电子政务时代的美国政府信息资源管理，本文主要内容关键词为：美国政府论文,信息资源论文,电子政务论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[分类号]G253
1 引言
国家在管理社会的过程中，必须向下传达各种信息和收集反馈信息，信息管理随之产生。到了20世纪特别是计算机发明以后，不但政府信息的载体趋向多元化，而且政府信息急剧增多，政府信息管理的内容和形式也都发生了变化，现代政府信息资源管理随之产生。可以说，在不同的历史阶段，政府信息资源管理的内容和侧重点都有差别。信息网络技术在政府工作的广泛应用，导致了电子政务的诞生，政府信息资源管理的重点开始转向以提高电子政务服务效率为中心。虽然许多国家都认识到了信息资源在发展经济中的重要作用，但由于各国在经济发展水平、社会信息化程度、信息技术的应用普及、国家政府的重视程度等方面存在较大的差异，因而对信息资源的开发与利用的水平也不尽同步。从政府信息资源管理的现状来看，在政府信息资源管理、开发与利用方面，美国是做得最好的国家之一。电子政务的兴起，开辟了政府信息资源管理的新领域，美国借助其在世界上领先的信息技术，依然走在世界前列。
2 美国政府信息资源管理的发展历程
美国对政府信息资源进行系统的管理和利用，可以追溯到美国政府在1861年正式开始实施联邦政府委托图书馆计划（Federal Depository Library Program）[1]，即联邦政府指定一些图书馆免费获取和保存政府文献，为公众提供利用。发展到今天，在美国大陆有1350个图书馆负责保管政府文献和出版物。
在早期，美国政府文献多以记录的形式出现，因此，这一时期美国有关政府信息管理的法规大多围绕着政府记录制定的。如1889年，为提高政府记录处理的效率，美国国会率先制定了《通用记录处置法》。1921年美国通过了《预算和审计法案》（Budget and Accounting Act），该法要求设立预算局，并要求政府控制所产生的记录的数量。1943年，国会通过了《记录处置法》（Records Disposal Act），授权国家档案馆制定记录处置办法[2]。
但是在1966年前，委托图书馆只是扮演着为政府保管文献的角色，在政府文献的提供利用方面却受到诸多的限制，人民的知情权没有得到政府应有的尊重，因此公众公开利用政府文献是非常少的。20世纪50年代以后，美国经济高速发展，社会对信息公开的呼声和要求越来越高。经过多年的讨论、修改，终于在1966年美国国会两院通过了“信息自由法”（Freedom of Information Act）法案，并于1967年7月4日正式实施。与此同时，1974年美国通过了旨在保护个人权力的《个人隐私法》，1976年通过了《阳光下的政府法》。这些法律对于促进政府信息公开化、自由化，加强政府信息资源的管理和开发，提高政府信息的利用率，具有划时代的意义。
1980年美国国会通过了《文书削减法》（Paper work Reduction Act），该法案是美国历史上第一部完整的有关现代政府信息收集、维护、利用和传播的法律，其引人瞩目之处和具有重大意义的原因就在于第一次明确提出了“信息资源管理”的概念，制定了对政府信息资源实施管理的具体框架，要求将政府信息管理费用纳入政府财政预算。文书削减法特别提出了“制定和推行统一、连贯的信息资源管理政策”[3]，要求行政管理与预算局局长监督这一过程，促进信息管理原则、方针和标准的运用。
