论粮食产业支持保护的类型及政策选择，本文主要内容关键词为：粮食论文,类型论文,政策论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、粮食产业的支持保护类型
笔者认为粮食支持政策的核心是如何保证农民的收益、保证粮食稳定供给，在粮食贸易国际化的条件下，保护本国粮食的竞争力，也是粮食支持政策的重要内容。根据粮食支持政策的核心，粮食支持政策可作如下分类：
（一）从支持保护的目标来看：
1.保证总量持续增长和稳定供给（总量目标）。这种政策是保证粮食的供给能力适应人口规律、土地规律和国民收入所引起的需求增长。这是我国粮食支持政策的一项长期目标，既是从经济规律的角度考虑，也是从社会政治角度考虑的首要目标。
2.保证粮食供给结构和粮食需求结构基本平衡（结构目标）。这种支持政策是为了保证粮食供给结构与粮食需求结构相吻合，不致于出现粮食的结构性过剩。因为总量平衡并不能解决粮食的所有结构问题。因为农产品的结构调整总是滞后于市场需求结构的调整。而且供给结构还存在“结构锁定”（即农民有种植已有粮食品种的习惯），如果没有一定的政策支持优质粮食品种，以突破这种锁定，就不可能调优粮食产品结构，使需求结构满足供给结构。
3、保证粮农的收入稳步增长（收入目标）。 即保障粮农劳动生产率和土地产出率的提高，收入能够得到保证。粮农是粮食稳定供给的关键，直接关系到国民经济能否持续、稳定、协调地发展，而粮食能否稳定供给，主要取决于农民的应得利益能否得到保证。
（二）从支持保护的目的来看：
1、对粮食直接生产的支持。这种支持的目的是保护粮农， 提高粮农抵御风险的能力，提高粮食生产的比较效益，确保农民能获得社会平均利润，以调动粮农进行粮食生产经营的积极性，从而确保粮食的长期、稳定的供给，确保国家的经济安全。
2、对提高粮食生产综合能力的支持。 即通过对粮食的生产经营或对粮食生产区进行支持，提高粮食的综合生产能力，从而确保粮食的长期、稳定供给。这种能力包括两种：即期生产能力的提高和潜在生产能力的提高。
3、提高粮食国际贸易竞争力的支持。 这种支持是在粮食生产经营纳入国际化趋势后，为了保证本国的粮食生产经营有一定的竞争优势而对粮食给予的一种支持。这种粮食支持政策的目标是针对外国粮食。
（三）从支持保护的形式来看：
1、收入支持政策。 收入支持政策主要是为了保证粮农收益的一种政策。这又可分为直接收入政策和间接收入政策。直接收入政策如粮食价格的差额补贴、灾害补贴、贮藏补贴、收入稳定计划补贴和耕地转向补贴等。间接收入支持政策有投入品（生产资料）补贴、优惠贷款补贴、作物保险补贴、运输补贴、销售补贴和检验补贴等。收入支持政策最直接，支持的效果最好。
2、市场价格支持政策。 市场价格支持政策主要是从影响价格着手的一种支持政策。这也可分为国内价格支持政策和边境价格支持政策。国内价格支持政策主要目的是保证粮食的稳定供给和提高农民的生产积极性。如规定粮食销售价格的最低限等。边境价格支持政策是关税、进口配额、出口补贴、国营贸易等。
3、国家宏观支持粮食的政策。 即国家改善粮食生产经营的宏观环境，以达到支持粮食的目的。这种支持政策在国际上比较通用，符合国际惯例。主要有国家财政支农政策，如粮食科研费用的支出、基本建设支出等等；国家计划项目支农政策；国家信贷支农政策；国家利用外资支农政策；国家扶贫政策；国家保险政策。
（四）从支持的对象来看：
