繁荣出版事业的法律保障，本文主要内容关键词为：繁荣论文,事业论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《出版管理条例》（以下简称《条例》）是国务院颁布的行政法规，解释权在国务院。我无权解释。我的发言只能讲点个人的体会，供大家学习《条例》时参考。
一、颁布实施《条例》的重要意义
大家知道，出版法的起草已经多年。1994年10月，国务院提请全国人大常委会审议《中华人民共和国出版法（草案）》。审议的情况表明，目前制订出版法的条件还不成熟。但是，现实生活又迫切需要依法加强对出版活动的管理。基于这种情况，1996年9月，国务院办公厅向全国人大常委会提出撤回这个议案，建议由国务院先制定一个有关出版管理的行政法规，经过实践，积累经验，待条件成熟时再上升为法律。全国人大常委会委员长会议同意国务院撤回这个议案。
国务院有关部门起草《条例》，以出版法草案为基础进行了局部的调整和修改，特别吸收了中共中央《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》的有关重要内容。这主要是关于出版工作基本方针和基本任务的规定，关于两个效益的关系的规定，以及关于提高图书质量、健全社会主义法制和加强宏观调控的指示精神。《条例》由国务院明令颁布，自1997年2月1日起施行。
同过去的许多出版行政管理规定比较，《条例》有明显的特点。一是覆盖广。《条例》覆盖了迄今为止的所有出版物，包括报纸、期刊、图书、音像制品和电子出版物。二是层次高。《条例》是国务院颁布的行政法规。在还没有出版法的情况下，对出版业来说，《条例》是最高规定。三是内容全。《条例》从基本方向、基本任务到管理程序、法律责任，从虚到实，作出了全面的明确的规定。
《条例》是建国以来特别是十一届三中全会以来出版行政管理的经验总结，是我国社会主义法制建设的一项成果，是出版业管理、改革和发展的基本规范，是繁荣出版事业的法律保障。因此，《条例》的颁布实施具有重要的现实意义。首先，《条例》以法律规范的形式就十四届六中全会决议有关出版工作的重要指示作出了具体规定。《条例》的颁布实施是贯彻实施六中全会决议的一项重要措施。其次，《条例》总结了改革和发展的经验，形成法律规范。《条例》的颁布实施将进一步推动、引导和保障出版业实现两个根本性转变：体制转轨和增长转型。再次，《条例》在总结经验的基础上作出了加强行政管理的明确规定。《条例》的颁布实施为深入持久地开展“扫黄、打非”斗争和为出版业“治散治滥”提供了有力的法律依据。
二、《条例》的基本精神
《条例》七章五十七条，有一个内在的贯穿的东西，就是它的基本精神。掌握基本精神，有助于正确理解和执行各项条文的具体规定。我体会《条例》的基本精神有三条。
一是正确理解和行使出版自由权利。一方面，保障公民依法行使出版自由的权利。宪法规定，公民有出版自由。（《宪法》第三十五条）《条例》规定：“公民依法行使出版自由的权利，各级人民政府应当予以保障。”（第五条）出版单位也应当予以保障。另一方面，依法制止对出版自由权利的滥用。宪法规定，公民在行使自由权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。（《宪法》第五十一条）《条例》规定，“公民在行使出版自由权利的时候，必须遵守宪法和法律，不得反对宪法确定的基本原则，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”（第五条）否则，就是属于对出版自由权利的滥用，应当依法予以制止。出版自由从来不是抽象的，不同时代的出版自由有不同的社会内容。我们今天保障公民依法行使自由的权利，要落脚在发展和繁荣出版事业上，以促进社会主义精神文明和物质文明建设。这是《条例》的立法宗旨。
二是确认有中国特色社会主义出版事业的性质。我们的出版事业不是资本主义出版事业，也不是一般的社会主义出版事业。自党的十一届三中全会以来，国家进入了建设有中国特色社会主义的新的历史时期，出版业也进入了建设有中国特色社会主义出版事业的新时期。十三届四中全会以后，中央强调，出版立法要注意体现党的领导、社会主义方向和马克思主义的指导地位。这些基础原则，是贯穿《条例》的一条重要脉络。
三是深化改革，建立新的出版管理体制和运行机制。改革出版体制是出版事业繁荣和发展的根本出路。新的出版管理体制和运行机制要符合精神文明建设的要求，遵循出版发展的内在规律，发挥市场机制的积极作用。这里的要点是对市场经济采取分析的态度，既要努力发挥市场机制的积极作用，又要注意避免市场自身的弱点和消极方面，而不是一切以市场为转移。肯定改革成果，推动改革深化，是贯穿《条例》的又一条重要脉络。
