中国地方治理改革、政治参与和政治合法性初探，本文主要内容关键词为：政治论文,中国论文,合法性论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，中国社会利益分化和利益多样化趋势日益明显，人们日益成为利益主体和权利主体，相应的其利益意识和权利意识逐步苏醒。为了维护和增进自身的利益和权利，许多人通过各种方式向各级党委和政府反映自身的利益和要求并努力影响政策制定过程，党和政府对这些要求和期望以何种方式做出回应和在多大程度上满足其要求，在很大程度上影响到人们对党和政府的政治支持。地方治理改革是地方党委和政府为了回应和满足公民对党和政府所提出的要求包括政治参与的要求而进行的政府改革与创新。增强政治合法性的途径有哪些，他们之间是什么关系？地方治理改革特别是城乡基层选举的引入是否促进了公民政治参与提高了公民的政治意识，进而为政权合法性提供了新的生成空间？政治参与在何种情况下增强了政治合法性？深入研究和回答这些问题有助于明确中国政治发展和政治改革下一步的努力方向。
一、地方治理改革、政治参与和政治合法性：一个理论分析框架
正如威廉·康诺利所指出的那样，“任何一种人类社会的复杂形态都面临一个合法性的问题，即该秩序是否和为什么应该获得其成员的忠诚的问题。”（威廉·康诺利，1992：408）政治合法性反映着政治共同体成员对政治统治正当性的认可程度并进而对统治权威的自愿服从程度。法国学者让·马克·夸克认为，赞同、规范与法律构成政治合法性的三个基本要素。赞同确立了统治者与被统治者之间以互利为基础的契约性关系。被统治者对统治者统治权利的承认与服从的义务感建立在统治者对共同体成员权利的尊重并履行促进共同体利益的义务的基础之上。以政治统治双方互利为基础的价值规范既是对政治统治正当性进行评价的依据和标准，又是政治行为的向导。被统治者在判断统治者是否履行了代表社会共同价值并积极为共同体服务的责任后，确定他们对政权支持与否的态度。政治合法性还对政治统治行为提出了形式合法性或者合法律性的要求，即统治者必须尊重游戏规则和程序。符合正当性要求的法律界定了统治者与被统治者各自的权利与义务，因此成为既能支配统治者又能支配被统治者的规则。正是这种具有正当性和至上性的法律为统治的权利提供了可靠的保障。法律上的合法性由此构成政治合法性的又一个基本要素（让·马克·夸克，2002：13—60）。对于统治者来说，能否获得和维持政治合法性直接关系到政权的兴衰存亡和国家的长治久安。
李普赛特认为“合法的政治秩序”就是被统治者认为最合适的秩序。一个政治权威是否具有“合法性”取决于它是否具有生成和维持被统治者这种信任的能力，即“合法化”的能力（Legitimation capacity）。政治权威如何行动才会让被统治者付出信任？它应该从哪些方面着手使自身“合法化”（to legitimatize）？这就涉及到政治合法性的来源。戴维·伊斯顿将政治合法性的来源归结为意识形态、个人品质、制度结构和绩效等四个变量，并分析了政治权威为了获得和维持政治合法性在这四个方面的投入和公众对政治权威的支持这一产出的内在关系。合法性建设过程是一个政治权威投入和公众反应的互动过程（戴维·伊斯顿，1989）。舒耕德和陈雪莲在此基础上建立了一个从公众反应的角度研究政治权威合法性的理论分析框架。在这一分析框架中需要考察的变量则包括公众对政治权威在意识形态、个人权威、制度结构、绩效四个方面的政策输入的评估（认知与态度），在对政治权威有了评估后，公众会在自己所处的政治生态环境中做出相应的反应（行动），这两个层次构成了从公众的角度评估政治权威合法性的主要内容。意识形态被认可程度、干部的责任感、程序的公正性、分配的公正性、效率、政治信任、公共参与、效能感等8个因素构成舒耕德和陈雪莲分析中国政治体制改革是否提高政治权威（实体与制度）合法性的评估指标（舒耕德，陈雪莲，2007）。