进入80年代以后，政府机构大量购买计算机系统来处理、存储、传递政府信息，建成了许多“自动化信息系统”。随之，在信息管理、信息安全、信息保护等方面出现了一系列新问题，而原有的法规政策已不能适应这种新局面。在这种情况下，联邦政府管理与预算局在1985年12月负责制订并发布了一项重要的政策通告“联邦政府信息资源的管理，OMBA-130号通告”[4]。该通告从政府工作的角度定义了信息资源管理的概念：“信息资源管理是指与政府信息相关联的计划、预算、组织、指导、培训和控制活动。该名词强调信息本身和有关的资源，如人员、设备、资金和技术”[5]。该通告涉及适用范围、政府信息管理、信息系统与信息技术管理、联邦机构信息管理的责任分配、监督等方面的内容，还有3个附录：联邦机构维护个人记录的责任，成本核算、成本回收及机构之间共享信息技术设施，联邦自动化信息系统的安全保密。
同时，1980年制定的《文书削减法》中的有些内容已不适应新的形势，需要作相应的调整，为此1986年国会通过《文书削减重新授权法》对1980年《文书削减法》作了修订，该修正案将1980年法案中信息管理的焦点，即信息资源管理的概念，界定为“与政府信息责任、收集、创造、使用和传播有关的计划、预算、组织、指导、培训、促进与管理活动，包括信息管理和有关的资源，如自动数据处理设备”。
“联邦政府信息资源的管理”通告的出台和1986年对《文书削减法》的再次修订，不但规范了联邦政府信息管理工作，还解决了一些计算机系统环境下信息管理遇到的新问题，这标志着基于信息技术的现代信息资源管理已经出现。
3 电子政务阶段的信息资源管理
3.1 电子信息成为美国政府信息工作的重点
计算机系统在政府信息工作中的广泛应用，导致信息载体发生革命性变化，传统纸质文献在政府工作中所占的比重越来越小，而各种电子（如磁盘、光盘、数据库信息等）信息则占据越来越重要的地位。因此，加强对电子信息的管理已经上升为政府信息工作的重点。为适应这种变化，众议院政府运作委员会在1986年编写了一篇题为《联邦机构的电子化信息采集与传播》的综述，联邦政府管理与预算局在1987年8月7日出台了“关于电子化信息收集的政策指导方针”，以便引导联邦政府的电子信息工作。1990年，激烈的政治辩论要求削减收集和出版政府文献的费用，甚至包括采用新型载体的信息的费用，如缩微胶片和CD-ROM。1993年国会通过了《强化政府出版署（GPO）电子信息获取法案》（GPO Electronic Information Access Enhancement Act）。联邦政府行政管理与预算局在1993年7月2日对A-130号通告作了重大修改。修改重点是：信息资源管理规划（强调信息的生命周期）；州政府与地方政府在管理信息资源工作中的作用和联邦政府对这些政府信息活动的影响；档案管理（强调正确管理电子化档案）；政府机构在实施电子化信息和电子化信息发布时应考虑的各种条件；信息发布政策等内容[6]。
这一系列法规的实施，不仅规范了联邦政府机构的电子信息管理工作，还为以后美国发展电子政务提供充足的信息资源保障奠定了坚实基础。
3.2 电子政务时代的美国政府信息资源管理
在众多的实施电子政府的国家中，美国是起步最早、率先进入实用化的国家。克林顿政府上台以后，随着计算机技术和网络技术的发展，联邦政府信息系统又有进一步的变化。尤其是1993年9月，克林顿政府提出建设“国家信息基础结构”（NII）以后，联邦政府信息系统的电子化掀起了热潮。克林顿和副总统戈尔还提出应用先进的网络信息技术克服美国政府在管理和服务方面所存在的缺陷，在其任期内首倡电子政务（e-governance）[7]，这是世界上最早提出电子政务的国家。因此，构建“电子政府”成为政府改革的一个重要方向。
借助网络信息技术，实施电子政务，从信息的观点来看，其实质就是政府政务信息处理、管理、储存、传递等方面的数字化、网络化，这给美国政府信息资源管理带来了前所未有的挑战。为了适应发展电子政务的需要，美国政府信息资源管理工作发生了以下几方面的变化：
