宋建 何晓燕 汤宇斌
（上海市松江区卫生和计划生育委员会监督所 上海 201620）
【摘要】 文章对“医托”现象进行分析，探讨了处置“医托”问题的相关适用法律，并对当前预防控制“医托”问题提出的建议。
【关键词】 医托；适用法律；对策建议
【中图分类号】R197 【文献标识码】A 【文章编号】2095-1752（2016）16-0397-02
“医托”就是一些受雇医疗机构或医生，到大医院门口将一些挂不到号、住不上院的患者，用诱惑、欺骗的手段拉骗至其雇主处就医购药，从中获取利益的人。1998年12月，卫生部、公安部联合颁发了《关于清理整顿非法医疗机构严厉打击“医托”违法行为活动的通知》，明确指出“医托”行为属于违法活动。但时至今日，“医托”行骗事件频频发生，并有越演越烈之势。“医托”的行为不仅严重扰乱了医疗环境，使患者遭受了经济损失，更为严重的是耽误了患者及时诊治的最佳时机。因此，打击“医托”已经成为全社会共同努力的一项工作。
1.“医托”产生的原因
1.1 暴利催生，利益链紧扣
暴利，是“医托”诈骗团伙最直接的催化剂。随着“医托”行骗逐渐发展成为一种群体性的非法经营模式，其暴利的背后还潜藏着环环相扣的利益链条，雇佣“医托”医疗机构的投资人、医生、护士、导医以及医托头目和手下均是得益者。
1.2 医疗资源分配不均
医疗卫生领域的高新技术、先进设备和优秀人才基本集中在大城市大医院。医疗资源的畸形配置，使得到大城市、大医院就医成为稀缺的资源和短缺的市场，“一号难求”就是这个市场的外部特征。于是，黑市买卖就出现了。
1.3 信息不对称造成的市场失灵
医疗服务市场是一个很特殊的市场，特殊就特殊在买卖双方之间巨大的信息不对称，病患对疾病尤其是重大疾病往往缺少了解，而只有医生才是权威。这样信息不对称的市场，就给了“医托”可乘之机，诱骗患者以高昂价格只得到效用为负的治疗。
2.打击“医托”存在的难点
2.1 法律法规的滞后性
1998年12月，原卫生部、公安部就联合颁发了《关于清理整顿非法医疗机构、严厉打击医托违法行为活动的通知》。该通知明确定性“医托”为违法活动，行骗的违法人员将受到处罚。根据规定，查获的“医托”由公安机关处以15日以下拘留、1000元以下罚款。但在实际情况中，由于相关法规对“医托”行为的行政处罚力度不大，“医托”的违法成本远低于拿到的高额提成或回扣，很多“医托”在被处罚后，又重操旧业，导致行政执法部门对于“医托”的日常打击陷入尴尬现状，打而不绝，禁而难止。
2.2 调查难、取证难
“医托”拉客的行为本身具有很大的隐蔽性，医托们往往都是经历过多次查处而死灰复燃的“惯犯”，积累了逃避打击的相关经验。一般情况下，“托头”平时极少露面，与合作医院也是单线联系，底层的很多“医托”甚至从来没有见过“托头”。这些都在客观上加大了查处的难度。通常情况下，在对涉案医生调查时往往其会咬定其行为属于正常医疗，由于此类案件涉及到专业的医学知识，对涉嫌雇佣“医托”的医院及医生违法事实的认定更是难上加难，导致行政执法人员在职权范围内必须管，却又管不好的尴尬境地。
2.3 受害人辨别能力差
现实生活中，每一个人都渴望拥有健康的身体，一旦我们自己或亲人出现病情，自然会不惜一切代价进行医治。但在这过程中，有些患者求医心切，心急火燎，到处乱撞，能够遇到“热心人”指点迷津，哪里还顾得上辨别真伪，也不会考虑法律法规，这给“医托”提供了可乘之机。其实，“医托”的骗术并没有什么“技术含量”，他们只是抓住患者或家属急切期盼康复的心态，并打着所谓“病友”、“老乡”的幌子，通过“同病相怜”的手法把患者及家属的心拉拢，最终一步步达到其诈骗钱财的目的。
3.打击“医托”必须依靠法律法规
3.1 对雇用“医托”的合法资质医疗机构要依法严惩
首先，即使“医托”是为合法医疗机构拉病人，该行为就已经违反了《医疗广告管理办法》。“医托”本身就是一种广告的形式，可以称之为“现身说法的活广告”，他们在拉病人的同时也散发小广告。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆这些广告要么说自己能治好各种疑难杂症，要么说某某医院的专家如何神奇，用药如何有效。这些广告均没有经过审批，同时违反了关于医疗广告和药品广告不得出现病人或者医师的形象，不得进行疗效宣传的规定。对这种形式的广告，工商行政机关可以依据《广告法》予以行政处罚。其次，“医托”的行为严重违反了《反不正当竞争法》。该法第二条规定：所谓不正当竞争，“是指经营者违反本法规定，损害其他经营者的合法权益，扰乱社会经济秩序的行为”。同时规定：“经营者在市场交易中，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则，遵守公认的商业道德。”“医托”的行为违反商业道德，扰乱医疗市场的秩序，侵犯了其他医疗机构的合法权益，因此构成不正当竞争。工商行政管理部门可以依据《反不正当竞争法》第二十四条的规定，责令停止违法行为，消除影响，根据情节对雇用“医托”的医疗机构处以一万元以上二十万元以下的罚款。