何增科则认为当今中国民众对政治合法性的评判标准同时受到了古代民本主义、近代孙中山三民主义和当代中国社会主义意识形态三种政治思想的影响。古代民本主义思想是中国版的社会契约论。它强调君以民为本和民奉君为主，“天树君以利民”，君主统治的权利来自“为民谋利”的服务义务，否则民众就没有服从的义务（俞可平，1989），这反映了统治者和被统治者之间的隐性契约关系。民本主义思想认为政治统治的合法性基础有三个：一是以重民、爱民、为民作为行为准则和个人品质要求的道德正当性；二是以体察民情倾听民意为基础的政策过程的合理性；三是以安民、富民、教民、均平等改善民生的“仁政”为基础的政策有效性。如果君主和各级官吏破坏了上述三项政治合法性基础，出现了暴政、苛政和腐败无能，民众的政治反抗和相应的政权更替就具有了合法性。近代以来，面对列强欺凌，实现民族振兴和国家强盛成为任何政党和政权掌握政权并取得民众支持的一个新的重要条件，从西方传来的民主主义对国人也产生了深刻的影响。孙中山在继承传统民本主义吸收近代民主主义思想基础上提出了三民主义，即民族主义、民权主义和民生主义，其中民族主义和民权主义成为新的合法性来源。中国共产党人所倡导的社会主义意识形态继承了上述思想中的合理内核，强调没有民主就没有社会主义，同时更加注重社会公平。我们可以据此概括出政治合法性的八条评判标准，他们同时也是增强政治合法性的基本途径。这八条基本途径是：发展经济，强国富民；改善收入分配，维护社会公正；坚定不移反腐败努力建设廉洁政府和透明政府；提供优质高效的公共服务；培养勤政廉正公道正派的为官之德；发展选举民主和代表制民主；推进协商民主和公众参与决策；建设法治国家（何增科，2007）。这八条基本途径为治理改革指明了努力方向，同时可以对治理改革增强政治合法性的实际效果进行经验研究。
在君主专制的政治体制中，民众只有政治服从和革命反抗两种行为方式可选择，而后者往往是“官逼民反不得不反”的无奈选择，为民谋利改善民生的成绩单成为政治统治合法性的主要来源。现代民主政治确定了主权在民的根本原则，为普通公民提供了政治参与这种新的选择，同时开辟了政治合法性的新的来源和生成空间。所谓政治参与是普通公民为维护自身利益或权利而自觉影响政府领导人的选择和政策制定过程的行为。根据有关学者的分析，政治参与具有如下几个特征：政治参与的主体是普通公民自发的政治行为；政治参与是公民的基本权利，保障公民政治参与权是任何民主国家的基本义务；政治参与只限于以合法手段影响政府的活动而不包括非法的行为；政治参与的目标是所有同政府活动相关的公共政治生活包括一切涉及公益分配的行为（王浦劬，1995：206—210）。政治参与方式包括投票行为，选举行为，参与决策听证，合法的游行集会请愿信访活动，政治结社，维权法律诉讼等众多合法的政治行为方式。政治参与是宪法规定的每个公民都享有的平等的权利和机会，公民也可以选择暂时不参与，但公民拥有政治参与的权利和机会本身就对政府官员的行为产生着重大影响。政治参与是政治抗争的替代品，只有在政治参与渠道不畅效果不彰的情况下公民才会选择政治抗争这种成本和风险都很大的行为方式。政治参与不仅具有维护和增进公民利益和权利的工具性价值，而且还具有提高参与者的道德、社会和政治诸方面的觉悟的发展性或教育性功能（基兰特·帕里，1992：64）。普通公民通过合法的手段在体制内自觉从事影响领导人的选择和政策制定过程的各种政治活动，培养了公民的政治效能感，增强了官员的责任感，促使政府提高了效率，强化了公民对官方意识形态、基本政治制度的认同感和对各级领导人的信任，从而增强了政治合法性。