《条例》着眼于出版事业的管理，又密切联系出版事业的改革和发展。在这里，发展是目标，改革是动力，管理是规范，三者紧密联系，不可分离。
三、《条例》的主要规定
《条例》全文五十七条，自成系统。文字明白，不需要多作解释，不过为了学习中加深印象，我把它换个角度排列了一下。
1、关于坚持正确方向。
《条例》规定了出版事业的基本方向和基本任务（第三条）。“出版事业必须坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想和建设有中国特色社会主义理论为指导，传播和积累一切有益于提高民族素质、有益于经济发展和社会进步的科学技术和文化知识，弘扬民族优秀文化，促进国际文化交流，丰富和提高人民的精神生活。”基本方向的提法，重申了1983年党中央、国务院《关于加强出版工作的决定》的提法，这也是宪法的规定：国家发展为人民服务、为社会主义服务的出版发行事业。（《宪法》第二十二条）基本任务的提法，基本上沿用了1983年党中央、国务院《关于加强出版工作的决定》的提法，不过作了重要的补充。一是增加了建设有中国特色社会主义理论为指导。这是建设有中国特色社会主义出版事业的理论基础和思想保证。二是增加了弘扬民族优秀文化和促进国际文化交流。这有很强的针对性，有利于进一步拓宽出版的思路。这两点补充反映了建设有中国特色社会主义出版事业在实践上和认识上的重要进展。关于出版事业的基本方向和基本任务的规定，是出版事业健康发展的前提。现在以法律规范的形式颁布，我们必须牢牢掌握，严格遵守。
《条例》规定了支持、鼓励优秀的、重点的出版物的出版（第四十条）。一共列了4点。“（一）对阐述、传播宪法规定的基本原则有重大作用的；（二）对在人民中进行爱国主义、集体主义、社会主义教育和弘扬社会公德、职业道德、家庭美德有重要意义的；（三）对弘扬民族优秀文化和及时反映国内外新的科学文化成果有重大贡献的；（四）具有重要思想价值、科学价值或者文化艺术价值的。”这是对出版物的正确导向，是出版活动应当自觉遵循的正确方向。从这里可以看出，出版者作为灵魂工程师所肩负的重要的政治责任和社会责任；同时可以看出，出版物健康发展的道路非常宽阔，有作为的出版者大有用武之地。
以上两条是关于正面要求的规定。
《条例》规定了任何出版物不得含有的内容（第二十五条）。一共列了8条。“（一）反对宪法确定的基本原则的；（二）危害国家的统一、主权和领土完整的；（三）危害国家的安全、荣誉和利益的；（四）煽动民族分裂，侵害少数民族风俗习惯，破坏民族团结的；（五）泄露国家秘密的；（六）宣传淫秽、迷信或者渲染暴力，危害社会公德和民族优秀文化传统的；（七）侮辱或者诽谤他人的；（八）法律、法规规定禁止的其他内容的。”这些规定涉及维护国家利益、社会利益和其他公民的利益，而且关系重大。《条例》为此明确划出了出版物不得违反的界限。这类禁止性的规定必须严格遵守。
《条例》还规定了以未成年人为对象的出版物不得含有的内容（第二十六条）。这指的是“不得含有诱发未成年人模仿违反社会公德的行为和违法犯罪的行为的内容，不得含有恐怖、残酷等妨害未成年人身心健康的内容。”这条规定同《中华人民共和国未成年人保护法》是一致的。未成年人是指未满18岁的公民。我们应当保证出版物内容健康，以对后代负责，对民族的未来负责。这条禁止性的规定也必须严格遵守。
以上两条都是禁止性的规定，是严肃的硬性的规定。
这种禁止性的规定同党和政府主张的“百花齐放、百家争鸣”的方针是不是抵触？不抵触。不仅不抵触，而且在根本上两者是一致的。实行“双百”方针是为了促进社会主义的科学和文化事业的繁荣，是国家利益和人民利益所在。禁止性的规定是为了保护国家利益和人民利益，为了保护社会主义的科学和文化事业的繁荣。不塞不流，不止不行，两者相反而又相成。
这种禁止性的规定同宪法规定的出版自由权利是不是抵触？不抵触。我们保障公民依法行使出版自由的权利，同时依法制止对出版自由权利的滥用。规定出版物禁止刊载的内容，正是为了有效地制止对出版自由权利的滥用。
以上4条，明确规定了我们提倡什么、禁止什么，也就以法律规范的形成明确规定了出版事业应当坚持的正确方向。
2、关于促进出版繁荣。