3.2 对雇用“医托”的非法医疗机构要严厉打击
如果雇佣“医托”的医院本身属于非法医疗机构、医生根本没获得行医资格的，即非法行医。卫生计生行政部门可根据《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条的规定，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可处以三千元以下的罚款。如擅自执业的人员为非卫生技术专业人员、使用假药、劣药蒙骗患者等情况出现时，处以三千元以上一万元以下的罚款。对于“医托”，轻者触犯《治安管理处罚法》由公安机关依法处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。对于涉案金额较大，达到诈骗罪的数额标准的，直接由司法部门以诈骗罪定罪依法追究其刑事责任。总体来说，惩罚力度不大，违法成本偏低。
3.3 对医疗活动中使用假药、劣药要坚决查办
如果雇用“医托”的医疗机构存在使用假药、劣药的违法行为，可由药品监督管理部门根据《药品管理法》的规定对其处以没收违法销售的药品和违法所得，并处违法销售药品货值金额倍数的罚款；情节严重的，责令停业整顿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，可根据最高检发布的《“两高”关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确了7种生产、销售假药、劣药应从重处罚的情形。其中，排在第一位的是生产、销售以孕产妇、婴幼儿、儿童或者危重病人为主要使用对象的假药。
4.预防控制“医托”的对策建议
4.1 加强职能部门联动，实行信息资源共享
治理“医托”是一个系统工程，还需要卫生、工商、公安和药监等职能部门加大综合治理力度，加强医院周边日常巡查，及时发现并依法查处“医托”违法行为。建立医院保安、医务人员、周边群众及社会相关人士等信息员队伍，积极提供各类信息。公安、卫生等部门要及时受理群众举报和报案，加强分析研判、及时梳理汇总。要建立职能部门间情报信息互通共享平台，切实解决“取证难、处置难”的实际问题，提高打击整治工作实效。
4.2 尽快立法，加大非法行医惩处力度
现行的《医疗机构管理条例》是国务院1994年制定的，距今已有21年，其对非法行医的罚款额最高仅1万元，已不能对雇佣医托的非法行医者起到惩处和震慑作用。建议尽快修订《医疗机构管理条例》等法规，增加对有证医疗机构雇佣“医托”行为的违法条款，加大对无证行医等处罚力度，进一步提高非法行医的违法成本。
4.3 坚决打击非法行医，切实维护医疗秩序
一是严厉打击无证行医行为。以“城中村”、开发区以及城乡结合部等流动人口聚集地为重点，严厉打击未取得《医疗机构执业许可证》擅自开展医疗执业活动的单位和个人；二是严肃查处非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别的人工终止妊娠行为。重点查处“黑诊所”和医疗机构及工作人员开展“两非”的行为；三是严厉打击地方单位和人员假冒军队医疗机构、医务人员开展诊疗活动的行为；四是严肃处理医疗机构超范围执业。清理医疗机构超范围执业问题，规范准入条件。
4.4 建立社区首诊，严格转诊制度
所谓“社区首诊”和“严格的转诊”，是指市民在患病时（重大伤害等立即威胁生命的状况除外），就必须首先由社区或家庭的全科医师诊治，并根据病情逐级转诊，病情控制后再转回至全科医师处进行后续性治疗。医院不接待没有任何医师或医疗机构推荐转诊的病人[1]。这种制度就保证了患者在患病后，对病情有初步的了解，并知道该如何进行下一步。有了健全的社区首诊，能让很多不需要跑到大医院的患者留在小医院或诊所、甚至家里进行处理。更重要的是，就算是大病，配合规范的转诊制度，也能够让患者在大城市树立明确医疗方向，能够尽快获得有针对性的医疗，减少了在陌生环境停留的时间，也就自然减少了被“医托”侵扰的机会。
4.5 医院大力宣传教育，提升联防联控
一是加大宣传力度，积极营造打击整治“医托”浓厚的舆论氛围。医院可以在院区显著位置悬挂打击整治“医托”的横幅标语，在通道、病区张贴告示，提醒群众谨防“医托”骗术，引导群众自觉抵制、有效防范“医托”和无证行医行为；二是加大保卫人员巡查力度，安排保卫人员全天24小时在门诊和住院部值班和巡查，及时打击“医托”现行活动；三是加强电子监控摄像设备的管理和维护，可在门诊部等场所增设电子监控摄像头，进一步提高电子监控能力；四是医院保卫部门要加强与公安、卫生执法部门的信息沟通，联防联控，及时提供打击整治“医托”线索和依据。
【参考文献】
[1]朱有为，柏涌海，刘宇，陆莉，陈羽中，蔡剑飞.国外双向转诊制度的启示[J].中国卫生资源.2011.（3）：65-67.
论文作者:宋建,何晓燕,汤宇斌
论文发表刊物:《医药前沿》2016年6月第16期
论文发表时间:2016/6/24
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