地方治理改革是各级地方公共权力机关为了增进公共利益而进行的政府创新行为。它构成整个中国政治体制改革的一个重要组成部分。这些地方治理改革分为政治改革、行政改革和公共服务改革三大类型。主要内容包括：村委会直选和部分城市进行的居民委员会直选、两票制选举村党支部书记、公推公选和公推直选乡镇党政领导等选举改革；举行立法和行政决策听证会，举办民主恳谈会，政府和民众通过网络和媒体进行互动和对话等协商民主和参与式决策实验过程等地方政治改革；各种形式的政务公开，强化官员责任感的各种问责制度，行政审批制度改革，公共部门绩效管理，政府工作流程再造，一站式服务等行政改革；扶贫济弱，弱势群体维权，公用事业民营化，网上办公等公共服务类改革。这些地方治理改革特别是选举制度改革对政治参与和政治合法性产生了哪些影响，这些都是值得深入研究的问题。
二、地方政府创新和政治合法性：初步的经验研究及其发现
2000年以来已经连续举办了三届的“中国地方政府创新奖”① 为研究地方治理改革在促进公民参与和政治合法性方面的作用提供了宝贵的文献资料。何增科以三届63个获奖项目的实地考察评估报告为依据（何增科，2007），对地方治理改革的实际效果与上述增强政治合法性的八条途径之间的关系进行了初步的经验研究。何增科的研究发现，政治改革类地方政府创新项目从多方面直接而显著地增强了政治合法性，公共服务类地方政府创新项目主要从两个方面直接增强了政治合法性，行政服务类地方政府创新项目则从改善投资环境和提高行政效率两个方面间接地增强了政治合法性（何增科，2007）。
在63个获奖项目中有27个属于政治改革类创新项目（其中第一届11个，第二届6个，第三届10个），约占43％，是这三大类中所占比例最高的。而在这些政治改革类项目中，各个子类的排序依次为：民主选举（共10项，内容包括党内民主选举，团内民主选举，妇联民主选举，人民民主选举）；公民参与（共9项）；政务公开（共7项）；决策改革（共4项）；权力监督（共3项）；司法改革（共2项）；立法改革、干部选拔（各1项）。就项目实施效果与政治合法性的关联来看，政治改革类政府创新项目从多个方面直接而有力地增强了政治合法性。民主选举类项目直接增强了政治合法性。这10个民主选举类项目的实施效果中所提到的增强了群众对党和政府的认同感、信任感和支持程度，增强了党、团、妇联组织的凝聚力，改善了干群关系，都是政治合法性得到强化的直接表现。这说明民主选举本身由于解决了授权来源的合法性问题而直接具有增强政治合法性的功效。民主选举类项目还具有将高素质、能干的精英人物录用为领导干部，增强他们向选举他们的当地民众负责的责任意识从而促进当地经济社会发展的效果，而发展经济和举办公益事业，改善民众生活，又具有增强政绩合法性的功能。公民参与类项目直接增强了政治合法性。这9项公民参与类的实施效果中谈到了公民参与决策提高了政府决策质量，减少了决策失误，有助于政府回应公民的要求，解决群众关心的一些热点难点问题，化解了许多社会矛盾，减少了信访量，融洽了干群关系，这些也都是政治合法性得到增强的直接表现。这说明公民参与本身使得决策过程更加合理，更加容易考虑到各方面的利益和要求，从而增强了决策的合法性。政务公开类项目也具有直接增强政治合法性的功效。这7项政务公开项目增强了政府工作的廉洁程度和透明程度，群众对干部的工作因决策的透明而放心、理解和信任，透明度增加了合法性。同时政务公开使得政府动员和提取资源从事经济发展和公益事业时更加容易获得群众的配合，由此促进了当地的经济社会发展，这又进一步增强了政治合法性。决策改革类项目增加了决策过程的透明度，扩大了群众在决策过程中的发言权，从而直接增强了政治决策的合法性。权力监督类项目有助于建立廉洁政府和透明政府，有助于官员提高对自己的道德要求，从而增强公民对政府的信任，增强政治统治的道德正当性。司法改革类项目通过提供优质高效的司法服务和进行政府文件合法性审查，而直接或间接增强了政治合法性。立法改革类项目通过向公众开放人大常委会会议而增加了立法过程的透明度和公众参与程度，有助于提高立法质量并增加公众对立法工作的理解和支持，从而有助于增强政治合法性。