《条例》第五章《保障与奖励》专门规定了保障与奖励的政策、措施（第三十九～四十四条）。出版事业的发展和繁荣，需要物质保障。要进一步完善扶持出版事业的经济政策，增加对出版事业的投入，健全出版事业的财政专项资金制度，运用税收、贷款、价格等经济手段支持出版事业。《保障与奖励》这一章的有关规定，表明了国家促进出版事业繁荣的积极态度。
《条例》规定了公民享有的权利（第二十三条）。“公民可以依照本条例规定，在出版物上自由表达自已对国家事务、经济和文化事业、社会事业的见解和意愿，自由发表自己从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的成果”。这是对宪法关于公民有出版自由权利（《宪法》第三十五条）；有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由（《宪法》第四十七条）和有依法管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的权利（《宪法》第二条）的规定的具体化。对于公民享有的合法权利，出版单位应当充分尊重。这不仅体现了维护宪法和法律有关规定的尊严，也是为了保护和开发丰富多彩的出版资源。这是出版事业繁荣的一个基本条件。
《条例》规定了妥善处理出版物内容不真实或者不公正的问题（第二十七条）。如果发生这类问题，使公民、法人或者其他组织的合法权益受损害，例如名誉权、荣誉权受到损害，出版单位应当公开更正，消除影响，并依法承担民事责任。否则当事人可以向人民法院提起诉讼。由于失察，这类问题难免发生。出版单位有义务妥善处理这类问题。这也是事关出版繁荣的一项要求。
《条例》规定了中小学教科书的出版、印刷、发行的安排（第三十条）。中小学教科书的出版、印刷、发行，一律由“出版行政部门指定的出版、印刷、发行单位承担”。出版部门肩负重任，要保证“课前到书，人手一册”。每年春秋两季，出版部门全线绿灯，以确保中小学教科书。这个原则也适用于大专教材的出版、印刷、发行。直接为教育服务的这些出版物，影响广泛，数量巨大，是出版事业繁荣的重要内容，出版部门应当予以高度重视。
《条例》规定了出版社出版计划和重大选题备案制（第十九条）。图书出版社、音像出版社和电子出版物出版社的年度出版计划应当报告备案。这是为了国务院出版行政部门掌握全局的情况，以便进行必要的协调。特别是涉及国家安全、社会安定等方面的重大选题，更应当报告备案。这不仅关系对有关选题进行必要的协调，更关系对涉及重大问题的书稿内容的切实把握。对书稿内容严格把关，符合多出好书、不出坏书的要求。许多出版社都有这样的经验，内容涉及重大问题的书稿，请有关主管部门帮助把关，确实大有好处，可以避免差错特别是避免政治差错。为了出版繁荣，这些年来行之有效的“专题报批”的办法应当加以完善，继续采用。
《条例》规定了保证出版物质量的要求（第二十八条）。第一款，规定了版权页的具体内容，以明确有关者的责任。这是法定的要求，应当照办。第二款，规定了对出版物质量的要求。这里要特别提出对校对质量的要求。这是当前一个突出问题，应当认真对待。“无错不成书”的现象不能再继续下去了。为了保证图书质量，新闻出版署发布了《图书质量管理规定》和《图书质量保障体系》两个重要文件。这是贯彻实施《条例》、提高图书质量的有力措施。
整个《条例》都要落脚到促进出版繁荣上来。以上几条只是同促进出版繁荣的关系更加直接一些。
3、关于深化出版改革。
《条例》规定了正确处理两个效益的关系（第四条）。“从事出版活动，应当将社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益的最佳结合。”这一条引用了十四届六中全会决议的提法。从不提经济效益到提出首先注意社会效益，同时注意经济效益；进而提出坚持把社会效益放在首位，实现社会效益与经济效益的“最佳结合”，是非常积极的提法。它要求经营者主观能动性的充分发挥。不可能做到每一种出版物都是两个效益的“最佳结合”。有盈有亏，以盈补亏，是出版业的通例。实现两个效益的“最佳结合”，只能按一个财务年度、在一个出版社的范围内进行核算。它是一个出版社在深化改革的基础上统筹安排、优化经营的总的结果。
《条例》规定了出版单位法人制（第十五条）。出版单位“应当具备法人条件，经核准登记后，取得法人资格，以其全部法人财产独立承担民事责任。”这是深化出版改革的一条重要规定。过去没有这样提过。这条规定在法律上确认了出版单位有自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的资格能力，赋予了出版单位更大的权力，也赋予了更大的责任。出版单位作为独立的具有法人资格的实体，今后在经营中，如果经营失败以致资不抵债，就应当依法破产、清算。这有助于推动出版社按现代企业制度的要求加强经营管理，有助于在出版社之间形成优胜劣汰的竞争机制，从而有利于出版业整体素质的提高。