1、对生产者进行支持。主要是对生产经营者进行支持保护， 以调动粮农生产粮食的积极性，提高粮食生产的比较效益。这种政策包括对粮食生产经营的各种补贴。在我国又称为“明补”。
2、对消费者进行支持。主要是对消费者的消费进行支持保护， 以保护消费者的消费不随物价的波动而受影响，称之为“暗补”。
3、对中间经营者进行支持。 该种政策主要是先通过对中间经营者进行支持，再支持农民和消费者，如1998年的粮食流通体制改革，就是通过对粮食经营部门进行支持，再由粮食部门支持农民和消费者。
二、当前我国粮食支持保护政策的问题及影响
在粮食支持体系的建设上我国历来比较重视，而且也进行过许多次调整，但是由于我国对外开放的时间不长，粮食支持的经验不太多，关键是对各类粮食支持政策的适应范围不太了解，导致目前的粮食支持的观念、支持的形式和支持机制仍未尽人意。
1、对粮食支持体系的误解。 当前对粮食生产经营要不要支持有很大的争议，主要有以下几种误解。一是对粮食市场化的误解。长期以来，我们对粮食市场化和粮食支持体系上有两种极端的认识，认为要粮食市场化就不能支持，要粮食支持就不能市场化。二是支持就是要实行计划经济，支持就要排斥市场。三是对粮食国际化的误解。认为粮食国际化是必然趋势，只有取消支持保护才能增强我国粮食生产经营的国际竞争力。四是对WTO有关条款的误解。认为对粮食进行支持违背了WTO自由贸易的宗旨。五是误认为对粮食生产经营支持违背了农业必然萎缩的经济发展规律。
2、粮食生产经营支持体系不完善。 一是粮食支持体系的目标比较模糊。支持是调动农民的积极性、还是提高粮食生产的综合生产能力，或是提高粮食的国际竞争力，没有明确的目标，支持政策比较笼统。二是粮食支持体系的重点不分。当前的粮食支持体系没明确区分当前和长期支持的重点；是以产粮区为重点，还是以非产粮区为重点，不明确。三是粮食支持的主客体不清。支持是以中央政府为主，还是以地方政府为主，或者是以其他部门为主没有明确的界定。支持的对象是生产者、经营者，或者是生产环节还是经营环节也不清。
3、粮食支持体系的行政色彩过浓。 我国过去制定粮食的支持政策时总是从影响供产销着手来建立粮食的支持体系，或者说通过直接把粮食的支持建立在供产销三个环节上。从而导致支持政策行政色彩太浓，常常干扰粮食的市场化运行。导致粮食支持与粮食市场化的对立和难以融合。
4、粮食生产经营支持体系的远距性。 粮食的支持往往是对各级国有粮食部门给予一定的好处或者优惠政策、或者是赋予一定的支持保护职能，或者干脆让粮食企业执行国家的粮食支持政策。但是各级粮食部门是市场经营的主体，追求利润最大化是经营的宗旨，不可能完全履行对粮食生产的支持职能。这种支持政策用一句通俗的话讲，就是支持距离粮食生产太远，环节太多。
5、粮食支持体系有关政策不符合WTO农业协议的“绿箱政策”规定。我国即将加入WTO， 这就要求我们的粮食生产的国内支持措施符合国际规则，特别是乌拉圭农业协议的规定。但是我国现在的有一部分粮食支持政策，如农产品的价格保护、生产资料价格补贴等方面的支持措施不符合农业协议“绿箱政策”的规定。特别是面对WTO的临近， 还没有完整的粮食支持应对策略。
6、粮食支持政策没有把粮食的社会性约束很好的融合在一起。 在历来的粮食流通体制改革中，过多地注重粮食的社会约束，而较少考虑通过市场化、国际化来淡化社会约束，因此，导致粮食市场化、商品化、产业化、国际化程度不高。
三、正确选择适合我国的粮食支持政策，完善粮食支持体系
（一）明确粮食支持所要求达到的目的