3.2.1 修改原有的法规或制定新的法规，坚持发挥政策法规的调控功能 1995年，美国政府再一次对《文书削减法》（Paperwork Reduction Act of 1995）作了修正，要求政府各部门呈交的表格必须使用电子方式，规定到2003年10月以前实现无纸办公，所有的公文传输都要以电子形式，这就意味着所有的政府信息都将电子化，并进入网络，这就为信息的利用提供了坚实的基础[8]。同时考虑风险、费用与收益，酌情使用电子签名。该修正案还指定联邦政府行政管理与预算局局长对所有的政府信息负有全部范围的责任，不管其形式或格式，贯穿信息的整个生命周期。局长通过检查政府机构的预算提议、信息资源管理计划和其他方面，保证信息资源管理计划同程序计划的集成。局长还应促进政府使用IT和通过传播政府信息改善联邦计划的生产力、效力和效率，削减公众收集信息的负担。其他的政府机构，对于政府信息，也负有同样的责任，不管其形式或格式，贯穿信息的整个生命周期。
同时，联邦政府管理与预算局又对A-130通告作了修改，并于1996年2月8日公布了最新版本的A-130通告。该通告全面阐述了联邦政府在新时期的信息资源管理政策；详细论述了联邦政府信息、信息系统和信息技术的管理政策与方针，而且在其附录中还详细阐述了具体执行上述政策的细则和指导方针。尤其在附录Ⅲ“联邦政府自动化信息资源的安全”政策大纲中，具体阐述了计算机系统的安全对策。该通告适用于所有联邦政府部门的所有机构，因此这是美国联邦政府信息资源管理和信息安全的政策大纲。
推行信息高速公路计划以后，信息的载体和传播形式都发生了全新的变化，电子化、计算机化信息正在成为信息的主流，而此时的《信息自由法》已明显不适应新的形势，遭到了来自社会各界的严厉批评。克林顿总统在1993年10月4日发表的总统政策宣言中，强调建立“公开的政府”的重要性[9]。同一天，司法部长雷若也在一份备忘录中提出：有必要尽最大努力公开政府信息。这份备忘录中还提出了一些改善政府信息公开状况的具体措施[10]。于是，美国国会在1996年1月第三次通过了《信息自由法》修正案，即《1996年电子信息自由法修正案》。美国这次对《信息自由法》的修订，除了实现适应由于计算机和网络的广泛应用而带来的信息电子化，要求把电子信息置于与文件信息同等地位纳入《信息自由法》中以便公众使用的目的外，另一个重要目的就是使公众能更快捷容易获取政府信息[11]。该修正案的主要内容为[12]：第一，政府信息公开的范围从传统文件扩展至电子信息；第二，注重政府机关能动地进行信息公开，并要求政府机构公开的信息可以通过计算机通信方式获得；第三，为了提高了政府机关信息公开速度，规定了信息公开的多途径处理程序和加速处理程序；第四，加强了对政府机关信息公开的监督；第五，对政府电子信息的检索、公开、期限等问题都有具体规定。为了充分发挥政府网站的信息公开功能，该法规定美国政府网站通过下列3种形式公开政府信息：建立电子阅览室，在电子阅览室中要有政府信息公开的一切内容，并且“这些文件必须能通过电子阅览室直接得到”；建立电子信息自由法资料的导引；刊登上年度本政府机构的信息自由法执行报告，包括未公开信息的个案及其原因[13]。
对于政府的纸质文献和其他类型的文献，1996年又通过了《政府印刷改革法案》（Government Printing Reform Act），要求政府出版署在原来以纸质文献、缩微平片和CD-ROM形式为主提供政府文献信息的基础上，逐步过渡到全部提供计算机电子文献。
1998年，美国又通过了《政府文书工作消失法》（Government Paperwork Elimination Act of 1998），要求美国政府在5年内实现无纸化工作，联邦政府所有工作和服务将以信息网络为基础。
