新一轮行政改革应选择新的战略方向，本文主要内容关键词为：新一轮论文,方向论文,战略论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当前改革开放和现代化建设的进程中，一个日益突出的问题是，与经济系统的快速发展变革相比，行政系统的改革与发展明显滞后，这种滞后反过来又制约着经济的改革与发展。因此，在经济发展的基础上如何更进一步地推动行政改革，解决行政系统对经济系统的不适应问题，是中国当前及今后继续推进改革开放和现代化的一个基本命题。本文认为，顺利推进新一轮的行政改革必须对改革的战略方向进行新的分析和选择。
改革开放以来，伴随着经济体制改革的一步步深入，行政系统一直在进行着适应性的变革，这集中表现在1982年、1988年、1992年的三次大规模行政机构改革上。综观这三次行政改革，尤其是1992年的行政改革，从单纯为了减轻财政压力到为了适应市场经济的发展，从单项的改革行政机构到提出改革整个行政管理体制，从简单地机构裁并到提出转变政府职能，中国的行政改革从认识论、方法论到具体操作基本上是沿着以下三方向演进：（1）从微观到宏观。在行政改革中， 政府逐渐从微观的具体事务中脱身，开始致力于宏观层面的调控、监督、指导和服务。（2）从集中到分散。改革开放以来， 行政改革的一个重要方面是“放权让利”，中央与地方、政府与企业、政府与社会之间的关系逐渐从高度集权、集中模式向分权、分散化方向前进。（3 ）从机构到职能。在行政改革过程中，逐渐摒弃了就机构改机构的套路，加进了职能转变的内容，试图通过职能转变带动行政系统的重组。显而易见，新一轮大规模的行政改革单有上述三个发展方向已经不够，必须根据行政系统的现状和行政环境的要求确定新的战略方向。这些新的战略方向至少有以下四个方面：
第一、从外延式改革到内涵式改革。历次行政改革，从中央到地方，无不把精简多少机构和人员作为改革绩效的主要甚至唯一衡量标准，这是一种典型的外延式改革。今后的行政变革必须对此进行转换，从外延式改革转换为内涵式改革。内涵式改革，强调的不是精简了多少人和撤并了多少机构，而是看行政系统对行政环境的动态适应程度，强调的是通过行政改革优化行政系统结构（不仅是组织结构、职能结构、还包括深层次的权力结构和利益结构），提高行政效能和行政能力，更快地推进中国社会经济的发展。外延式行政改革适时地转换为内涵式行政改革，不仅是改革开放事业本身的深层要求，也是顺利实现经济增长方式两个根本转变的客观要求。
第二，从局部变革到总体整合。今后中国行政改革面临的迫切任务之一是努力把十几年来的各种局部改革和变化综合起来，实现整合和一体化、制度化，建立起系统的、平衡的、具有更多新质的社会调控系统。改革开放以来，行政系统在环境的压力下，局部的改革从未中断过，有些层面的改革已达相当高的水平，但是1992年以后，任何一项单项、局部的改革离开前后左右的关联互动已难以产生预期效果，因此，现在和今后的行政改革必须从总体上加以考虑，通过总体的整合促进局部的发展。另一方面，随着社会转型的广泛化和深化，新的社会要素（社会组织、社会利益群体、社会利益结构、社会职业等）和社会关系大量产生，我们必须通过行政改革对这些新的社会因素和社会关系加以整合，把它们纳入行政调控体系的调控范围内，实现一体化与制度化。
第三，从行政职能转变到行政运行机制的培育。从系统和环境互动的角度看，行政职能（功能）只是行政系统对行政环境单方面的作用和行为，具有单向性和静态性特征，而行政运行机制则是系统和环境之间的双向互动行为模式。职能转变仍然是新一轮行政改革的基本内容，但职能的转变受职能主体（政府）和职能客体（如企业）两方面主观意愿和客观条件的制约，所以仅从行政系统职能主体单方面审视职能转变可能是一种一厢情愿。职能转变的客观进程也表明，根据市场经济要求设计的行政职能转变往往被扭曲变形，有的原封不动，有的名转实不转，有的新瓶装旧酒，有的国有企业政企分开后又找“婆婆”，这些现象产生的一个至关重要的原因便是行政系统与行政环境之间运行机制的陈旧或缺乏。没有合适的运行机制，职能的转变就没有基础，即便一时按设计转变了，机制的缺乏终将导致行政职能仍按原来的内容、方式和轨迹“变相”运作。因此，职能的转变必须辅之以行政运行机制的培育、完善和创新，必须在行政系统内部、政府与企业、政府与社会、政府与政党、中央与地方、地方与地方之间构建起良好的、平衡的协调机制、自适应机制、约束机制、激励机制、监督机制。这是行政改革全新的战略方向之一。
第四，从消极被动的“消防员”到积极主动的“助推器”。以往行政改革的主导思路是强调经济基础决定上层建筑而忽视行政系统对经济发展巨大的反作用，行政系统的角色无形中被定位为社会的“消防员”和“稳定器”，因而改革开放以来行政系统总是随经济发展之后，亦步亦趋，消极被动地进行零碎的、应景式的调整。不可否认，经济基础从最终的意义上决定上层建筑，但我们同样不可忽视的是行政系统对社会经济发展的巨大反作用。目前中国社会经济发展态势向行政系统提出的巨大挑战、21世纪的迫近、激烈的国际竞争以及中国进行的“追赶型现代化”的特征等情势要求行政系统不能扮演消极被动、亦步亦趋的角色。应该通过行政改革构造出能驱动社会发展的行政系统，使行政系统成为推进社会经济持续发展的强大驱动力量。当代行政学的研究也表明，现代社会调控规模日益扩大，技能日趋精密，内容日趋复杂，参予日趋深入，因而当代的社会调控必须是积极的调控和创造性的调控。在后起现代化国家中，行政系统作为社会调控体系的主干部分，能否成为社会经济发展的驱动力量越来越具有决定性作用。中国的现代化已不可能依靠富裕的资源，更不能指望外援，可能的依靠之一是社会体制，尤其是行政系统的高能量、高效能和艺术性、灵活性和创造性，依靠行政体制和市场经济体制相互配合对社会资源的有效配置，依靠它对社会经济发展的引导和驱动。所以，从消极被动的“消防员”和“稳定器”到成为社会发展积极的强大的“助推器”，这应是中国行政改革的另一个全新的战略方向。