在63个获奖项目中行政改革类项目为16个（其中第一届为4个，第二届3个，第三届9个），约占总数的25％，是这三大类中比例最低的，但却呈现出明显的上升趋势。在这些行政改革类创新项目中，各个子类项目数量的排序为：行政审批（4项）；社区管理（3项）；绩效管理、行政成本、行政激励（各2项）；行政程序、行政责任、户政管理（各1项）。就项目实施效果及其与政治合法性的关联来看，行政改革类政府创新项目主要是从2个方面间接地增强政治合法性。一是这些项目降低了政府运行的行政成本，提高了办事效率，改善了服务质量，有助于提供优质高效低廉的公共服务以满足公民的需要，从而有助于增强政治合法性。二是其中多数项目有助于改善投资环境，为企业提供便捷高效的审批服务，为当地经济社会发展创造了一个良好的亲商服务环境，而行政改革对经济发展的促进作用间接增强了当地政府的政治合法性。而其中的社区管理类创新项目由于引入了居民委员会直接选举等选举民主要素并增强了居民委员会的民主议事功能，因而增强了授权来源的合法性。需要特别指出的是其中强化行政责任制的努力增强了政府依法行政和依法追究责任的能力直接增强了政府的法律合法性，而后者构成政治合法性的重要内容。
在63个获奖项目中有22个属于公共服务创新类项目（其中第一届5个，第二届10个，第三届7个），约占总数的35％。在这些公共服务类项目各个子类的排序依次为：扶贫济弱（共6项）；弱势群体维权（共4项）；公益事业（共3项）；社区服务（共2项）；电子政府、服务基层、公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障、软环境建设、农村服务、服务政府（各1项）。就项目实施效果及其与政治合法性的关联来看，公共服务创新类项目主要从两个方面直接增强了政治合法性。扶贫济弱类项目、弱势群体维权类项目和社会保障类项目通过建设社会安全网，扶助贫困人口、失业人口和妇女、儿童等弱势群体，维护外来民工、流浪儿童、家庭妇女等弱势群体的法律权利，改善社会收入分配状况，促进社会公正，使各阶层民众普遍受益，从而赢得政治合法性。公益事业、社区服务、农村服务、公共安全、公共教育、公共卫生、软环境建设类创新项目提高了服务质量，降低了服务成本，节约了资金，通过提供优质高效的公共服务满足了公民对政府的需要，从而增强了政治合法性。公益事业类和社区服务类创新项目还通过民营化、市场化改革，为民营企业参与公用事业投资提供了机会。农村服务、公共教育和公共卫生类项目提高了人力资本的质量，公共安全、软环境建设项目为经济发展创造了有利的环境。这些无疑都通过促进经济发展，增强了政绩合法性。电子政府、农技110服务、服务型政府、服务基层类创新项目通过政府管理技术的创新和对政府管理职能的重新定位提高了公共服务的质量和效率，优化了经济社会发展的环境，从而直接或间接地增强了政治合法性。
三、城乡基层选举、参与和政治合法性：一些经验研究与发现
德国学者托马斯·海贝勒（中文名字为王海，以下均称王海）和根特·舒伯特（中文名字为舒耕德，以下均称舒耕德）在“中国城乡地区参与、选举和社会稳定”研究项目中以大量个别访谈材料为依据对农村村委会直选和城市社区居民委员会直选试点等选举改革、政治参与和政治合法性等之间的关系进行了深入的实证研究，于显洋、周红云、丁开杰、陈雪莲等分别参与了城市和乡村地区的实证研究，这些研究同样产生了一些有趣的发现。
舒耕德、周红云、丁开杰、陈雪莲对吉林省梨树县、广东省深圳市龙岗区和江西省分宜县的6个村庄的村民、村干部、区县和乡镇干部进行了比较深入的个别访谈，力图了解村级选举对农民的政治意识包括政治效能感、信任、更多的参与所产生的影响。综合分析实行村级直选的这三个地方的访谈结果，他们就村级选举和政权合法性问题所开展的田野调查的研究发现，村级选举能够加强党的领导，因为村级直选产生了一种建立在自我体认的民主赋权和农民对干部的信任基础上的更加平等化的农民和干部关系（舒耕德）。
