极的人类创造提供了机遇，伦理精神作为人类优秀的文化成果，在民主制度中理应焕发生机，发挥出旷古的作用。而伦理精神若在民主制度中发挥作用，又首先依赖于民主是否能够成为伦理精神的一部分。只有当民主成为行政人员的自觉操守，民主才能实现形式与内容的真正统一。
在当代社会，民主原则的伦理化也是经济发展的客观要求。因为，当代社会经济发展已走过了自由发展的阶段，市场中出现了大量的行政行为，而且，干预市场已成为当代行政行为的主要内容。经济民主是市场关系的本质体现，行政行为侵入市场是应破坏经济民主，还是应当维护经济民主？答案是很清楚的，那就是维护经济民主，为经济民主的充分实现提供权力保障。因为，经济民主一旦遭到破坏，市场关系也就不复存在。所以，行政行为在市场中的出现恰恰是以维护经济民主为天职的，这就要求行政行为自身必须拥有充分的民主内涵。否则，行政行为进入市场就会像疯牛闯入瓷器店一样。
行政伦理的民主原则要求行政行为以国家和社会的公共利益为出发点。因而，它要求行政人员充分认识到：(1)一切涉入行政管理活动中的人在人格上都是平等的，每个人的政治权利都应得到尊重；(2)行政人员由于社会分工而被定位在行政管理者的位置上，但管理者与被管理者是相对的，作为被管理者的公众有权参与和监督行政管理；(3)行政管理活动程序化和公开化（除一些关乎国家安全和民族利益的机密之外）是公众参与和监督的必要条件；(4)作为社会公仆，摈除行政职位的等级和行政经验的资历偏见，对来自各个方面的意见包容兼蓄是科学的态度和作风。当然，行政管理以公众的参与为标准，公众参与的广度和深度以及范围构成了衡量行政管理是否民主化的标准。但是，行政伦理的民主原则提出一种价值判断，即它要看行政人员有无坚定的民主信念，他的行政行为是否以其民主信念为依托，他是否根据民主的要求去建立和调整行政关系。
总之，当行政人员服务于国家和社会公共利益时，需要把一种稳定的社会状态与每个人的发展协调起来。在实现这种要求时，民主的原则表达了一个基本条件：每个人都会有发挥、表露和完善自己特殊才能的机会，这一结果又将进一步确立起民主的价值观。民主是一个过程，一个不断把外在要求、外在规范转化为人们的内在规定的过程，这个过程正在积极地导向不断运动发展着的伦理目标。
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