国有商业银行改革———个区域非均衡发展的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,国有商业银行论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有商业银行改革的“倒逼机制”
一般认为，此轮国有商业银行改革旨在彻底解决长期困扰国有商业银行经营和管理中最为本质的机制问题。众所周知，国有商业银行的“准官僚体制”使其运行机制在人事制度、报酬制度、员工福利、社会保障以及内部激励上都存在明显的行政级别和官本位，长期缺乏市场化经营机制。由于内部激励的和外部压力的不足，导致国有商业银行金融资源配置的长期低效，不良贷款居高不下，金融风险不断加剧。因此，此次国有商业银行注资、股份制改造以及上市安排的整套改革方案旨在摒弃国有商业银行内部脱胎与计划经济的旧有体制从而建立一套具有市场约束力的制度安排。
从广义的公司治理来看，商业银行业务运作涉及公众利益，所以必须增大透明度和提高公众监督的力度。那么，通过股份制改造和上市，国有商业银行就必须满足上市公司信息披露的要求，因此上市便为真正的公众监督创造了条件。同时，只有通过上市施加足够的外部压力才有可能真正建立和完善公司治理结构。在股份制改造完成并上市后，对于国有商业银行的监管也就不再局限于政府这一层面上，来自境内外公众投资者和机构投资者以及证券监管机构的共同监管要求将迫使国有商业银行在信息披露、业务经营、市场战略等方面必须考虑股东的利益，从而不断地完善其内部公司治理结构。不难看出，国家对国有商业银行的此次改革意在形成一种自我施压和创造压力环境的“倒逼机制”：只有国家耗费前所未有的巨额成本对国有商业银行注资来进行股份制改造并面临上市的紧迫性时（注：此次改革意在按照巴塞尔协议的有关规定对国有商业银行进行“标准化”打造，从注资到股份制改造再到上市其成本之高可想而知。），各种长期未决的问题才能摆上议事日程，同时也只有借助于国家主管机构与国有商业银行两者之外的多种力量才能“迫使”国有商业银行进行更为深刻的变革。
值得注意的是，这种倒逼解决机制不管最初由何处入手，传导机制如何，最终将落实到国有商业银行资产方的显著改善。那么问题就在于：这种倒逼机制能否会诱使我国实质经济产生更多、更为有效的信贷需求？张杰的研究表明，[1]率先进行金融系统设计并影响实质经济的情况只在成熟市场经济国家得到过较好的验证，而由于中国市场体系远未成熟，国有商业银行回旋空间有限，因此国有商业银行体制先行改革的条件并不充分。由此看来，倒逼机制能否起到预想的效果关键还依赖于经济总体市场化水平这一前提条件。值得注意的是，在这份研究中，张杰对这一前提条件做出了一般化的处理。但如果考虑到我国经济的区域不均衡发展现状，相关问题还需做出进一步地考察。
二、区域非均衡发展与国有商业银行改革
不良贷款是国有商业银行改革重点解决的问题之一。目前国有商业银行的改革正在不断加大对银行不良贷款的处置力度，同时在积极降低既有不良贷款的同时，采取各种措施降低新增贷款中不良贷款的比例。从数字上看，国有商业银行降低不良贷款的努力似乎取得了成效（注：事实上，如果考虑到2003年国有商业银行新增贷款大大超过往年这一因素，国有商业银行降低不良贷款的努力在很大程度上是通过过度放贷以做大不良贷款率的分母而达到的。）。按照政策层的看法，如果要将国有商业银行转变为真正具有市场约束力的商业银行，在股份制改造中还需要按照国际会计准则和上市公司的要求，对国有商业银行的内部存量资产进行全面清理，同时完善内部风险控制制度和公司治理，在新条件下防止出现过量的新的不良资产。[2]显然，在国家的意愿中，“硬化”国有商业银行的信贷约束既是国有商业银行改革的条件也是改革的目标，同时也是对新注入巨额资金要有良好收益与回报的基本保证。应该说，这一初衷无可厚非，但如果考虑不同区域经济发展水平和结构上的显著差异，这种硬化机制得以建立和施行并非如期望般简单。