但这三个地方的农民作为公民的政治意识的强弱存在着明显的差别，吉林省梨树县农民的公民政治意识最为强烈，深圳市龙岗区农民的公民政治意识较弱，江西省分宜县农民的公民政治意识最弱（舒耕德、陈雪莲、丁开杰、周红云：2007）。对这种差别的一种可信的解释是，村级选举质量和数量的差异直接影响着农民的政治意识包括是否更多地参与地方政治，政治赋权感或内部效能感，以及集体认同感的形成。
以吉林省梨树县为例，吉林省梨树县实行直选的次数在这三个地方中最多，实行海选最早，农民拥有更多的自由选择权，选举的竞争程度也最高，因此接受访谈的农民普遍认为投票很重要因为可以选出有能力、可信任的干部，他们也普遍认可选举程序和提名程序的公正性并表示满意，绝大多数被访者认为选举产生的村委会干部能够更好地为村民服务并能够列举出村庄生活的实际改善，只有两名被访者（3.6％）曾经参加过政治抗议。在梨树个案中村委会直选和“海选”并没有导致地方官员和制度秩序压力的增加而危及二者的合法性，相反村委会选举提高了农民的政治意识并随之带来基层干部权威和政治制度合法性的提高。舒耕德和陈雪莲用“理性的信任”来解释这种干群之间的良性互动关系。梨树村民相信干部们渴望再次当选会积极回应他们的需求因而信任他们选出的干部，直选确保村民对干部的信任受到珍惜，干部尊重因直接选举而成为公民的村民们，村民也尊重干部的权威，只有当干部滥用村民的信任时，村民才会在拥有自由选择权的竞争性选举中用选票收回自己的信任（舒耕德、陈雪莲，2007）。
2003年到2004年，王海和于显洋先后对沈阳、重庆和深圳每个城市各2个社区的普通居民和地方官员有关选举和参与的政治意识通过个别访谈的形式进行了调查，力图了解经由城市地区选举而发生的制度变迁与合法性之间的关系。他们的研究发现，由于城市居民委员会和农村村民委员会存在着重大差别，因此对于城市社区居民来说，“安全感是第一位的，参与是第二位的”，个人对政治自由的关注比参与居民委员会选举和社区事务更重要。尽管如此居民委员会选举的引入和动员式参与对城市居民的政治意识和参与仍然产生了一些影响，它提高了当选干部的责任意识和培养了参与选举的习惯，从而有助于增强政权的合法性（王海，2006）。
王海指出，城市和乡村地区的显著差异使得将直接选举引入城市社区变得困难起来。在农村地区，村级选举常常是一种自下而上由村民发起的过程，城市地区的选举由上级政府发起具有自上而下的特征。与城市居民委员会相比，村民委员会的工作对村民生活水准拥有更加直接的影响，参与村集体经济和公共积累的利益相关程度更大，居民委员会的工作同需要社会保障的低收入社区居民有关系而与其他居民关系不大。居民委员会的收入主要来自国家并承担上级政府交付的任务。相对于城市居民，村民们对诸如收入、生活空间（宅基地）、就业、环境等日常关心的问题在政治决策上能够行使比城市居民更大的影响。村庄作为一个自然单位可以称之为“邻里关系场域”，而城市社区人们不依赖邻里关系，因此社区是一种“友情关系场域”。
目前大多数居民委员会是由社区居民代表大会选举产生的因而是一种间接选举，少数城市包括沈阳的一些社区由居民直接选举产生居民委员会。初步候选人的名单公布于众，最终的候选人是通过协商产生的。选举制度即使间接选举也使得那些工作表现不佳的居委会成员难以成功当选，因此即使间接选举也对居民委员会成员的政治行为产生了影响。那些认为居民委员会选举纯粹是一种形式或与自己无关或者没有用的人，往往选择不去投票。城市地区的群众自治基本上还处于“形式化”阶段，居民自身普遍缺乏参与热情（于显洋，2007）。即使参与投票也是动员式性参与和仪式性参与居多，因而其合法化功效有限。与深圳和重庆相比，沈阳一些社区实行直接选举、候选人的自我介绍、投票者可以参与候选人的提名以及秘密写票等准竞争性选举制度和较为规范的选举程序使得选民有更加强烈的投票意愿，同时增加了作为公民的城市居民政治参与的效能感。选举制度的引入促使居民委员会成员考虑本选区选民的利益并在居民中努力维持良好的形象，因而它最终会增强居民委员会的合法性。对访谈结果的分析表明，直接选举比间接选举更能吸引人们的主动参与，更能迫使候选人充分展示自己以保证当选或重新当选，因此它更容易成为创造信任和合法性的工具。