《条例》规定了出版单位实行编辑责任制度（第二十四条）。这是为了保证出版物的内容符合《条例》的规定和保证出版物的质量。编辑责任制度，包括图书、音像、电子出版物编辑的“三审制”，报纸、期刊的社长或者总编辑、主编的负责制。图书编辑的“三审制”长期以来行之有效，应当坚持，同时也应当深化改革。这主要有两点。一要全面安排编辑策划和编辑加工，两者不可偏废。编辑策划要重视总体策划和长远策划，要坚持正确的价值取向。编辑加工要坚持拾遗补阙，精益求精，努力提高出版物的编辑含量。二要在编辑部门建立健全适合编辑工作特点的运行机制。这种机制既有竞争激励又有责任约束，既能适应市场经济的环境又能符合精神文明建设和出版规律的要求。这是深化出版改革的一个重点。
深化出版改革的内容不限于这几条，整个《条例》都贯穿了深化改革的精神。
4、关于加强宏观调控。
《条例》规定了对出版单位的设立进行宏观调控（第九、十条）。“国务院出版行政部门制定全国出版单位总量、结构、布局的规划，指导、协调出版事业的发展。”审批出版单位，除了应当具备的条件以外，“还应当符合出版单位总量、结构、布局的规划。”这对解决目前存在的总量过多、结构失衡、重复建设、忽视质量等散滥问题，有很强的针对性，提供了有力的法律支持。
《条例》规定了设立出版单位实行审批、登记制（第十～十四条）。设立出版单位应当具备规定的6个条件。我们的出版单位不是单纯的企业，而是精神文明建设的基层单位和意识形态领域的重要阵地。出版单位由谁掌握应当十分慎重。设立出版单位的条件之一是，“有符合国务院出版行政部门认定的主办单位及其必要的上级主管机关”，沿用了过去行之有效的出版单位的主办、主管负责制。这就是说，对私人办出版不开口子。因此，出版单位的设立不能按一般工商企业对待，而应当先经国务院出版行政部门审批，其次到所在地的出版行政部门登记，然后到工商行政部门领取营业执照。设立出版单位的另一个重要条件是，“有适应业务范围需要的组织机构和符合国家规定的资格条件的编辑出版专业人员。”这是继续实行社长、总编辑（主编）和其他编辑出版专业人员的资格认定、持证上岗制度。这是从组织上保证出版物质量的重要规定。
《条例》规定了出版单位的情况报告制度（第二十条）。出版单位应当接受有关行政部门的监督管理，“应当按照国务院出版行政部门的规定将从事出版活动的情况向出版行政部门提出书面报告。”几年来行之有效的年检制度应当继续执行。这是出版单位的自我检查和出版行政部门的监督管理相结合的制度。出版单位的自我检查又同自己总结工作结合起来，有助于加强管理，改进工作。
《条例》规定了出版物样本送交制度（第二十二条）。出版单位发行其出版物前应当按照规定向有关部门和单位免费送交出版物样本。这是法定的义务。收存样本，是国家出版行政部门及时了解情况、加强管理的需要；是出版单位发布出版信息、进行宣传的需要；也是为后代保存出版物档案、为民族积累文化的需要。出版单位应当以负责的态度，自觉地执行这一规定。
《条例》规定了出版物印刷或复制实行许可证制度（第三十一、三十二条）。这是因为，出版物具有精神产品的特殊属性，不同于一般物质产品。从事出版物印刷或复制，应当先向出版行政部门申请得到许可，然后向公安机关和工商行政部门登记。同时，印刷或复制出版物实行委托合同制度，委托者和被委托者都必须具备符合规定的条件。未经许可并依法登记的，不得印刷报纸、期刊、图书，不得复制音像制品、电子出版物。以上规定同5月1日开始施行的《印刷业管理条例》是一致的。
《条例》规定了书、报、刊的发行实行许可证制度（第三十五～三十七条）。这是因为书、报、刊具有精神产品的特殊属性，不同于一般商品。书、报、刊的发行，包括总发行、批发和零售，都应当先经出版行政部门审核许可，再向工商行政部门领取营业执照。未经许可并依法登记的，不得发行书、报、刊。邮政企业发行报、刊，另行规定。
《条例》也作了有关“扫黄、打非”的明确规定（第二十一、二十九、三十一、三十八条），这里也包括了出版、印刷或复制、发行单位的出版活动和社会上其他的各种出版活动，还包括了出版物内容违禁的、出版活动违反法定程序的和出版活动构成侵权的几个方面。例如，针对买卖书号、刊号、版号屡禁不止的问题，《条例》重申前令并作出了进一步规定。“出版单位不得向任何单位或者个人出售以其他形式转让本单位的名称、书号、刊号或者版号，并不得出租本单位的名称、刊号。”“任何单位和个人不得伪造、假冒出版单位或者报纸、期刊名称出版出版物。”这些规定比较周密，而且具有法律的严肃性和权威性，是对“扫黄、打非”的有力支持。