转轨时期非国有经济在东部地区获得了迅速的发展，但国家最初对这种“增量”改革所给予的支持往往是各种政策上的激励，由于在转轨初期体制内经济总产出的比例较高，经济增长的压力内在地要求国家将国有商业银行所积聚的金融资源配置给国有经济部门，而体制外经济的发展则更多地通过内源融资和民间金融获得支撑。但尽管如此，东部地区非国有经济的快速发展已逐步使其成为区域经济的重要贡献者，这就在很大程度上缓解了转轨时期国家维持“体制内”产出增长的各种压力。值得注意的是，随着上世纪90年代初商业化经营模式的引入，国有商业银行已试图与更具效率的非国有经济建立普遍的信贷关系。但从目前情况来看，这种联系仍处于一个初级阶段：从东部诸省份非国有经济对有效解决其融资问题日益高涨的呼声中，我们可以判断双方建立普遍信贷关系的合作具有极大的发展空间。但多年以来，这一空间却由于国有商业银行自身体制原因并未得到有效拓展。毫无疑问，在当前国有商业银行的改革为此创造了一个契机：面对东部地区实质经济部门效率日益提高的巨大转变，国有商业银行将有可能从机制上建立并完善与非国有经济建立普遍交易的制度安排。也就是说，市场化程度较高的非国有经济部门对正规金融交易日益增长的内生需求为国有商业银行自身硬化信贷约束提供了可能。而一旦这些潜在的有效需求形成对无效或低效的国有经济部门信贷需求的替代，那么当前国有商业银行的综合改革不但不会对经济发展造成损害，反而更有利于经济的效率型增长。
表1 西部省区市场化总指数全国排序：1999～2000
地区
1999年排序
2000年排序
地区
1999年排序
2000年排序
重庆11
12 贵州26
25
四川14
15 陕西27
27
云南23
22 宁夏28
28
甘肃21
23 青海29
29
内蒙24
24 新疆30
30
资料来源：中国各地区市场化相对进程报告（樊纲等，2003）[6]
表2 东、西部诸省（区）国有及国有控股企业占各省工业产值比重(2001)
省（区） 青海 新疆 陕西 云南 贵州 内蒙
浙江
国有及国有控股产值比重% 82.33 76.17 76.60 73.82 73.69 71.46 11.70
省（区） 西藏 甘肃 宁夏 广西 重庆 四川 广东
国有及国有控股产值比重% 67.92 66.74 62.3 60.07 58.71 55.81 21.67
西部平均 68.8全国平均39.8
资料来源：《西部开发中的金融支持与金融发展》（谢丽霜，2003）[7]第40页相关内容整理。
不过，与上述情况形成鲜明对照的是，西部地区的市场化进程远落后于东部地区，传统的国有经济比重依然很高，而非国有经济成分长期以来并未获得充分和有效地发展。这样，维持该地区经济增长的“重担”依旧在很大程度上依赖于国有经济来承担。但由于国有企业与国有商业银行的产权同质，国有企业往往将国有商业银行的贷款当成股本金使用，[4]资金使用效率非常低。但尽管如此，由于地区经济增长与国有经济的感应度较高，这就在很大程度上使国有商业银行对国有经济部门长期维持着一种补贴性的政策支持关系。原因在于，作为宏观经济的调控者，政府追求社会稳定、经济增长、地区平等和国有企业改革等目标，必然要求国有商业银行配合政府的宏观经济管理，为政府推动的经济改革提供金融补贴。[3]这样，国有商业银行就成为承担政策性义务的主体，且必须服从“政治性强”、“事关经济和社会稳定”的基本要求。[5]据统计，20世纪90年代以来，政策性贷款一直占国有商业银行贷款总量的35%左右。显然，仅仅考虑西部地区经济高国有化率这一因素，上述比例在西部地区就会更高。实际上，即便国有商业银行当初引入商业化经营模式，西部地区国有商业银行的资产质量不仅不能得到实质性的改善，反而却使对于西部来说最为稀缺的金融资源通过各种渠道流向东部发达地区。不难理解，一旦目前实施的国有商业银行改革基于市场约束条件建立起严格的信贷硬约束机制，那么对于长期依靠国有商业银行补贴性支持运行的低效国有经济来说很可能再难以获得相应的支持，从而影响区内经济产出与增长，进而损害西部地区经济的持续与稳定发展。
需要进一步强调的是，从一个长期视角来看，国有商业银行的政策性功能之于西部地区的意义还在于它承担了大量提供公共品和短期见效慢而长期有利于区域经济增长的项目。张杰（张杰，2004）[1]注意到，国有商业银行的存在是在市场条件不成熟经济中项目选择的一个有效金融安排：在我国改革的过程中，有利于经济增长的长期见效项目往往是国有商业银行支持的对象，但这些项目却很难被纳入偏好于短期见效项目的标准商业银行的筛选机制。原因在于，这些项目一般投资规模巨大、资金回收缓慢，同时由于资金收益率较低因而经营风险也相对较大。值得注意的是，政府对基础设施和基础产业的建设以及区内产业结构调整与优化项目大都依靠财政拨款——银行配套贷款的方式。但问题在于，对于即将经过改革按照标准商业模式运行的国有商业银行来说，上述有利于西部长期经济发展的众多项目很可能被那些“短平快”的项目（这些项目往往在东部）“无情”地替代，从而使西部地区的资金被转移到东部。实际上，即便是现在，银行资金由西向东的转移趋势已非常明显，相关的研究[8]表明，从2000年开始，东部地区银行资金的净流入已为正数。
