呼唤“计划生育文明”，本文主要内容关键词为：计划生育论文,文明论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
备受关注的《中华人民共和国人口与计划生育法》实施已数月，但在具体实施的过程中也暴露出一些问题，需要各方面关注。无疑，此法提高了广大群众对干部的预期值。所以，如果干部还是以行政强迫的手段来推行计划生育，就不仅与法理精神相悖，而且必将触发新的社会矛盾，给“三个代表”脸上抹黑，危及社会稳定与发展。
计划生育领域中的干群关系是十分引人注目的社会关系。每部新法的出台，都会经历一个社会冲突和关系蜕变的过程。如果干部思维还是停留在官本位、权力本位的体制框架里，那么《人口与计划生育法》可能会成为某些干部鱼肉百姓新的借口和契机。说句不中听的话，过去计划外生育收费无法可依，现在是“有法可依”了，从而带来新一轮的权力腐败。
草民意识还是公民意识
《人口与计划生育法》的实质是人民性。通过建立依法生育的秩序，实现规范生育、公正生育的目标。我写过几篇公开发表的有关这部法律的文章，谈了一点个人看法，因此引起了一些读者关注。最近接到的两封来信都是底层农民来的，都遭遇了《人口与计划生育法》出台之后的困惑。他们的权利意识觉醒了，但一些干部却照旧我行我素，从而构成了非常刺目的法律与现实的背离。
2002年12月下旬，我意外接到江苏徐州贾汪区鹿庄乡一个村民的来信，反映社会抚养费征收过程中值得关注的一些社会问题。这个村民领养了一个女孩，据说属计划外生育，最初村委会向村民发了乡长的手迹，说是报了户口就不追究、不罚款了，而如果查出来的话就要加重处罚。后来事实表明，这不过是“引蛇出洞”的把戏，实际上却是为“秋后算账”铺垫——这不，现在翻悔了，而且明确规定交纳金不得少于1.5万元。来信没有详细介绍当地社会抚养费征收的有关条款，事实上这个村民正是出于一无所知才写信求援的。大概苏北的农民还没有从根本上摆脱贫困，这个村民第一笔钱交了6000元，可开票却开的是3000元违约金和3000元罚款费。这种剥离术是意味深长的。余下的据说还要继续缴纳，否则就是翻墙入室，千方百计把人带走甚至关押起来。面对这样的问题，我们对“依法行政”到底该如何评价？显然，我们遭遇的是老问题，所谓上有政策、下有对策，所谓的收支两条线莫不是又一个“纸面控制”(control onpaper)？
另一封是2003年1月贵州金沙县某乡一村民的来信，控诉基层干部有法不依，视法律为儿戏的种种行径。在2002年9月3日，也就是《人口与计划生育法》实施后的第三天，某乡乡长和计生委主任就带头进行大突击。根据该村民的叙述：“他们一行33人突击，于当日早上9时许到我家。我一人正在家晒辣椒。到我家就问我，你家女的为什么不去做绝育手术，我说她才生一个孩子怎么去做绝育手术。当时他们也没再问，有的就到我家里去搬辣椒、电器、家用打米组合机。乡长说去抬我父亲的棺材。我说，抬我父亲的棺材，这万万不能。你们要抬棺材等我把父亲叫回来，我和你们一起去政府，如果不听，乡长你要负完全责任。但他们也不听我解释，等我把父亲叫回时，他们一会就把我家里的辣椒、电器、米机、家具、牛、羊，还有我父亲的棺材一起价值7000余元的财产抬到车上。棺材是我父亲的合法财产，怎么会被他们拉去呢？年近八旬的老人受不了这种打击。他是一位在乡的复员军人，曾经跟彭德怀在朝鲜参加过抗美援朝，脚上还有枪伤。现在靠民政每月给他47元的补贴……在抬我父亲的棺材时，鸡被他们踩死一只（因我家的鸡是关着养的）……我把鸡提去某镇照相……中途遇到乡长，乡长说：‘你拿去照呀，踩死你一只鸡算什么。’”后来该村民拿着被踩死的鸡去乡政府和派出所评理，回答都是：踩死你一只鸡算什么。视百姓如草芥，视法律为儿戏，这在政治文明远不发达的地方恐怕是一种政治的常态。该村民感叹：“难道我这只鸡真的是该死的吗？它是我的合法财产，死只鸡算什么，难道死一个人，在他们眼里算死一只蚂蚁吗？……”这个村民是有权利意识的。但他的觉醒却是痛苦的，因为他找不到求告的门路，他连上访的费用都没有，而且各个部门反应冷淡。