3.2.2 设立政府信息主管 20世纪80年代前后，一些发达国家的政府部门和企业或公司中相继出现了一个引人注目的新职位——信息主管（Chief Information officer，CIO）。CIO的出现标志着信息管理的重要程度和社会地位达到了一个新高度。早在 1981年，就有学者撰文定义CIO为“负责信息管理，应为各机构举足轻重的人物”[14]。对于CIO的地位和作用，虽然许多学者相继发表了研究成果，视CIO为提供信息管理效率的有效手段，强调了CIO对机构发展的重要性，但限于当时人们认识的局限性，CIO模式并没有得到推广，只在少数的政府机构和企业存在。
在80年代初期，社会进步的步伐加快，美国联邦政府工作效能的改善和社会公众获取利用政府信息的意识的提高，都迫切需要一个高效的政府信息管理机制，而当时政府信息管理系统存在一些问题，诸如官僚习气、信息管理和利用不到位等。因此，亟待采取新的管理办法以改进政府信息工作。1984年，美国总统负责的委员会得到一份关于信息差距的调查报告[15]，发现政府中无人去协调管理信息的选择与协调。针对政府信息管理中出现的问题，该委员会提出在政府每个机构中设立一名主管信息资源的高级官员，全面负责本部门的信息资源的管理、开发和利用，直接参与最高层的决策管理。受此影响，一些政府部门开始陆续设立信息主管。
进入90年代以后，信息技术在政府部门得到普遍推广应用，政府信息管理日趋技术化、复杂化、专业化、多元化，工作效率得到很大提高。可是人们同时发现，由于信息技术管理不善或利用不当而造成的信息失误也在增加。为此，美国国会在1996年2月通过了《信息技术管理改革条例》，该条例要求政府进行信息工作改革，并在各政府机构设立信息主管职位，信息主管的主要职责是负责本部门信息资源的管理、开发、评价、指导、设计、利用等工作。为了配合信息主管的工作，每个部门还设有专门的办事机构。自此以后，政府各部门纷纷设立信息主管，如联邦政府的首席信息官由国家行政管理与预算局第一副局长兼任，政府各部门也同时设立首席信息官，各州县政府也都有相应的首席信息官。为了更好地促进信息主管制度的发展，政府还成立了CIO委员会，出版CIO专业期刊，建立CIO网站。CIO的出现有效地改善和加强了美国政府部门的信息资源管理，其成功的经验还被许多企业所借鉴，于是企业CIO也应运而生。
3.2.3 建立完善的信息资源工作体系 首先，做好信息资源管理工作的领导、规划和检查工作。联邦政府设有专门领导机构即政府技术推动小组，负责全国的政府信息化管理指导工作，包括技术推进、法规政策建议、管理投资、业绩评估等。政府行政管理与预算局负责全国政府机构日常信息工作的管理、规划。各个部门必须制定本部门的《信息资源管理战略规划》，主要包括网络建设规划、信息收集规划、重要信息系统规划等内容，提出每年和5年的目标及对资源（包括资金）的要求。财政部的信息和法规事务办公室负责监督政府信息资源的利用率，协调和监督信息资源管理政策、原则、标准和指南的贯彻执行[16]。国会也有一个信息委员会，监督政府信息化的执行情况，每半年对国家重大信息化项目评估一次。
其次，政府机构信息收集有严格的程序。每个政府机构的信息收集与开发项目都必须报行政管理和预算局批准，由行政管理和预算局进行协调，并把信息收集的事宜提前60天在《联邦公告》上通报，征求公众的意见和评论。在向行政管理和预算局申报时，必须将《联邦公告》上征集的全部意见一起报告。批准后的信息收集项目，将有一个信息收集批准号，任何单位和个人都应积极支持完成信息收集工作。若没有批准号，其他单位和公民可以不理睬。每年政府部门有大量的信息收集工作，1998年就达到了350万人的年工作量[17]。