四、城市公民自主政治参与、政府的吸纳式反应与政治合法性
近年来，中国城市政治发展出现了一些新的值得注意的动向。黄卫平通过对深圳市公民自发政治参与的案例研究发现，与城市社区居民委员会选举中动员式参与不同，围绕区人大代表选举中的政治参与表现出更多的自主性参与特征，同时维权性、公益性参与成为那些进行自主政治参与的作为公民的城市居民的主要动机。面对这些公民自发政治参与行为，深圳市区有关方面采取了吸纳式的柔性应对方式从而增强了地方政权的政治合法性（黄卫平、陈文，2007）。
深圳市公民自主政治参与的案例包括：（1）自主竞选区乃至市人大代表（唐娟，邹树彬，2003）；（2）选民资格诉讼案；（3）社区人大代表工作站；（4）广告参政现象；（5）网络问政现象。黄卫平对上述案例中的自发政治参与者的身份背景分析发现，他们主要为公司职员、私营企业主、自由职业者、小区业主等且大多数属于中等以上收入者。同时这些自发政治参与者基本上具有大学以上学历，文化程度相对较高。这印证了许多学者在其他国家的发现，即政治参与与教育和收入水平存在着正相关的关系。黄卫平对这些自发政治参与者的参与动机研究发现，他们进行政治参与的动机主要是想通过人大代表身份提交议案、参与公共政策制定，以维护业主群体的利益并维护自己的选举权和被选举权（黄卫平、陈文，2007）。这也是业主群体在与房地产商、物业公司长期打交道的过程中深刻地体认到，只有当选人大代表或政协委员才能更加有效地维护自身的权益，因而积极参与人大代表的竞选工作。
这些自发政治参与者进行政治参与的手段主要是参与人大代表竞选、法律诉讼、新闻媒体、互联网等合法手段。这种体制内维权性参与是以认同主流意识形态、现行法律和政治制度为前提条件的。如果执政党和政府给予善意的回应和积极的吸纳，就会增强他们对主流意识形态和现行政治制度和法律的信任，进而增强政权的政治合法性。深圳市区有关方面采取主动上门听取意见收集建议、受理有关法律诉讼、为社区人大代表工作站授牌等积极吸纳参与的柔性回应方式，在政府与公民之间形成了一种良性的互动，增强了这些公民对当地政府的信任，收到了良好的效果。
五、社会保障提供方式的创新、社区功能与政治合法性
王海在对城市社区居民委员会功能的研究中发现，社区已经成为新的社会保障系统特别是为城市贫困人口发放最低生活保障的主要载体。这种社会保障提供方式的创新使社区承担起合法化的功能，有助于增强政治合法性，并成为走向和谐社会的一个重要步骤（王海，2007）。
社会福利制度曾被认为是中国社会主义制度的伟大成就之一，担负着政治合法化的重要功能。1950年以来所形成的较为完备的城市社会福利制度是通过工作单位来提供的。市场化的经济改革导致单位体制的解体，城市失业和贫困人口的增加呼唤新的社会保障制度。社会生存和社会保障成为弱势群体关注的中心问题。其他社会群体也需要一个完善的社会保障系统，以增加自身的安全感。正如王海所说，社会和人身保障当前是政府增强政治合法性和群众对党和政府信任的关键因素。只有把人民的需要放在政府工作的中心位置并积极加以满足，才能增强政治合法性和群众对党和政府的信任（王海，2007）。新的社会保障和社会福利制度应运而生。
由于工作单位的角色不断弱化，政府把提供社会保障的工作转移到了城市区域对社会保障需求最多的地方即社区。审核低保需求和分发低保资金的工作转移到了居民委员会，后者更加接近居民。居民委员会直选有助于消除居民委员会工作人员的官僚主义态度，更好地完成所担负的工作。居民委员会承担起帮助社会弱势群体解决基础生活保障和再就业再培训等责任，直接回应了群众的最紧迫的需求，有助于提高地方政府的合法性，同时也有助于解决城市中的矛盾和冲突以维护社会稳定。