一是通过保护粮农的收益，调动粮农进行粮食生产经营的积极性，从而确保粮食的长期、稳定的供给，确保国家的经济安全。二是提高粮食的综合生产能力。即通过对粮食的生产经营或对粮食生产区进行支持，提高粮食的综合生产能力，从而确保粮食的长期、稳定供给。三是提高粮食的国际竞争能力。其中在短期内提高农民的积极性最为重要；从长期来看，提高粮食生产的综合生产能力是核心。
（二）明确粮食支持的主体和客体
粮食支持的主体应是国家，不是粮食部门，也不是地方政府，而是中央政府，当然支持的过程中不排斥地方政府的参与，总负责应是中央政府。粮食支持的客体或者说支持的对象是粮食生产经营者，不应单单是粮食企业。
（三）坚持粮食生产支持的原则
结合我国的实际情况，考虑到目前我国的财力和WTO 的有关精神，我国粮食支持应坚持六个原则：
1、区域支持原则。 在全国根据粮食生产比较优势的原则选择粮食支持区。只有国家确定的粮食生产支持区才享受支持政策，不属于国家规定的粮食生产支持区的粮食不享受支持政策。这与以往普惠式的粮食生产经营支持原则有重大的区别。
2、分类支持原则。粮食支持要按照国家规定的粮食品种， 只有优质的粮食才能享受国家政策支持。这有利于粮食结构的调整，提高粮食的品质，从而增强粮食的市场竞争力。
3、独立支持的原则。 国家对粮食生产的支持不应直接干预粮食市场，不干预粮食供产销过程，而是在经营过程之外进行，对生产过程，或者说对从事粮食生产经营者进行补贴。这种补贴不违背粮食的市场规律和WTO农业协议的“绿箱政策”的规定。 考虑到这种收入支持政策可能与乌拉圭农业协议精神相违背，可以采取其他的形式，如收入稳定政策补贴、灾害补贴、作物保险补贴、贮藏补贴等形式。
4、可持续发展的原则。在制定粮食支持政策时， 要立足这个战略高度，从人口规律、资源规律，从严控制人口，加强耕地、水源等自然环境的管理，防止因为片面追求粮食增产而破坏生态环境，以便不断地增强粮食的增长潜力。
5、社会效益和经济效益统一的原则。 虽然粮食产业的外部溢出效应比较大，但是在市场经济条件下不能仅仅考虑粮食的社会效益，还要考虑粮农的经济效益，要使粮食的社会效益和经济效益的目标函数的极值最大。
6、适度支持的原则。 我国的财力决定我国政府不可能对粮食进行全方位的过度保护。这有三个方面的原因，一是我国粮食保护是少数人保护多数人。二是过高的、过多的支持有违市场经济的规律，扭曲价格信号。三是过高的保护率也不符合世界贸易发展形势的需要。
（四）确立粮食支持的重点，建设具有中国特色的粮食支持保护体系
根据上述分析，笔者认为，我国应以粮食生产为重点，特别是要对优质的品种进行支持，也就是说把生产环节作为支持的重点；相应支持的对象就是生产者；支持的成本应由国家支付；支持的工具要选择既要能够保证粮农受益，又要保证符合国际惯例； 支持的形式上多采用WTO农业协议所允许的“绿箱政策”。选择这些政策有如下的理由：一是保护粮农收入稳步增长，调动农民积极性。二是促使农民主动调整粮食产业结构，使粮食生产结构与需求结构平衡。三是确保粮食稳定供给。四是提高我国粮食生产的比较效益，提高我国粮食的国际竞争力。五是减少与外国的贸易摩擦。
（五）建设粮食生产经营支持体系
1、确定粮食生产经营支持区。一是粮食支持有一定的条件。 根据粮食生产经营的比较优势和居民的饮食习惯，可以选择几大粮食支持区，支持区必须具有粮食生产经营的比较优势，有较好的生产经营条件。二是粮食支持区有一定的数量界限。建立粮食支持区的设置一方面是国家为了节省财力，另一方面也是为了提高支持的有效率。因此，粮食支持区的面积不能太多，也不能太少，要能保证支持区粮食产量的自给率在90%以上。