再次，尽量利用社会中介机构收集信息。每年政府机构除进行必要的、非自己不行的信息收集工作外，一般都把信息收集工作委托给社会上的专业信息中介机构，这样可以保证信息采集的客观性、公正性、科学性、系统性，提高信息收集的速度，节省收集经费、时间和人力。
最后，加大信息共享和公开的力度。在网络信息社会，政府信息公开力度的大小，反映了政府的管理水平和民主程度。因此，联邦政府把信息公开作为自己的主要职责，每个政府部门所采集的信息并非部门独占，可免费在政府部门内供其他政府机构使用，除法律规定的需要保密的事项外，绝大部分信息向社会公布，供社会免费利用。
4 强化政府网站的信息服务功能
1996年美国政府发动“重塑政府计划”，提出要让美国联邦机构最迟在2003年全部实现上网。美国家庭电脑的拥有率已达60％，约有一半人使用互联网，这为美国电子政府的建立和运转提供了良好的基础。目前，美国各政府部门基本上都在公共电信网络上建立了网站，并且联邦政府对各自分散建设的虚拟专网，组织统一的联邦政府信息网络。大部分州政府一级已经规划或实施了统一的连接州政府各个部门、公立学校、图书馆及相关机构的网络，向大众提供政府所拥有的公用资料库信息资源，从而实现公共信息资源的价值利用。目前已建起一个覆盖全美各级政府及其他行业在内的庞大的超级计算机网络，美国联邦政府一级机构已全部上网，所有的州一级政府也全部上网，而且几乎所有县市已经建有自己的站点。美国政府内部的办公系统，已经从办公自动化系统、管理信息系统阶段向更加智能化、复杂化、高技术化、数字化的内外网结合方向发展，电子政务的许多功能已经实现。政府内部的会议通知、信息传达、政策宣传、法规颁布、意见调查等，都以电子邮件方式处理。
在电子政务建设过程中，政府部门非常重视提高政府工作效率，强调为社会服务，美国每个州都在尽力帮助居民获得他们需要的信息[18]。美国电子政务基本上实现了3个目标：①使居民与联邦政府部门打交道和获得政府的服务变得更加容易；②提高了政府工作效率，并且成效显著；③改善了政府部门对居民的回应[19]。2001年1月，美国发表了联邦政府37个部、局电子政务进展情况的调查报告，共涉及1371个联邦政府电子政务项目。其中，为居民服务的占36％；为企业服务的占20％；为政府雇员服务的占22％；而为其他政府部门服务的则占22％。
2000年9月，联邦政府推出了“第一政府”网站（www.FirstGov.gov），该网站作为所有联邦政府在线信息的一个检索人口，其标识和链接位于每一个联邦政府机构站点的显著位置[20]。作为一个综合性网络门户，FirstGov提供3个检索人口：地区名称、分类检索、搜索引擎。该网站允许用户可以链接任何政府网站，包括州和地方政府。FirstCov.gov整合了2万个政府网站，共2700万个网页。通过使用由私有部门企业和联邦政府一起开发的高强度搜索引擎，该网站可以在1/4秒不到的时间内搜索5亿份文件，一天可以处理上千万种搜索。个人可以通过关键词、主题或机构进行搜索，并在数秒内一次敲击接入所有相关文件和网站。该网站一级类目有16个，二级更为详细，从居民生活到国家大政，无所不包。每天访问者有1万多人，被浏览的网页高达10万页以上。
美国政府网站的内容非常丰富有效，政府网站提供的信息服务十分周全，从国家政策到居民生活，无所不包，大部分与社会公众相关的政府事务，都能及时通过政府网站获得详尽的信息，个人可以查找并下载500多种使用频繁的政府服务表格，包括税收和社会安全服务、选民登记、军队征募、执照更新和商标登记等。政府网站把分属政府各部门的业务集中在一起，提供各种查询、申请、交费、注册、申请许可等方面的24小时“一站式”服务。网站提供的信息包括办公室电话、办公地址、在线报刊、在线数据库、外部网站链接、外语翻译、个人隐私政策、广告、安全特性、免费电话、技术服务等在内的27种功能。许多政府网站还提供社会公共信息资源服务，如网上医院、网上学校、旅游资源状况、网上图书馆、网上地图等。最著名的政府站点是美国白宫站点（www.whitehouse.gov）。白宫站点实际上是所有美国政府站点的中心站点，该站点有一个美国政府站点的完整列表，可以链接到美国所有已经上网的官方资源。内容既包括正式严肃的最新新闻、最新联邦热点事件、联邦统计数据，也包括较为轻松的总统、副总统各自家庭的介绍等。