政治合法性的获得取决于政府在解决公众最为关心的问题和满足他们最为迫切的需要问题的实际成就。“如果一个国家成功地保证人们不陷入无社会保障的境况，并能使公共安全和秩序得到稳定，这个国家就为自己赢得了信任，进而赢得了合法性。”（王海，2007）中国正在城市地区为重新建立社会保障系统而努力，社区居民委员担负着重要责任，因而成为建立公众信任的载体。在城市社区中，公民拥有不必参与的政治自由同样也会产生合法性和信任。只要能让城市居民相信政府会在他们陷入社会困境时给予关心和帮助，同时让他们相信他们按照个人的生活方式生活时拥有不受干涉的自由，那么这种认同性不参与和政府的无为都会产生合法性和信任。和谐社会的基础在于社区，参与必须首先在社区内实现，同时要通过和谐社区建设改善社会和公共安全，以巩固公众对政府的信任和合法性（王海，2007）。在农村地区建立社会保障制度改善农民境遇将同样会起到增强政治合法性的功效。
六、几点思考
舒耕德和陈雪莲从合法性建设过程中公众的反应角度提出了评估政治合法性的8个变量，何增科则从公众对政府的需要和政府的反应角度提出了增强政治合法性的8条途径。他们的分析框架有相通之处，比如他们都强调分配的正义，法律和程序的重要性，政府的效率和效能，官员的个人品质和责任感等。舒耕德和陈雪莲所提到的政治信任、更多的参与和政治效能感等公民意识需要通过何增科所论述的发展选举民主和代表制民主，推进协商民主和公众参与决策以及建设透明政府等途径来实现，因为只有这样才能保障公民的政治参与权利和实现政治参与的制度化，提高公民的政治意识。
增强政治合法性的八条途径可以大略分为两大类，即改善民生和发展民主。王海认为在目前中国，公众对政府改善民生的要求是第一位的，参与的要求是第二位的，这为治理改革的优先顺序提出了重要启示。何增科通过对地方政府创新与政治合法性的关联度的经验研究则发现，从增强政治合法性的实际功效角度来看，将公民政治参与要求纳入制度化轨道的选举民主、协商民主、参与决策等政治改革类政府创新在增强官员的责任感、促进当地经济社会发展、改善政府绩效等改善民生的政绩方面都有着突出的贡献，同时通过实现政治参与的制度化而有效地保障了公民权利，因此能够直接而且多方面地增强政治合法性，其次是公共服务提供方式的创新也可以从提供优质高效的公共服务和维护社会公正方面直接增强政治合法性，行政改革更多是间接地增强了政治合法性。地方治理改革的大量事实证明，政治参与是政治抗争的替代品，公民政治参与的制度化将成为化解干群矛盾、增强互信、减少群体性事件等体制外政治抗争行为最有效的手段。舒耕德等人对乡村地区居民委员会直接选举的案例研究表明，竞争性的、选民享有选择自由的村级直选的重复进行提高了农村居民作为公民的政治意识，增强了群众对干部的信任并保证这种信任不被滥用，为政权的合法性提供了新的来源和生成空间，这就是来自民众的政治授权。黄卫平对深圳市公民自发政治参与及其对政治合法性的挑战的角度进行的研究表明，随着现代化程度的不断提高和利益日益多样化，以利益诉求和权益维护为主要动机的公民政治参与的要求将日渐强烈，利益表达渠道是否畅通，利益协调整合机制是否成功，直接影响人民群众对党和政府的信任和支持。总之，在当今中国，建设和谐社会，巩固政治合法性，实现长治久安，既需要通过改善民生的努力来实现，也需要通过稳步推进民主法治建设逐步扩大公民通畅有序的政治参与来实现。
注释：
① “中国地方政府创新奖”评选与研究项目由中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心共同举办。项目负责人为俞可平教授和王长江教授。
标签：政治论文; 政治参与论文; 法律论文; 居民委员会论文; 公民权利论文; 治理理论论文; 社会改革论文; 社会关系论文; 社区功能论文; 政治社会学论文; 陈雪莲论文;