无论这两个村民是否真的违背了计划生育，案例都足以说明这种“计划生育”作为一种政府行为远离了文明。这种“权力本位”的人治格局所衍生的种种丑陋是对《人口与计划生育法》法治权威的最大挑战。一旦法律沦落为纸面控制，在民众眼里，所谓神圣的法律就只剩下“虚拟的权威”。政府行政管理的效能也因为“信用缺损”而遭遇各种各样的不配合而下降。政府有责任将控制生育的行政行为和依法生育的两性行为纳入计划生育文明的总体框架之中。
表面看，基层干部的工作方法存在着显而易见的简单粗暴问题，实质上反映的却是“权力大于法律”、“干部高于百姓”的官本位意识。在一些干部眼里，百姓就是草民，他们不存在权利保障问题，他们有限的权利是可以随意侵犯的。关键是官官相护，而不是互相监督。政治文明的重要性由此凸现。如果哪一天干部心中有了公民意识，文明执法、依法行政才真正成为可能。
社会抚养费——“权力寻租”的牺牲品？
权力寻租问题是腐败研究中最被关切的问题之一。追逐利润的市场经济体系中，很多基层组织和掌权者并不能免俗，其中一些利欲熏心者时刻关注的就是用什么样的理由去找钱找享受，而不是如何千方百计去减少农民的负担、去捍卫民众的利益。至于人口是否得到了有效的控制，民众的意愿如何，在一些人的眼里更是“轻如鸿毛”、不值一提。这构成当下中国问题中最令人忧虑的“政治不作为”。
既然人口与计划生育立法了，就要对计划外生育有个说法，是放任自流还是有所规范？无论是政府还是公众，都有一个何去何从的选择。这大概就是社会抚养费的来由。在社会抚养费的征收上，毫无疑问，基层有很大的积极性；但对社会抚养费问题上表现出的问题和社会成本，目前政府的控制似乎更多是“纸面控制”。这是政府失灵的另一个解释。
已经颁布的《社会抚养费征收管理办法》规定：“社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理；任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分。”这意味着社会抚养费的管理体制实行收支两条线，作为收的一部分，社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，纳入地方财政预算管理。也就是说，征收的社会抚养费作为行政性收费应列为一般预算收入，必须缴入国库，具体操作办法是全部上缴县级财政。各地以往实行的社会抚养费乡收县管，财政监督体制和专款专用制度相应予以废止。计划生育工作必要的经费，由各级人民政府财政予以保障。另外，对于截留、挪用、贪污、私分社会抚养费的，要依照有关法律追究刑事责任。尚不够刑事处罚的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职或者开除的行政处分。但无论多么完满，这终究只是文本意义上的法律解释。至于民众的呼声、底层的呐喊，至今我们都很难听到。
重视底层的呼声，赋权我们的人民，是基层民主的本来之意，也是持续发展的基本动力。十六大报告提出：“贯彻‘三个代表’重要思想，必须最广泛最充分地调动一切积极因素，不断为中华民族的伟大复兴增添新的力量。”民心向背自古是社会稳定与发展的关键所在。但我们却十分遗憾地看到：如果缺乏必要的监督，那么在社会抚养费征收过程中就会出现严重的权力寻租现象。“权力寻租”反映的是社会转型时期政府失灵和市场失灵的双重困境。一方面是政府控制顾此失彼，另一方面是市场影响无孔不入。社会抚养费很可能成为新时期干群关系、党群关系紧张一个新的诱因。
说到问题的症结，大致有：一是社会抚养费的征收缺乏公众认可的衡量尺度，大多是单方面的制定，地方法规对民意的反映是相当有限的。更重要的问题是，理论与实际的差距往往被立法者所忽视。二是缺乏必要的社会机制做到上下通气。政通然后人和，人和必然政通，相辅相成，妙然天成。令人忧虑的是，天高皇帝远，上情难以下达，信息不透明，干群不平等。缺乏恰当的制度安排——如舆论监督和行政监督——的话，那么社会抚养费的征收很可能为一些莫名其妙的“乱收费”现象提供了冠冕堂皇的新理由，从而为农民的苦难另掘了一口深井。多年来深受“三农问题”困扰的中国农民会不会因此成为新一轮盘剥的对象？这也许并不是一个杞人忧天的问题。