美国联邦政府的网站所提供的查询手段也比较多，比如都提供了文本检索功能，都可以通过关键词查找这些站点上的所有文献和文章等。国家犯罪信息中心于2000年实现了超级图像处理、指纹辨析、管理自动化等功能。普通用户在任何微型电脑或移动电话中均可链入该信息中心，及时获取各种有关犯罪的信息。美国农业部网站的信息服务已给各行业带来了可观的经济效益，保证公众及时平等地获取信息，这已成为一种制度。通过人口调查站点，用户可以通过直观地图的形式，查看到州，甚至是县一级的极其详尽的统计数据，包括当地从事各种职业的人口组成等。
州一级政府更是把为民服务放在首位。以美国的内华达州为例，在该州政府的网站上链接着几千份可供下载的表格，其中包括失业声明表格、州职位申请表或向州会计委员会提交的投诉表等。在网站上，司机可以更新他们的驾驶执照、进行车辆注册；希望成为美容师的公民可以查询如何申请美容执照；失业人员可以修改自己的个人信息或每周提交失业声明。此外，美国的一些州的政府网站甚至为盲人、聋人和不以英语为母语的网民提供使用这些网站的特殊软件[21]。因此，大部分政府信息的收集、传播、交流已经可以借助网络实现。如2001年，所有的州立法机构都有在线的当前或最近的州议会通过法律全文文本及有关的资料，而在1997年，只有不足一半的州可以在线访问它们的法规[22]。国防部的旅行（出差）系统，以国防部的NIPRNET为基础，链接公共电信网络和旅行机构的服务系统，为所有美国军人提供从出差审批到旅行车（机）票、旅馆预订，费用领取和报销等全过程服务[23]。
政府信息网络的快速发展也对美国政府文献的委托图书馆制度带来了挑战和机遇。长期以来，虽然许多国会议员极力促成削减委托图书馆计划的经费，却遭到公众强烈抗议，直到最近几年，削减经费的压力迫使联邦政府出版署压缩委托图书馆计划。令人震惊的消息是联邦政府出版署不再向全国委托图书馆计划1350个图书馆提供纸质文献或其他有形的文献，代之以通过网络查阅政府出版物。2000年10月，联邦政府出版署的文件总管理处宣布，除去40种政府核心的出版物或者很少的政府文献、出版物被继续分发到委托图书馆，大部分政府文献和出版物被电子化，委托图书馆通过网络访问政府网站以获得这些文献和出版物。一部分政府的电子出版物放在联邦政府出版署网站上，另外一部分放在出版物所属的政府机构的网站上，通过联邦政府出版署网站可以联接到这些机构的网站。
通过政府网站，不仅可以直接获取政府信息，还可以访问许多美国政府机构以外的数据库。1998年，在全球11339个数据库中，美国生产的占63％，并且美国数据库的记录也多于其他国家[24]。这不仅为共享社会信息资源提供了强有力的基础，还为美国科学研究提供了坚强后盾。为了帮助社会公众利用网络快捷有效地获取政府信息，许多政府机构还建立了信息定位系统，定位系统提供该政府网站有哪些信息、如何获取等方面的内容，公众通过互联网可以访问政府的信息定位系统，这无疑强化了政府网站的信息功能。在美国，除在办公室、家里外，在商店、路边、宾馆、饭店、机场、学校等公共场所的公用电话上都有专门的上网接口，只要手中有台电脑，就可随时接入上网，上网的便利也为政府信息的充分利用提供了保证。
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