5、关于法律责任。
法律责任这一部分规定比较具体。这里要注意两条界限。一条是违法与合法的界限，另一条是罪与非罪的界限，不能混淆。
《条例》规定了行政处罚责任制度（第四十五～五十一条）。《条例》规定应当处以行政处罚的违法行为主要有12种：未经批准，擅自设立出版单位或者擅自从事出版物的出版、印刷或者复制业务的；出版含有本条例禁止内容的出版物的；明知他人出版含有本条例禁止内容的出版物而向其出售、出租或者以其他方式转让本出版单位的名称、书号、刊号、版号的；伪造、假冒报纸、期刊名称，出版含有本条例禁止内容的出版物的；印刷或者复制、发行明知含有本条例禁止内容的境外出版物的；盗印、盗制出版物的；出版单位出售、出租或者以其他形式转让本出版单位的名称、书号、刊号、版号的；伪造、假冒出版单位或者报纸、期刊名称出版出版物的；印刷或者复制单位未取得印刷或复制合法手续而印刷或者复制出版物的；发行单位或个人发行未署出版单位名称的出版物或者未经依法审定的教科书的；违反本条例规定，印刷或者复制、发行境外出版物的。《条例》规定的行政处罚种类主要有：没收出版物、没收违法所得、处违法所得若干倍罚款（2倍以上10倍以下）、责令停业整顿、吊销许可证等。对未经批准、擅自设立出版单位或者擅自从事出版物的出版、印刷或者复制、发行业务的，还应当没收从事非法活动的主要专用工具、设备。
在《条例》的法律责任这一章，有4处提到“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。根据1997年3月14日修订的《中华人民共和国刑法》，在出版活动中，违反规定构成犯罪的可能以下有几种。（1）危害国家安全罪。见《刑法》第一章（出版物内容“煽动分裂国家、破坏国家统一的”或“以造谣、诽谤或者其他方式煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度的”。）（2）侵犯知识产权罪。见《刑法》第三章第七节（有下列侵犯著作权情形之一，“违法所得数额较大或者有其他严重情节的”，或者“违法所得数额巨大或者有其他特别严重情节的”；“未经著作权人许可，复制发行其文字作品、音乐、电影、电视、录像作品、计算机软件及其他作品的”；“出版他人享有专有出版权的图书的”；“未经录音录像制作者许可，复制发行其制作的录音录像的”；“制作、出售假冒他人署名的美术作品的”。）（3）侵犯公民人身权利、民主权利罪。见《刑法》第四章（“在出版物中刊载歧视、侮辱少数民族的内容，情节恶劣，造成严重后果的”。）（4）制作、贩卖、传播淫秽物品罪。见《刑法》第六章第九节（以“牟利为目的，制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽物品的”；“为他人提供书号，出版淫秽书刊的”；“明知他人用于出版淫秽书刊而提供书号的”；“传播淫秽的书刊、影片、音像、图片或者其他淫秽物品，情节严重的”；“制作、复制淫秽的电影、录像等音像制品组织播放的”。）（5）扰乱市场秩序罪。见《刑法》第三章第八节（“违反国家规定，有下列非法经营行动之一，扰乱市场秩序的非法经营行为。”）（6）渎职罪。见《刑法》第九章（“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的”。）对以上几种犯罪，要根据事实依照《刑法》的有关规定追究刑事责任。这里有两点需要说明。一是扰乱市场秩序罪（《刑法》第二百二十五条）是否适用于“打非”，还待有关部门进一步研究确定。二是根据《刑法》第九十三条，“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。”“国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员……以国家工作人员论。”这对出版行政部门的工作人员和出版业中国有单位的从事公务的人员都是适用的。以上是《刑法》的有关规定，不是《条例》的规定。不过既然《条例》几次提到依法追究刑事责任，在学习《条例》的时候对《刑法》的有关规定适当了解一下还是必要的。
（在出版社社长、总编辑培训班上的发言。根据发言记录整理。）
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