一般认为，从制度变迁的内在逻辑来看，国有商业银行之于转轨经济的重要意义在于它通过对国有经济的金融支持确保了社会稳定和经济的持续增长，从而使总体改革较为顺利的导入渐进路径。但基于上文的分析，我们发现这种评价从严格意义上讲更适合于东部地区。而对于西部而言，由于非国有经济未在一个“过渡期”内获得充分和有效地发展，这样区域经济相对而言仍处于一个向市场化转换的初级阶段。其要害在于，国有商业银行一旦发生制度性“突变”，必然对区域短期和长期发展产生不利影响。因此，国有商业银行的市场化改革势必会伤及西部经济的可持续发展，这不仅难以缩小区域差距反而会使其被进一步拉大。显然，这有悖于我国渐进改革的基本实践逻辑，也不符合国家所努力实现的区域统筹发展的战略部署。
在政府的效用函数中，效率与公平是两个基本变量，但两者之间的矛盾却会使其常面临两难选择。本文从区域非均衡发展的视角考察国有商业银行当下的改革行动为此提供了一个典型的案例。一方面，如果政府施行久而未决的国有商业银行改革，上文所述的“倒逼机制”必将使高国有化且低效的西部经济面临更大的困难，同时也会令很多有利于经济发展的长效项目失去支持，并最终有损于西部经济的可持续发展。显然，“西部大开发”正值初始阶段，政府不可能违背对落后地区的承诺，更不愿意因此而引致更多的不确定性。然而另一方面，如果政府考虑到区域非均衡发展的现状而放松国有商业银行对西部经济的信贷约束，并实施有较大差别的信贷政策，显然又有悖于国有商业银行市场化改革的总体目标。这样，国有商业银行的此次改革将因此而大打折扣，而政府对于改革的承诺则极有可能诱致随后的一系列注资行动。[1]不难发现，对于国家而言，国有商业银行在很大程度上仍肩负着开发落后区域、实现区域均衡发展的重要“使命”，这就使其市场化综合改革面临进退两难的境地。显然，国有商业银行在不同区域益显差异的“效用函数”使其整体改革计划存在着一个无法回避的矛盾。而若要鱼与熊掌兼得，则必然是两头耽搁。
经过以上讨论，我们可以做出以下基本判断：西部开发的持续性、政策性还需要国有商业银行以往的一些特殊功能继续存在，但其承载者却因国有商业银行实施的市场化改革而需进行相应的转移。这意味着，从区域非均衡发展的视角考察，当前的国有商业银行改革在西部地区需要一些重要的附加条件。
三、国有商业银行改革与政策性金融的协调
国有商业银行市场化改革所面临的上述矛盾可以用“实际需求”和“有效需求”做出进一步的讨论。事实上，国有商业银行在西部地区所提供的金融供给在很大程度上是在满足区域经济发展中的“实际需求”。实际需求即经济发展对于资金投入所形成的能够满足最大发展意愿的需求。然而，随着市场化改革的步步推进，国有商业银行所提供的金融供给在西部地区必然将转变为只满足“有效需求”，有效需求是指现有的经济状况、技术条件和制度环境等约束条件下所形成的有偿付能力的需求。一般地，实际需求往往会大于有效需求，其差额即是对金融资源需求的实际缺口。显然，这一缺口在西部地区表现的最为明显。因此，从区域非均衡发展的视角来审视，国有商业银行改革所面临的矛盾就转换为一个需要解决的重要问题：对于西部地区而言，国有商业银行曾经“填补”的相当一部分实际金融缺口在其市场化改革后由谁来承担？
一般情况下，有偿付能力的有效需求主要是由商业性金融提供的。但由于西部地区经济基础薄弱，发展潜力还没有被充分调动出来，因此有效需求规模在短期内无法迅速扩张。但国有商业银行若“一如既往”地对超过偿付能力的实际需求提供金融补贴显然已不符合市场化改革的基本原则，这就使国有商业银行的改革面临着一个自身难以解决的悖论。不难理解，若不伤及其改革努力，在金融资源供给“市场失灵”问题不断加剧的情况下，只有通过强化另一种资源配置手段，即政策性金融方可实现对区域经济稳定增长与可持续发展的支持。