如果社会抚养费的征收与依法行政、以德治国相悖，就完全违背了我们设立社会抚养费的初衷。社会抚养费不是要故意加重民众的生活成本，而是要建立起“公正生育”或者说“规范生育”的社会秩序。对符合法律者，我们没有权利不让人生育或者领养；对不符合法律者，我们同样没有权利让人生育或者领养。法律面前人人平等，这是法治社会的努力方向。虽然长路漫漫，我们却无法放弃。“零社会抚养费”的征收才是政府的终极目标；或者说，社会抚养费征收得越少，实际上工作做得才越好。为此，我们可以有的建议是：第一，成立由富有正义感、有人望的普通民众参与听证和监督的仲裁机构，如果群众有意见，不妨拿到听证会上辩论，协商解决。第二，开辟倾听底层呼声的绿色紧急通道，让民众自己发出自己的声音——无论是愤怒的还是欣喜的，这也许是最好的舆论监督了——人民才是我们的信心和力量之源。
凸现计划生育的“人文关怀”
“三个代表”理论提出以后，我们开始越来越强烈地感受到计划生育变革的必要性。下面这个案例就能给我们一些启发：
云南省弥勒县朋普镇庄田乡一个农村妇女于2002年5月份与一个离异的男子结婚。女方属于初婚但已经28岁，男方则有一个两岁多的男孩。10月份，村负责计划生育的妇女主任对这个妇女的婆婆说只要去有关部门打一个初婚证明就可以生孩子。经过一番周折，这个妇女拿到了初婚证明。可还没有等她将证明交给妇女主任，妇女主任再次找到妇女的婆婆，改口说：打不打证明都一样，如果现在生孩子就要按第二胎间隔不到来罚款。不巧的是，这个妇女已经怀孕了。
这个妇女处在苦恼之中。首先，她不知道她的情况是否真的属于主任所说的“第二胎间隔不到”这种情况。其次，她属于晚婚晚育，属于大龄生育（在农村，28岁结婚可以说是真正意义上的晚婚了），为了孩子的健康，她希望保住这个孩子。再次，因为是初婚和妇女主任曾经有过承诺的理由，她不希望被罚款。
我们对这么一个案例能够得出什么结论呢？如果说初婚者的结婚对象是离异且有孩子者，那么生育是否需要间隔首先应该公示、需要事先讲清楚；或者说，如果需要生育间隔的话，那么就应该出示符合法律的政策条款。但显然的一个事实是，这个计划生育干部的出尔反尔误导了这个育龄妇女的生育决策。可以说是这个妇女过于轻信，没有亲眼过目有关条款。也可以说是这个干部不负责任的说法造成了这个结果。在这个意义上，这是一起干部的“责任事故”，该惩罚的当然不应该是那个普通的育龄妇女，而是那个信口开河的妇女主任。
但更深一层的问题是，至今这个妇女主任的说法也只是一个口头的说法。口耳相传极易导致信息的失真。所以，对这个妇女来说，当务之急是要确认像她这种既是初婚又是晚婚的妇女第一次生育到底需不需要和丈夫已有的第一个孩子有一个生育的间隔；如果有的话，这样的间隔又有多长？而不能简单地依凭妇女主任的一面之词来说事。同时，当地政府能否做到群众质询过程中的信息透明和办事公道，也是对计划生育文明程度的一个测量。
其次的一个问题是，不能否认，现实生活中的计划生育具有两面性，即工具性和人文性。计划生育既有工具理性，是国家成功实施人口控制的基本手段和力量；也有人文关怀，就是要切实考虑广大群众的切身感受和实际利益。
“三个代表”的理论给新时期人口与计划生育工作指明了方向。简单说，只有凸现人文关怀的计划生育才是真正符合“三个代表”的可持续发展的计划生育。人文关怀的要旨是将提高群众的满意度视为新时期计划生育的第一要务。
政策和制度都是人制定的，也是为人服务的，这是人性化制度设计的基本依据，也是计划生育“以人为本”的基本内涵。这就意味着当遇到新的情况时，我们有必要通过人文关怀的通道赋予计划生育以足够的弹性，使计划生育的工具理性不至于淹没去伦理的光芒。就按文中所举的例子来说，也许当地的政策的确规定嫁给离异但有孩子的初婚者是需要一定的生育间隔的，但一旦考虑到这个妇女晚婚大龄的事实，那么缩短生育间隔这种政策性修正就完全符合人文关怀的意旨了。在现实生活中，我们经常会遭遇制度和人性、政策和民生之间的冲突，虽然具体问题常常只能具体分析，但我们还是可以得出一个结论：计划生育的“以人为本”归根结底就是以群众的利益为本。尊重群众最起码的、已经有所限制的生育权，是“计划生育文明”的根本出发点。
关心群众疾苦，政策尽量透明，拓宽生育选择空间，工作尽量和风细雨、服务到位，凡此种种的做法都是“计划生育文明”和“人文关怀”的具体指向。这个具有一定代表性的个案还告诉我们，依据传统的工具理性建构起来的数量型指标考核体系已经越来越严重地束缚着干部的视野、扭曲着他们的行为。这都昭示着计划生育变革的历史必然性和可能的取向。