2、在粮食生产支持区建立粮食生产经营的监控机构。 粮食生产监控机构所监测的内容有耕地面积的大小、质量的优劣和粮食产量的高低、品质的好坏，监控机构隶属上级政府。
3、粮食补贴数量的确定。 根据耕地的实播面积及耕地的质量类型及近几年的平均产量、当年粮食生产的质量，确定补贴类型，补贴应能保证粮农获得社会平均利润。即：补贴额＝社会平均利润＝销售价格×销售数量－生产成本。如果销售收入减销售成本大于社会平均利润，其补贴额就为零，不能实行粮食生产的负补贴。
4、根据监控机构确定的补贴额对农户进行直接补贴， 即补贴到户、补贴到人、补贴到田亩。从而减少粮食支持对粮食市场的直接干预。减少支持的中间环节，确保农民生产粮食能够得到实惠。
（六）完善粮食支持体系措施
尽管粮食生产经营在市场经济条件下呈现出自由化和国际化趋势，但是源远流长的粮食支持保护在短期内难以消除，无论是发达国家还是发展中国家，都将寻求在WTO协议纪律框架内支持粮食的有效方式。 中国也应根据国际惯例对粮食生产经营进行有效的支持。
1、遵循WTO农业协议“绿箱政策”的有关规定，改造粮食支持形式和支持机制。我国要尽早根据WTO 的所谓“绿箱政策”（所谓“绿箱政策”是欧美发达国家在极力鼓吹农业自由化的同时，规定了一个把符合自己农业发展的政策计划列入多边纪律的保护之下。）的有关规定，对我国的农业支持政策进行前瞻性的调整，依据“绿箱政策”的有关条款，我国要及时地调整粮食支持的形式和支持的机制，慎用价格和收入支持政策，增加对粮食生产后劲的支持。
2、国家要加大对粮食支持区综合生产能力提高的支持力度。 一是国家要加大对粮食支持区的基础设施建设的力度，改善粮食生产条件，提高粮食的综合生产能力，同时保证产区有一个比较好的外部环境。二是加大对粮食支持区的金融支持力度。对支持区农户的生产资料购置、农产品储存提供优惠的临时周转贷款。三是加大科技推广和改良的力度。粮食品种改良和技术的获得一般应采取成本价或免费的方式。四是减轻支持区农民的负担，降低农民的非生产性成本。五是健全粮食支持区农民的社会保障体系，解除农民的后顾之忧，使农民安心从事粮食生产。
3、建立粮食生产经营保险体系， 增强粮食产业本身抵抗风险的能力。我国粮食的高风险损失率和粮农的低经济承受力，决定了我国粮食保险很难作为商业保险来经营，粮食保险只能是政策性保险，需要政府在政策和财政上给予支持，坚持国家、地方和农民共同出资的原则。在粮食支持区建立农村保险互助会作为粮食保险的基层组织，这有利于增强农民的保险意识和责任感，并调动地方政府和农民的积极性。同时设立全国性的国家粮食保险公司，作为国家级粮食保险的再保险，通过对全国产区粮食互助保险会、联合会或其他保险机构的再保险，实现对粮食保险的支持。
4、建立粮食生产经营的风险防范机制，提高粮食安全水平。 我们要一方面利用国际粮食市场提高我国的粮食安全率，另一方面，建立起粮食生产经营的风险机制。一是将粮食的自我供给率控制在一个合理的范围内。今后一段时间我国粮食的自给率在90%以上，也就是将粮食的贸易依从度保持在10%以内。二是对非粮食支持区的耕地进行严格的非农控制。工业化进程中对耕地的占用是不可避免的，但是一定要本着“占一补一”的原则，确保粮食支持区内耕地的相对稳定。三是建立高效的粮食安全储备系统，提高政府对市场的调控能力。
收稿日期：2000—03—07