事实上，自“西部大开发”战略实施以来，强化政策性金融对西部地区经济发展的支持一直为理论界所积极建议，但既有的讨论大都未能从与当前国有商业银行改革相联系的视角展开对应的分析（注：值得注意的是陆磊等[5]的相关讨论，他们发现由于国有商业银行之间存在质的差别，所以不同于中行和建行，工行与农行的改革应是向政策性功能转换以应对前者的市场化改革。但在实践中，工行于今年开始实施的改革方案显然是在步中行与建行股改之后尘。另外，工行与农行向政策性功能转换的困难还在于两家银行亦握有不少优质业务，如将两行的经营向政策性转换，显然又将会使其经营陷入市场化与政策性的矛盾之中。）。基于本文的讨论，我们发现一旦考虑到当前国有商业银行的综合改革，政策性金融势必在客观上需要“承接”由于国有商业银行市场化改革所“剥离”的带有金融补贴性质的政策性业务。这意味着，强化政策性金融对西部经济发展的支持在很大程度上应是协调与配合国有商业银行的改革，从而保证区域经济的稳定增长与可持续发展。笔者认为，这其中包含了两方面基本政策含义。
一是从“量”上考察。由于国有商业银行因市场化改革所造成的金融供给缺口需要政策性金融填补，所以政策性金融必须在既有的基础上从“增量”上强化。尽管政策性银行近年来增大了对西部地区的支持，但仍未达到一个理论上的平均水平。如国家开发银行2003年投入到西部地区的信贷量仅占当年总额的26.9%，2004年安排在西部地区的信贷量虽有所增长（达到755亿元），但也仅占2004年信贷总额的30%。另外，借鉴发达国家的经验，设立专门促进西部地区经济发展的政策性金融机构以提供更有针对性的支持也是十分必要的。如世界上运用政策性金融较为成功的日本建立有完备的政策性金融支持体系。其中，冲绳振兴开发金融公库就是为开发边远落后地区——冲绳地区提供长期资金支持的金融机构，同时兼办其它政策性金融机构在冲绳的业务。又如意大利的南方金融租赁公司，是为开发南方落后的农业地区而设立的。其目的是专为南方中小企业优惠出租先进技术设备和生产流水线。这种针对特定的扶持对象而设立专门政策性金融机构的做法有利于国家更好地履行公平发展和宏观调控的职能。
二是从“质”上考察。理论而言，政策性金融是对市场机制的必要补充，但这一功能应从动态来理解。从以往实践来看，政策性金融简单扮演财政角色、单纯追求规模扩张、只“开”不“发”的问题十分突出。因此，从政策性金融与国有商业银行改革相协调的角度考察，前者绝非简单地承接后者的政策性业务，而是应建立起政策性金融介入、引导投资——商业性金融跟进投资——政策性金融机构再转移方向的动态投资机制，通过投资效率不断收窄金融资源实际需求与有效需求之间的缺口，从而推动区域经济的整体市场化进程。这就意味着，政策性金融应不断强化其经营绩效，而此只能通过政策性金融自身的体制变革、制度创新来加以解决。
四、结语
本文将当前国有商业银行的综合改革置于区域非均衡发展的背景下进行了考察，发现如果引入区域经济非均衡发展这一变量，国有商业银行在东西部益显差异的“效用函数”就需要细分。这样，当前国有商业银行的整体改革计划就存在着一个悖论。因此若顾及到区域统筹，国有商业银行的改革方案需要佐以重要的条件：即在西部地区伴随着国有商业银行的“存量”改革，政策性金融的功能应在“增量”上及时强化，从而有效地解决前者市场化进程中所产生的“市场失灵”问题，并进一步与政策性金融形成协调发展的互动关系，推动西部地区经济的可持续发展。
本文的讨论隐含着一个重要的前提条件，即假定国有商业银行改革能够获得预期的功效。不过，理论界对当前实施的改革方案能否达到设计的目的也存有争议。例如，从技术层面的分析就认为股份制改造后，如果国家依然占有绝对的控股地位，上市就难以收到改善国有商业银行公司治理的功效，从而也就难以使其运行机制出现实质性改进，因此应积极地引入境外战略投资者。另外，也有学者认为[1]增进国有商业银行效率的根本出路不在于通过注资等技术手段修补其资本结构以达到国际通行标准，而在于借助国有企业的市场化改革降低经济的国有化成分，由此疏远国家与经济部门之间过于紧密的金融联系。无独有偶，基于国有商业银行预算软约束的内生性分析也得出了类似的结论。[3]应该看到，国有商业银行的改革已进入“攻坚阶段”，尽管理论而言，改革方式仍有转圜空间，但这并不会影响国有商业银行市场化的总体进路，因此区域非均衡发展这一短期内难以较好协调的问题给金融改革所带来的矛盾应引起足够的重视。
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