从“政治文明”到“计划生育文明”
党的十六大报告提出了发展社会主义民主政治的重要目标。十六大通过的新党章也作出了建设社会主义政治文明的规定。这是我们党在全国代表大会的文件中，第一次明确地对建设社会主义政治文明作出部署。
政治文明是人类社会政治生活的进步状态，主要包括政治法律思想、政治法律制度、政治法律设施和政治法律行为等内容。人类文明发展的历史，就是一部政治文明与物质文明和精神文明协同发展的历史。例如，19世纪法国著名政治家和历史学家基佐指出：文明由人类社会的发展及人自身的发展组成：一方面是政治和社会的发展，另一方面是人内在的和道德的发展。在英国历史学家汤因比眼里，文明是一个整体，局部彼此相依为命，而且都发生牵制作用。在这个整体里，经济的、政治的、文化的因素都保持着一种美好的平衡关系。
政治文明在一定程度上制约或影响着其它文明的发展进程。今天，我们大有必要提出“计划生育文明”这一新的概念。政治文明的框架里包括了计划生育文明。理由是：(1)计划生育是文明生活方式的一个重要组成部分。计划生育是文明进步的事业。早年政府领导人就说过：计划生育是进步的、共产主义的。大意也是说计划生育比起盲目无度的生育是更加文明的。(2)计划生育主要表观为一种政府行为或者说公共行为，所以必然涉及到计划生育干部的态度和行为。对这样的态度和行为，群众会有评价的尺度。(3)计划生育文明的实质是建立起双向责任伦理。生育既存在着内部性（对家庭的影响）、也存在着外部性（对家庭以外世界的影响）。完整来说，我国的计划生育是政府行为和公众行为的一个整合。社会要为家庭的生育考虑，家庭要为社会的人口考虑。这种双向的考虑才可能真正消弭政府和群众之间的种种冲突。计划生育文明必须站在“三个代表”的高度来重新审视。计划生育必须考虑家庭的利益。单纯的国家利益本位论越来越不适应时代的潮流。文明执法、文明管理、文明生育。
让计划生育成为人性化的公共行为
我们为什么需要《人口与计划生育法》？现在我有了一个感悟，我们千呼万唤的是“计划生育文明”的曙光。让亿万民众能沐浴在伦理关怀的阳光之中才能真实不虚地凸现出计划生育的进步性。民众对“计划生育文明”是如此渴望，但他们泣血的呐喊却因为缺乏传播的通道而如此微弱。他们是“沉默的大多数”，但他们的存在却不可忽视，他们是底层却也是基座。下情不能上达。我们对“底层中国”的民情民生的了解是浮光掠影的。那么我们期待中的计划生育文明应该具备什么样的特质呢？
——将计划生育公共行为纳入法治轨道，这是计划生育文明的首要要求。依法行政是政治文明的具体体现。如果政治体制代表了某种先进性，而行政却远离文明，这是让人奇怪的。对干部的计划生育行为要根据法律的规定来衡量。特别是更加强计划生育领域中的依法管理和人文关怀。
——如果说生育文化的建设主要是面向广大群众的，那么计划生育文明的建设还包括了计划生育干部素质的提高。只有心中有群众，宰割人民的行为就能减少到最少点。依法行政、人文关怀说的是计划生育的政治文明：理性决策、规范生育说的是计划生育的精神文明（接近于我们现在所说的“生育文化”）。《人口与计划生育法》有两个相辅相成的方面，即依法行政、文明行政和规范生育、公正生育。所以，计划生育文明需要干部和群众一起来营造。
——计划生育文明必须杜绝计划生育的暴力倾向，需要从制度建设和干部素质上着手。目标是规范生育，手段是依法行政，二者必须统一起来。对干部不良行为的任何同情和偏袒，都是对法治精神的亵渎。如果在《人口与计划生育法》颁布之后，暴力倾向依然故我，那就是对法治权威的最大讽刺和挑战。计划生育的暴力倾向是人治传统纵容的结果。一段时间以来，一些基层组织凭借着“天下第一难”的吓人口号，将计划生育这种公共行为在不经意间就演变成了似乎可以超越法律的特殊领地——牵牛扒房、关押罚款、“血流成河”，可以无所不用其极。种种耸人听闻的事例即便不是普遍的，但也产生了十分恶劣的影响，而且与计划生育文明相差不知凡己。
“文明”的另一种解读是：文者，人文关怀也；明者，公开公正也。但至今我们对计划生育作为公共行为的人民性还缺乏深刻的检讨。使计划生育成为人性化的公共行为，成为深具人文关怀的政府行为，我相信，这是中国当下社会进步的一个必然方向，是建设社会主义计划生育文明不可逾越的过程。